宋衍濤 夏天 鄭樂怡

摘 要：中國海關于2014年開始推行企業(yè)主動披露制度，該制度類似于刑法上的“自首制度”，既屬于海關管理中的創(chuàng)新，也屬于行政法領域的創(chuàng)新，使得守法企業(yè)擁有了“知錯能改”的機會。該制度實行以來已經(jīng)取得了較好成效，但同時也存在優(yōu)惠政策不明顯、法條規(guī)定缺乏可操作性等問題。本文屬于國內(nèi)首次對企業(yè)主動披露制度進行學術研究，從法理依據(jù)、運行機制、后續(xù)處置方式、風險控制模式等方面進行了全面的制度設計，以期建立符合中國海關特點的企業(yè)主動披露制度。

關鍵詞：海關 稽查 進出口企業(yè) 主動披露

中圖分類號：F272 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）02（b）-092-06

企業(yè)主動披露制度是指：在海關發(fā)現(xiàn)之前，企業(yè)主動向海關報告違規(guī)問題或差錯的，海關可以依法從輕、減輕或不予處罰的一種管理方式。該制度的主要精神是自律管理、守法容錯，目的是實現(xiàn)企業(yè)誠信自主管理，將海關過去的“以我為主”“大包大攬”的監(jiān)管模式向尊重市場規(guī)律、推動企業(yè)信用管理建設的“綜合治理”模式轉(zhuǎn)變。

1 中國海關建立企業(yè)主動披露制度的歷程

1.1 2014年～2015年的試點工作

2014年5月，海關總署制發(fā)《海關總署關于開展企業(yè)自律管理試點及課題研究工作的通知》（署稽發(fā)[2014]111號），選擇北京、天津、上海等10個海關作為試點海關，組織開展企業(yè)自律管理試點工作。

2015年5月，海關總署稽查司制發(fā)《稽查司關于深化主動披露試點及課題研究工作的通知》（稽查函[2015]23號），決定在2014年開展企業(yè)自律管理試點的基礎上，逐步建立常態(tài)化的“主動披露”制度，在北京、上海、杭州等全國12個直屬海關開展試點。這是中國海關首次提出“主動披露”這個名稱（概念），并明確提出要逐步建立常態(tài)化的“主動披露”制度。

兩次試點將企業(yè)自律管理定義為兩種情況：一是企業(yè)在正常經(jīng)營管理中發(fā)現(xiàn)自身存在不符合海關管理規(guī)定的問題，并在海關送達《稽查通知書》之前向海關報告的；二是海關在實施稽查過程中，企業(yè)主動發(fā)現(xiàn)存在不符合海關管理規(guī)定的問題（發(fā)現(xiàn)的問題屬于《稽查通知書》所列稽查范圍之外），并向海關報告的。

在處置方式和處置標準方面，2014年9月，海關總署依據(jù)《海關總署關于印發(fā)（海關行政處罰罰款幅度參照標準）的通知》（署法發(fā)[2010]29號），制發(fā)了《海關總署關于開展企業(yè)自律管理工作適用有關政策措施和處理標準的通知》（署稽發(fā)〔2014〕226號），規(guī)定了不予行政處罰、從輕處罰、減輕處罰的具體情形。對于符合滯納金減免條件的，由各試點海關根據(jù)《海關總署關于印發(fā)（海關稅款滯納金減免暫行規(guī)定）的通知》（署稅發(fā)[2012]437號）的有關規(guī)定，免予補繳稅款滯納金。

1.2 企業(yè)主動披露制度的正式建立

2016年7月，國務院公布《關于修改〈中華人民共和國海關稽查條例〉的決定》，將企業(yè)主動披露制度正式寫入《中華人民共和國海關稽查條例》（以下簡稱新《稽查條例》），企業(yè)主動披露制度至此有了行政法規(guī)層級的正式法律依據(jù)（中國政府網(wǎng)：http：//www.gov. cn/zhengce/content/2016-07/01/content_5087409.htm）。2016年9月，海關總署公布《〈中華人民共和國海關稽查條例〉實施辦法》（以下簡稱新《〈稽查條例〉實施辦法》），第四章專章對主動披露制度進行了細化規(guī)定（海關總署網(wǎng)站：http：//www.customs.gov.cn/publish/ portal0/tab49564/info823478.htm）。

