曹然 黃桂林

日本的國家公務(wù)人員并沒有嚴(yán)格的區(qū)分。一般說來，判定日本國家公務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)主要從以下幾個(gè)原則：從事這項(xiàng)職務(wù)的人，從事的是否是國家的事務(wù)；是否由國家任命；原則上是否得到國家的勤務(wù)報(bào)酬。

日本從二戰(zhàn)結(jié)束后開始建立現(xiàn)代公務(wù)人員制度，大力加強(qiáng)公務(wù)人員職業(yè)道德建設(shè)。1947年日本政府制定《國家公務(wù)人員法》，這是第一部依據(jù)資產(chǎn)階級(jí)民主原則和效率原則，遵循新憲法精神的公務(wù)人員法。1950年日本政府又公布《地方公務(wù)人員法》，從而全面地從法律上確立了公務(wù)人員制度。2000年，隨著日本政府行政改革的推進(jìn)，制定了“信賞必罰的人事制度”。

日本在2001年通過了《公務(wù)人員制度改革大綱》，又在2002年10月10日確認(rèn)了國家公務(wù)人員法修正案的法制化。這次改革內(nèi)容包括以下四個(gè)方面：一是建構(gòu)新的人事制度。為實(shí)現(xiàn)以全體國民為本的優(yōu)良高校的行政服務(wù)，要求各相關(guān)部委積極努力建立合理的任用與賞酬制度，重新構(gòu)建公務(wù)人員的任用、賞酬、評(píng)價(jià)等機(jī)制，最大限度做到人盡其才和以能力為本。二是保證人才的多樣性。隨著公共行政的分工越來越專業(yè)化和精細(xì)化，要求政府打破傳統(tǒng)的人才選拔制度，改革考試制度和公開招聘制度，錄用民間人才，擴(kuò)大女性職員錄用名額的增加。三是建立合理的再就業(yè)途徑。對(duì)退職到企業(yè)就業(yè)人員，建立有效的制約機(jī)制，建立與原部委就業(yè)關(guān)系的回避機(jī)制。對(duì)到特殊行政法人工作人員，防止部位影響力的延伸。對(duì)到獨(dú)立行政法人工作的人員，建立一整套的評(píng)價(jià)機(jī)制，并公開他們待遇。四是提升組織的整體業(yè)績。為提高政府工作效率，建立激勵(lì)和有彈性的組織和人員管理機(jī)制，制定合理的人才配置和管理方案。設(shè)立國家戰(zhàn)略咨詢員，并減少超工作量的勞動(dòng)，保證公務(wù)人員的身心健康和工作愉快。

日本的公務(wù)人員制度內(nèi)容比較完善，尤其注重公務(wù)人員的職業(yè)道德建設(shè)。與美、英、法等國家相比，日本每千人中行政人員的比例最低，但行政效率更高，公務(wù)人員的廉潔程度也很高。日本在加強(qiáng)公務(wù)人員職業(yè)道德建設(shè)方面的具體做法如下：

第一，嚴(yán)把公務(wù)人員錄用關(guān)，杜絕不合格者進(jìn)入公務(wù)人員隊(duì)伍。日本《國家公務(wù)人員法》對(duì)公務(wù)人員考試的基本原則作出詳細(xì)規(guī)定，錄用考試對(duì)具備報(bào)考資格的所有國民在平等條件下公開進(jìn)行，即公務(wù)人員考試堅(jiān)持公開和公平兩個(gè)基本原則。公開原則要求國家在錄用公務(wù)人員時(shí)要做到向所有國民公開，讓有資格參加公務(wù)人員考試的人員對(duì)考試安排等有足夠了解。公平原則要求嚴(yán)格遵守公務(wù)人員召開的資格規(guī)定，對(duì)不具有本國國籍、受刑罰者和不符合年齡者嚴(yán)格限制。

第二，嚴(yán)控公務(wù)人員數(shù)量，防止公務(wù)人員貪腐和行政效率低下。日本有關(guān)公務(wù)人員管理的法規(guī)較為完善，國家和地方都有《定員法》或類似條例，有效地遏制了公務(wù)人員隊(duì)伍的過度膨脹。另一方面，政府從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，也大大縮減了工作人員的數(shù)量。同時(shí)，在行政組織之外，日本的民間組織較為發(fā)達(dá)，對(duì)行政起著某種補(bǔ)充替代作用，從而減少了政府行政的負(fù)擔(dān)。從制度上嚴(yán)格控制公務(wù)人員數(shù)量，有效防止了貪腐的產(chǎn)生，促進(jìn)了管理效率的提高。