在處置方式和處置標準方面，在新《稽查條例》和新《〈稽查條例〉實施辦法》出臺之前，2016年1月，海關總署制發(fā)了《海關總署關于印發(fā)（海關行政處罰罰款幅度參照標準）的通知》（署緝發(fā)[2016]6號），該文件吸收了試點期間的《海關總署關于開展企業(yè)自律管理工作適用有關政策措施和處理標準的通知》。而新《稽查條例》和新《〈稽查條例〉實施辦法》均未涉及處置方式和處置標準。

2 企業(yè)主動披露制度存在的問題

筆者采用訪談法，對遞交主動披露報告的30家企業(yè)開展集中回訪，大部分企業(yè)反映良好，認為該制度能有效幫助企業(yè)糾錯，降低了違法事情發(fā)生的風險概率。如，某輪胎加工貿(mào)易企業(yè)負責人表示，該企業(yè)組織黨員收集輪胎制造過程中產(chǎn)生的橡膠毛刺，出售后用作黨員活動經(jīng)費。由于產(chǎn)量巨大，幾年下來出售橡膠毛刺也得到了數(shù)萬元資金，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)這些橡膠毛刺應做補稅處理。通過實施“主動披露”制度，企業(yè)完成了補稅手續(xù)，并且沒有被海關處罰。某一般貿(mào)易進口企業(yè)負責人表示，該公司自查發(fā)現(xiàn)漏報燃油附加費，確屬該公司和報關代理公司不了解海關規(guī)定而導致。向海關主動報告后取得了不予行政處罰的良好結(jié)果，今后將進一步認真學習海關規(guī)定，提高申報的規(guī)范性。

對海關稽查效率的提升也有積極促進作用。一是有利于提高稽查同期覆蓋率，拓展后續(xù)監(jiān)管“實控空間”，自2014年海關總署推動主動披露制度以來，試點期間共有1048家企業(yè)主動向海關報告有關問題，補繳稅款20億元，有效促使企業(yè)守法規(guī)范（海關總署網(wǎng)站：http：//www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab65602/ info809579.htm）。二是通過縮短實施周期，提升稽核“周轉(zhuǎn)效率”。在兩個試點的隸屬海關采取“同期執(zhí)行時間”的口徑進行統(tǒng)計，主動披露平均作業(yè)周期為21日左右，同期稽查作業(yè)辦結(jié)周期為80日，縮短執(zhí)行周期73.8%。節(jié)約的稽查人力資源不斷向?qū)ｍ椈樾袆臃至?，提高了整體“稽核查作業(yè)”周轉(zhuǎn)效率。

但也不可否認，由于種種原因，企業(yè)主動披露制度還存在較多問題，導致部分企業(yè)的參與積極性不夠高，難以較好推廣主動披露制度。

2.1 優(yōu)惠政策不明顯，限值指標過嚴挫傷企業(yè)披露積極性

根據(jù)《海關總署關于開展企業(yè)自律管理工作適用有關政策措施和處理標準的通知》，后續(xù)處置被分為三種，一是稽查部門直接做出處理、海關原則上不予行政處罰；二是減輕處罰；三是從輕處罰。

（1）規(guī)定了不予行政處罰的情形：海關發(fā)現(xiàn)之前（含海關稽查通知前），企業(yè)主動向海關書面披露并能夠及時進行糾正，且符合下列兩種情形之一，由企業(yè)稽查部門直接作出處理，原則上不予行政處罰：首先，漏繳稅款占應繳納稅款比例10%以下，且單位漏繳稅款在人民幣25萬元以下，或者影響國家出口退稅管理、可能多退稅款占應退稅款的10%以下，且可能多退稅款在人民幣25萬元以下的。其次，屬于程序性違規(guī)，未影響國家稅款征收、出口退稅管理或者許可證管理的。

該條涉及不予行政處罰，對企業(yè)的吸引力最大。但是規(guī)定的限值指標過嚴，在實際操作中很多企業(yè)難以同時符合“漏繳稅款占應繳納稅款比例10%以下”且“25萬元以下”兩個限值指標。原因在于：2015年我國進口平均關稅率已降至9.8%，如涉及商品歸類錯誤的情況，假設申報的稅目之稅率為8%，正確稅目之稅率為9%，誤差僅為1個百分點，但也超過了“漏繳稅款占應繳納稅款比例10%以下”的限值（（9%-8%）/9%=11.1%）；又如加工貿(mào)易單損耗變動等情況，若手冊進口料件金額較大，涉及的稅款便很可能超過了25萬元。

這種簡單、直觀的處置標準有利于保證執(zhí)法統(tǒng)一并提高工作效率，然而在實際執(zhí)行中給主動披露工作造成了一定的不利影響：大中型企業(yè)不可避免地呈現(xiàn)進出口業(yè)務量大、單票貨物涉及稅款金額高等情況，這種以金額及比例為主要標準的區(qū)分標準導致實際運行效果向小微企業(yè)傾斜，進而嚴重抑制大中型企業(yè)參與主動披露制度的積極性。

（2）規(guī)定了減輕處罰的情形：海關發(fā)現(xiàn)之前（含海關稽查通知前），企業(yè)主動向海關書面報明并能夠及時糾正的違反海關監(jiān)管規(guī)定行為，海關原則上予以減輕處罰。條文還規(guī)定了具體的處罰幅度，與2010年版和2016年版《海關行政處罰罰款幅度參照標準》的處罰幅度相比，屬于相對下限。如：違反海關監(jiān)管規(guī)定，以漏繳稅款為基準處罰的案件，處以漏繳稅款20%以下的罰款。而2010年版和2016年版《海關行政處罰罰款幅度參照標準》的處罰幅度則為30%以下。

（3）規(guī)定了從輕處罰的情形，即：在海關稽查過程中，企業(yè)主動向海關書面披露《海關稽查通知書》所列稽查范圍之外，且海關尚未掌握的違反海關監(jiān)管規(guī)定行為，海關原則上予以從輕處罰，并規(guī)定了處罰幅度。該條屬于創(chuàng)新的優(yōu)惠條款，有利于鼓勵企業(yè)主動配合海關稽查，減少海關稽查的阻力。

此外，涉及滯納金減免的，則按照《海關總署關于印發(fā)（海關稅款滯納金減免暫行規(guī)定）的通知》執(zhí)行，未制定單獨的優(yōu)惠政策。

2.2 法條規(guī)定比較籠統(tǒng)

新《稽查條例》僅在第26條第2款對主動披露制度進行原則性規(guī)定，其條文為：與進出口貨物直接有關的企業(yè)、單位主動向海關報告其違反海關監(jiān)管規(guī)定的行為，并接受海關處理的，應當從輕或者減輕行政處罰。（新《〈稽查條例〉實施辦法》的規(guī)定略為詳細，設第四章專章對主動披露進行規(guī)定，共涉及第25條、第26條、第27條三個條款《〈中華人民共和國海關稽查條例〉實施辦法》第25條規(guī)定了主動披露的除外情形：（1）報告前海關已經(jīng)掌握違法線索的；（2）報告前海關已經(jīng)通知被稽查人實施稽查的；（3）報告內(nèi)容嚴重失實或者隱瞞其他違法行為的。第26條規(guī)定了進出口企業(yè)、單位主動披露應當向海關提交賬簿、單證等有關證明材料，并對所提交材料的真實性、準確性、完整性負責。海關應當核實主動披露的進出口企業(yè)、單位的報告，可以要求其補充有關材料。第27條規(guī)定對主動披露的進出口企業(yè)、單位，違反海關監(jiān)管規(guī)定的，海關應當從輕或者減輕行政處罰；違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。對主動披露并補繳稅款的進出口企業(yè)、單位，海關可以減免滯納金。）

這些條文構成了主動披露制度的法律依據(jù)，但并未針對主動披露制度制定操作層面的細則。比如何謂“報告前海關已經(jīng)掌握違法線索”，實踐中，假設某位海關關員在作業(yè)系統(tǒng)上查詢到了某企業(yè)存在走私違規(guī)嫌疑，第二天恰巧該企業(yè)向海關遞交主動披露報告，此時海關是否應該認為“已經(jīng)掌握違法線索”，從而不認可企業(yè)的主動披露？