第三，激勵(lì)機(jī)制和集體履行職務(wù)方式的結(jié)合，保證了公務(wù)人員自律。日本公務(wù)人員激勵(lì)機(jī)制中最重要的是“后期選拔晉升模式”，即公務(wù)人員就職后的相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)實(shí)行同期同時(shí)晉升，在其履職后期再逐漸拉開差距，通常等到職員40歲以后，參加工作至少十幾年或更長時(shí)才拉開差距。另外，日本實(shí)行集體履行職務(wù)的工作方式，是日本實(shí)行的“大辦公室”制度與非職階制的聯(lián)動(dòng)。在日本政府機(jī)關(guān)，一間辦公室往往有四五十個(gè)工作人員，在空間上形成一個(gè)大房間中相互協(xié)作的工作系統(tǒng)。這種方式有利于同室人員的自律，有利于客觀地評(píng)價(jià)每個(gè)人的工作能力和工作態(tài)度。大辦公室制度與非職階制結(jié)合，在提高行政效率和全體工作人員的水平、加強(qiáng)相互監(jiān)督等方面起到了一定的作用。

第四，公務(wù)人員的流動(dòng)經(jīng)?；阌谌吮M其用。每個(gè)人在每個(gè)崗位通常工作2—3年，其后則進(jìn)行人事調(diào)動(dòng)，調(diào)動(dòng)時(shí)間每年固定，統(tǒng)一進(jìn)行。這有利于公務(wù)人員積累不同的工作經(jīng)驗(yàn)，開闊視野，并通過不同崗位的實(shí)踐，尋找到最合適的位置。通過下凡，鼓勵(lì)他們到民間企業(yè)、機(jī)構(gòu)去再就業(yè)?！跋路病敝贫龋梢詼p少高級(jí)職位的人事停滯現(xiàn)象、提高行政效率。2008年，日本政府試圖通過設(shè)立“官民人才交流中心”，對(duì)下凡制度進(jìn)行改良。例如，凡年滿50歲、或擔(dān)任課長及以上職務(wù)的國家公務(wù)人員，若希望退休（或提前退休）后到企業(yè)或公益事業(yè)機(jī)構(gòu)再就職，均需在該中心登記，由中心對(duì)外統(tǒng)一推薦；中心對(duì)公務(wù)人員的再就職活動(dòng)實(shí)施全程監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)公務(wù)人員所屬機(jī)構(gòu)和用人單位之間曾有過密業(yè)務(wù)關(guān)系，將立即中止推薦并向有關(guān)部門報(bào)告。

第五，注重公務(wù)人員的整體素質(zhì)培訓(xùn)，同時(shí)實(shí)施動(dòng)態(tài)工資體系。日本公務(wù)人員制度規(guī)定了比較完整的公務(wù)人員研修制度，以提高職員的能力和工作效率。日本的公務(wù)人員研究和培訓(xùn)氛圍11大類，包括：干部行政官研修班、行政研修班、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)者研修班、女性職員研修班、良師益友培訓(xùn)班、部位公務(wù)人員研修班、派遣研修班、指導(dǎo)者培養(yǎng)研修班、各部位實(shí)施的研究、對(duì)各部位的支援、在線學(xué)習(xí)（E-learning）制度。日本對(duì)公務(wù)人員的培訓(xùn)，既注重專業(yè)訓(xùn)練，又注重道德素質(zhì)和能力的全面提高，體現(xiàn)了以素養(yǎng)、能力為本的世界培訓(xùn)潮流。同時(shí)，日本每年進(jìn)行企業(yè)工資水平調(diào)查、國家公務(wù)人員工資調(diào)查，經(jīng)比較后確定公務(wù)人員工資。因標(biāo)準(zhǔn)明確、公開透明，減少了由公務(wù)人員加薪、減薪問題引發(fā)的社會(huì)輿論紛爭，減少了社會(huì)矛盾，增強(qiáng)了政府與社會(huì)的黏合度。