2.3 新《稽查條例》和新《〈稽查條例〉實施辦法》未能制定新的優(yōu)惠政策

如上文所述，新《稽查條例》和新《〈稽查條例〉實施辦法》未對從輕、減輕、不予處罰的具體情形加以規(guī)定，也未出臺配套制度。因此，目前應按照《海關行政處罰罰款幅度參照標準》（署緝發(fā)[2016]6號）和《海關總署關于開展企業(yè)自律管理工作適用有關政策措施和處理標準的通知》處置主動披露報告，對企業(yè)的吸引力仍然不足。

同時，新《〈稽查條例〉實施辦法》規(guī)定“報告前海關已經(jīng)通知被稽查人實施稽查的”，海關不再認定為主動披露。但是該行為按照《海關行政處罰罰款幅度參照標準》（署緝發(fā)[2016]6號）和《海關總署關于開展企業(yè)自律管理工作適用有關政策措施和處理標準的通知》，屬于從輕處罰范疇。因此，該條在一定程度上是對試點政策的收緊。

2.4 主動披露的時間范圍尚不明確

對于主動披露的時間范圍，各關理解、做法不同?！逗ｊP法》第62條規(guī)定，進出口貨物、進出境物品放行后，海關發(fā)現(xiàn)少征或者漏征稅款，應當自繳納稅款或者貨物、物品放行之日起1年內(nèi)，向納稅義務人補征。因納稅義務人違反規(guī)定而造成的少征或者漏征，海關在3年以內(nèi)可以追征。因此，有的海關認為應該和追征稅款的3年期限一致，要求企業(yè)對3年內(nèi)的行為進行自查；有的海關則認為應該和補征稅款的1年期限一致，只要求企業(yè)自查1年；有的海關認為不應當設置時間限制，只要企業(yè)愿意自查并補繳稅款，自查多少年都可以。

2.5 沒有明確海關的核實方式

《〈中華人民共和國海關稽查條例〉實施辦法》第26條第2款規(guī)定，海關應當核實主動披露的進出口企業(yè)、單位的報告，可以要求其補充有關材料，但卻沒有明確海關采取何種方式進行核實。由此導致各地海關做法不一致。有的海關認為應由企業(yè)對主動披露報告負責，海關僅進行書面審核，書面審核未發(fā)現(xiàn)問題即可認定企業(yè)披露的內(nèi)容。有的海關認為負有實質(zhì)性核實責任，以正式稽查的形式對企業(yè)進行實地到訪，查驗相關單證資料，確認無誤后才能認定企業(yè)披露的內(nèi)容。這不僅造成工作量巨大、程序復雜，也導致企業(yè)主動披露仍需接受海關稽查，且與主動披露制度的初衷不符。有的海關則是書面審核和實地檢查相結(jié)合，視情況采取何種措施。

3 以杭州關區(qū)為例的分析評價

筆者選取杭州關區(qū)2016年開展主動披露情況進行分析評價，以便對主動披露制度提出針對性地改進建議。

3.1 數(shù)據(jù)分析

2016年共有162家企業(yè)遞交主動披露報告，但其中有90家遞交了不存在問題的報告，因此將該90份報告剔除出分析對象，以72家遞交有問題的報告的企業(yè)為分析對象。

（1）注冊資金情況。如表1所示，72家企業(yè)中，大部分都是大型企業(yè)，這表明大企業(yè)有規(guī)范管理的意愿，愿意主動糾正自己的問題，而小企業(yè)的動力相對不足。

（2）近3年進出口報關單數(shù)量和進出口金額。如表2和表3所示，68%的主動披露企業(yè)的報關單量集中在100票至500票。76%的主動披露企業(yè)的進出口金額超過1000萬元?？梢?，由于海關業(yè)務的復雜性，企業(yè)運營規(guī)模越大，報關單量越多，出錯的概率越大。

（3）主動披露涉及的錯誤類型。從表4可以看出，首先，61%的主動披露報告涉及的是加工貿(mào)易業(yè)務，其原因是加工貿(mào)易業(yè)務較為復雜，生產(chǎn)經(jīng)營過程中也相對較易發(fā)生各類違規(guī)情事；其次，由于加工貿(mào)易存在手冊核銷問題，企業(yè)自身也具有較強的糾錯動力（從稽查作業(yè)查獲情況看，涉及最多的也是加工貿(mào)易問題，兩者可以得到印證）；再次，所有主動披露報告涉及的補稅金額都在25萬元以下，這在某種程度上也說明，企業(yè)是基于不予處罰才遞交報告的。

3.2 參與企業(yè)對實施主動披露的認知情況

筆者采用問卷調(diào)查法，制作網(wǎng)絡問卷在海關、進出口企業(yè)人員、律師等群體中進行了廣泛調(diào)查（網(wǎng)絡問卷使用“問卷星”網(wǎng)站：https：//www.sojump.com.），回收有效問卷132份。從調(diào)查情況看，被調(diào)查者普遍希望出臺更加優(yōu)惠的政策。

（1）大部分被調(diào)查者傾向于放寬優(yōu)惠條件，對具體標準集中于只需滿足25萬以下和只需滿足30萬以下，如表5所示。

（2）希望“海關不予處罰”的選項最多，達到53.78%，如表6所示。

（3）如果主動披露后，會被行政處罰，還會被海關降低信用等級，46.97%的被調(diào)查者表示不能接受，26.52%的被調(diào)查者表達了猶豫觀望的態(tài)度，兩者合計達73.49%，如表7所示。這說明海關和企業(yè)之間存在博弈。

4 完善企業(yè)主動披露制度的對策建議

4.1 界定主動披露制度的適用情形

新《〈稽查條例〉實施辦法》第25條以排除法的形式，規(guī)定了主動披露的適用情形。但在具體工作中，該條規(guī)定仍顯過于籠統(tǒng)，實踐中不易掌握尺度，建議進行完善。

（1）建議明確認定方式。對于“報告前海關已經(jīng)掌握違法線索的”這一條款，實踐中較難掌握何為“海關已經(jīng)掌握違法線索”，建議規(guī)定如下，“海關已經(jīng)掌握違法線索”是指：海關已獲得并固定證明企業(yè)“涉嫌違反海關監(jiān)管規(guī)定”的證據(jù)，如海關已經(jīng)在內(nèi)部作業(yè)系統(tǒng)形成風險處置指令；已經(jīng)形成風險分析報告并能證明形成時間早于企業(yè)遞交報告等。

（2）建議擴大適用情形。主動披露制度作為行政法上的一項措施，其性質(zhì)類似于刑法上的自首制度。最高法對自首中的“自動投案”采取寬松的態(tài)度，規(guī)定了12種情況均可認定為自首，只要能體現(xiàn)犯罪嫌疑人投案的主動性和自愿性的，即可認定為“自動投案”（比如：罪行未被司法機關發(fā)覺，僅因形跡可疑被有關組織或者司法機關盤問、教育后，主動交代自己的罪行的；犯罪后逃跑，在被通緝、追捕過程中，主動投案的；經(jīng)查實確已準備去投案，或者正在投案途中，被公安機關捕獲的，應當視為自動投案。）。刑法從博弈論的角度充分考慮了犯罪分子的心理狀態(tài)，有效鼓勵和引導犯罪分子自動投案、改過自新，對于主動披露制度具有十分重要的參考意義。

建議以“海關發(fā)現(xiàn)之前，企業(yè)主動向海關披露”為標準，將下列情形納入主動披露適用范圍。

第一，對已送達《稽查通知書》但不在稽查范圍之內(nèi)，海關尚未發(fā)現(xiàn)的問題，允許企業(yè)進行主動披露?，F(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營活動日趨復雜，特別是大型企業(yè)的進出口活動紛繁復雜，海關進行分析時可能重點關注了A風險，并送達了稽查A風險的專項稽查《稽查通知書》，但實際上該公司可能還有B風險，甚至C風險D風險。如果不允許企業(yè)主動披露，企業(yè)基于博弈心理往往會隱瞞不報，造成國家稅款流失。

第二，海關稽查已經(jīng)結(jié)束，企業(yè)仍可主動披露海關未在稽查中發(fā)現(xiàn)的問題。理由同上，應該鼓勵和引導企業(yè)主動披露，從而促使企業(yè)守法誠信。

4.2 將不予處罰作為最主要的優(yōu)惠政策

首先，將不予處罰作為主要處置標準。國外推行相同或類似制度的海關，不約而同地將“不予處罰”作為此項制度最基本也是唯一利益驅(qū)動來源，以此來保證企業(yè)進行主動披露的意愿。Robert Smith（2009）對美國海關與邊防局實施的披露制度進行了研究，指出該制度的目的是加強海關和企業(yè)之間的合作，對于過失或重大過失行為，如果企業(yè)主動披露的，不予罰款，只需繳納所規(guī)避的稅款和利息。安永華明會計師事務所（2007）指出，菲律賓于2007年建立了自行披露制度。成功向海關自行披露的公司可以獲得若干優(yōu)惠措施，其中一項是如果自行披露沒有足額繳納稅款，則可以免除相應罰金或者處罰；并且，單筆披露中所涉的稅款總額高于100萬比索（約合20200美元）時，該企業(yè)能取得“最小優(yōu)先地位”，即從自行披露之日起的2年內(nèi)，海關不會將其指定為稽查對象，可見菲律賓海關鼓勵企業(yè)自行披露重大問題。Robert Smith和PhiI Bell（2006）認為，泰國海關的主動披露制度有利于鼓勵企業(yè)主動補繳稅款。根據(jù)海關規(guī)則，主動披露的企業(yè)可以不予處罰，但是仍需履行繳納稅款和滯納金等相關義務。因此，建議借鑒國外海關先進經(jīng)驗，將不予處罰作為主要處置標準，以保證企業(yè)的積極性。

其次，建立“不予處罰”的制度架構。不予處罰的主要法律依據(jù)來源于《行政處罰法》第27條的規(guī)定，即：違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。企業(yè)主動披露制度不僅是一個公共管理學問題，顯然還是一個行政法學問題，因此需要考量法律因素，對于主動披露行為不予處罰需要滿足“違法行為輕微”“及時糾正”“沒有危害后果”三個條件。但是，在行政法學上，“輕微”“及時糾正”“沒有危害后悔”三個要件并沒有嚴格的界限和判斷標準，法院對于某個違法行為能否不予處罰，往往要綜合各種因素進行判斷后得出，尚未形成統(tǒng)一的判別標準。

因此，基于《海關法》相關規(guī)定和海關實務，可以設置如下具體判斷標準。

（1）設置“違法行為輕微”的具體標準。一是金額標準。根據(jù)杭州關區(qū)2014年～2016年稽查情況分析，2014年53.6%的企業(yè)補稅金額25萬元以下，2015年45.7%的企業(yè)補稅金額25萬元以下，2016年36%的企業(yè)補稅金額25萬元以下。也就是說，如果設置25萬元的限額，則一半以上有問題的企業(yè)即使主動披露，也無法享受不予處罰的優(yōu)惠政策。而且可能出現(xiàn)問題越嚴重，越不愿意主動披露的情況，這顯然不利于實現(xiàn)主動披露制度的初衷。

我們繼續(xù)分析，2014年69.5%的企業(yè)補稅金額100萬元以下，2015年74.8%的企業(yè)補稅金額100萬元以下，2016年59.8%的企業(yè)補稅金額100萬元以下，如表8所示。如果將限額設置為100萬元，則可以將2/3左右的企業(yè)囊括進來，惠及大多數(shù)企業(yè)。

因此，可以考慮將100萬元設置為新的不予處罰標準，同時取消占比10%以下這一標準。

次數(shù)標準。企業(yè)3年內(nèi)報關單錯誤率達到30%以上的（重復性錯誤多，至少說明企業(yè)管理水平低），不得享受不予處罰的優(yōu)惠政策。1年內(nèi)已經(jīng)被處于2次以上行政處罰的，從第二次行政處罰之日算起2年內(nèi)，不再享受不予處罰的優(yōu)惠政策（類似于刑法上的累犯）。

主觀標準。故意性違規(guī)不得享受不予處罰的優(yōu)惠政策，如明知未補稅仍繼續(xù)內(nèi)銷、明知未辦手續(xù)仍外發(fā)加工、減免稅設備擅自轉(zhuǎn)讓或抵押等。向海關遞交主動披露報告，海關審核后發(fā)現(xiàn)披露報告之外走私違規(guī)行為的，該企業(yè)2年內(nèi)不再享受不予處罰的優(yōu)惠政策。

（2）設置“及時糾正”的具體標準。一般認為，法院將案發(fā)后，違法行為并未造成危害后果的情況下，違法行為人“積極配合查處，主動予以整改”的行為認定為及時糾正。如：在張軍凱不服處罰決定，起訴上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局的案件中，法院認為：“第三人作為食品銷售商，對食品標簽問題不承擔主要責任，且違法所得金額較低，情節(jié)輕微，沒有造成危害后果；案發(fā)后，能積極配合本案查處，主動督促供應商進行整改。因此上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局對第三人作出不予行政處罰決定，事實清楚，適用法律準確，本院予以采信?！保ㄉ虾Ｊ械谝恢屑壢嗣穹ㄔ盒姓袥Q書[2014]滬一中行終字第266號）。

因此，如果企業(yè)主動披露后，符合海關現(xiàn)有管理規(guī)定，能夠補繳稅款、補辦相關手續(xù)的，應當認定為“及時糾正”。

（3）設置“沒有危害后果”的具體標準。危害后果是指，當一個行為違反行政法規(guī)定的義務時，對法律所保護的利益造成的損害結(jié)果。行政處罰通常并不將損害結(jié)果的發(fā)生作為構成要件，而是以行為人違反行政法規(guī)定的行為作為構成要件。

企業(yè)漏繳稅款的行為，理論上已經(jīng)違反了《海關法》等相關法律，侵害了法律所要保護的國家稅收利益。但是，由于企業(yè)主動向海關披露，并及時予以改正，也就意味著先前被破壞的國家稅收秩序已經(jīng)得到恢復，可以認為已經(jīng)符合了《行政處罰法》“盡快恢復被破壞的社會秩序”這一首要目的，基于《行政處罰法》中的處罰與教育相結(jié)合的原則（我國《行政處罰法》第5條規(guī)定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。），對于此種情形不予處罰是能夠得到論證的。

事實上，在美國，關于行政處罰的法律規(guī)則主要是預防性的，主要針對違反了法律或者規(guī)章，但是還沒有形成實際損害，或該損害可以被補救的相對人。這一特征也是美國的行政處罰措施與刑事措施相區(qū)別的重要方面。

綜上所述，可以設定如下標準：一是已經(jīng)糾正違法行為。二是沒有引發(fā)行業(yè)性的走私違規(guī)行為。三是沒有污染環(huán)境或者造成人身傷害。

4.3 給予更加全面的優(yōu)惠政策

（1）不影響企業(yè)信用等級。根據(jù)《海關認證企業(yè)標準操作規(guī)范》（高級認證），非報關企業(yè)被處以3萬元以上罰款，報關企業(yè)被處以1萬元以上罰款，就要降低信用等級（海關總署關于公布《海關認證企業(yè)標準》的公告（總署公告[2014]82號）。海關認證企業(yè)標準（一般認證）也有類似的規(guī)定。建議進一步放寬該優(yōu)惠措施，規(guī)定凡屬企業(yè)主動披露并彌補管理漏洞，均不降低企業(yè)信用等級。

（2）將主動披露企業(yè)列入白名單。對已經(jīng)遞交報告，并且經(jīng)核實屬實的，可以規(guī)定2年內(nèi)不再進行稽核查。

4.4 完善主動披露制度的流程控制

（1）明確主動披露的時間范圍和內(nèi)容范圍。按照《稽查條例》對稽查期限的規(guī)定，規(guī)定企業(yè)如若遞交主動披露報告，應自查3年內(nèi)的進出口活動情況；涉及保稅貨物、減免稅進口貨物的，應自查海關監(jiān)管期限內(nèi)及其后的3年內(nèi)。對自查的內(nèi)容也應作出規(guī)定，以免企業(yè)避重就輕，披露小問題、掩蓋大問題，建議規(guī)定，企業(yè)如若遞交主動披露報告，應對其進出口活動進行全面自查，主動披露報告不得遺漏、隱瞞，并承諾其主動披露報告的真實性和完整性。

（2）明確海關審查以書面審查為主。海關對企業(yè)主動披露報告審查，包含兩種形式：書面審查和實地審查，應以書面審查為主、實地審查為輔。書面審查，主要對企業(yè)提交的主動披露報告以及隨附的證據(jù)材料進行邏輯性復核，確定證據(jù)材料能夠證明報告陳述問題。實地審查，主要對書面審查過程中發(fā)現(xiàn)的必須到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)場了解情況、審核賬目憑證的，經(jīng)海關主管領導批準，可對企業(yè)以稽查、核查等方式進行實地調(diào)查審查。

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