馬偉

社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，社會主要矛盾的判斷是制定黨和國家大政方針、長遠戰(zhàn)略的重要依據(jù)，也是謀劃各方面工作的根本遵循。黨的十九大指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！比绾胃鶕?jù)各部門、各行業(yè)、各地區(qū)實際，解決發(fā)展不平衡不充分問題，是當前應(yīng)當研究和思考的重大問題。通過深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，結(jié)合人大法制、內(nèi)務(wù)司法工作實踐，對創(chuàng)新法治建設(shè)推動解決不平衡不充分發(fā)展矛盾作了一些初步學習和思考。

一、青海不平衡不充分發(fā)展矛盾的主要表現(xiàn)

黨的十八大以來，省委、省政府堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，牢固樹立和貫徹新發(fā)展理念，緊跟時代發(fā)展步伐，全省經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)建設(shè)等方面取得了歷史性成就，發(fā)生了根本性變革，青海已站在新的歷史起點上。同時，應(yīng)清醒地看到，與全面建成小康社會和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的要求相比，青海經(jīng)濟社會發(fā)展還存在不平衡不充分的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）經(jīng)濟方面。發(fā)展的水平和質(zhì)量還不算高，發(fā)展的總量還不夠充裕。發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性方面的矛盾，體現(xiàn)在東部城市與環(huán)湖、青南地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，二元結(jié)構(gòu)導致的城鄉(xiāng)區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展、市場發(fā)育、社會保障、民生改善等方面的不平衡以及不同社會群體在利益分配、共享改革成果方面的不均衡和差異性。2017年，全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值59660元，青海只有44348元；全國的居民人均可支配收入25974元，青海僅為19001元，兩項指標均低于全國平均水平。從省內(nèi)看，2017年，地區(qū)生產(chǎn)總值最高的西寧市達到1284.91億元，最低的果洛州僅有37.27億元，差距近35倍。發(fā)展不充分還表現(xiàn)在發(fā)展的總量還不夠強，創(chuàng)新驅(qū)動和人才支撐不充分。發(fā)展的質(zhì)量不夠高，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、新舊動能轉(zhuǎn)換相對滯后，比如青海第三產(chǎn)業(yè)仍以交通運輸、批零住餐等傳統(tǒng)行業(yè)為主，文化旅游、信息產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代金融等生產(chǎn)生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展不夠充分協(xié)調(diào)。

（二）社會方面。不同地區(qū)、不同群體在共享教育質(zhì)量、醫(yī)療保健、社會保障等發(fā)展成果方面存在不平衡矛盾。民生領(lǐng)域還有不少短板，到2020年全面實現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)貧困人口脫貧任務(wù)艱巨，就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域，仍然存在著發(fā)展不充分、供給不足的矛盾。人民群眾關(guān)切的上學難、看病難、養(yǎng)老難、就業(yè)難等突出問題尚未根本緩解。隨著人民群眾對社會公平正義的要求日益增長，如何進一步推動高質(zhì)量發(fā)展，逐步縮小不同地區(qū)、不同群體在民生改善、社會保障、法治需求等方面的差距，是新時代青海面臨的一個嚴峻考驗。

（三）文化方面。青海集河湟文化、農(nóng)耕文化、草原文化、民族文化、宗教文化于一體，在傳統(tǒng)民族文化繼承、新文化接納與融合、社會公德和倫理文化傳承與弘揚、家庭教育與社會教育互促互進等方面存在不協(xié)調(diào)不均衡。旅游和文化滲透力與大美青海的影響力還不夠相稱，體現(xiàn)地域特點、民族特色、具有競爭力和感召力的地方特色文化元素還沒有被充分挖掘認知，文化產(chǎn)業(yè)化、文化軟實力與發(fā)達地區(qū)相比還有不少差距。

（四）生態(tài)方面。青海認真貫徹落實“扎扎實實推進生態(tài)環(huán)境保護”重大要求，堅持生態(tài)立省、生態(tài)強省戰(zhàn)略，不斷引領(lǐng)綠色發(fā)展，全社會環(huán)保意識顯著增強，生態(tài)文明建設(shè)取得積極進展，但總體建設(shè)水平仍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，山水林田湖草自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同保護修復還有待加強。生態(tài)環(huán)境保護的整體性、協(xié)同性、統(tǒng)籌性以及治理手段的融合融同等方面存在不平衡不充分。大氣和水污染防治、垃圾和固體廢棄物分類治理、森林覆蓋率提升、荒漠化與黑土灘治理、天然林與濕地保護等方面存在著不少短板。

（五）法治方面。從法治建設(shè)要素看，立法、執(zhí)法、司法、守法四個方面的建設(shè)不平衡不充分，社會治理、公平正義、民主法治各要素間以及同一要素在不同地區(qū)間分布與推進也存在著差異性，“無法可依”的局面基本解決后，“有法不依”“執(zhí)法不嚴”“司法不公”等問題就更加凸顯出來。從立法領(lǐng)域看，青?，F(xiàn)行有效的118件省級地方性法規(guī)中，經(jīng)濟方面的34件，民主政治方面的23件，社會民生方面的35件，文化方面的12件，生態(tài)環(huán)保方面的14件，存在立法結(jié)構(gòu)、立法領(lǐng)域和立法資源分布分享不夠平衡，亟待加強生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化傳承與保護、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施等方面的立法。

二、法治建設(shè)對推動解決不平衡不充分發(fā)展矛盾的重要意義

習近平總書記指出：“發(fā)展是目的，改革是動力，法治是保障?！狈ㄖ蔚淖饔迷谟诜彩露荚O(shè)定規(guī)則，使各項經(jīng)濟社會活動有章可循、有規(guī)可依。解決不平衡不充分發(fā)展問題，需要法治建設(shè)協(xié)同跟進，需要強有力的法治予以保障。

（一）法治是社會穩(wěn)定的“壓艙石”。法治建設(shè)是維護社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)，只有在法治建設(shè)完善充分的環(huán)境下，經(jīng)濟社會才會保持高質(zhì)量的持續(xù)發(fā)展，也會獲得更為安定和諧的發(fā)展環(huán)境。當前，青海正處于轉(zhuǎn)型變革的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這些深刻變革，既給我們的發(fā)展帶來巨大活力，同時也出現(xiàn)了區(qū)域與城鄉(xiāng)、經(jīng)濟與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡，部分群體收入差距拉大的矛盾和問題。這就要求我們更加注重發(fā)揮法治在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、優(yōu)化社會治理中的引領(lǐng)和保障作用，堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，依靠法治解決社會矛盾、平衡利益調(diào)整，充分發(fā)揮法治在促進、實現(xiàn)、保障經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、社會全面進步、人民安居樂業(yè)等方面的支撐推動作用。

（二）法治是市場經(jīng)濟的“調(diào)節(jié)閥”。黨的十八屆四中全會指出“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟”。厲行法治是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。市場經(jīng)濟的運行，市場秩序的維系，對經(jīng)濟活動的宏觀調(diào)控和管理，以及生產(chǎn)、交換、分配、消費等各個環(huán)節(jié)，都需要法治的規(guī)范和保障。離開了法治，市場主體地位的獨立性、平等性和決定性作用就得不到充分地發(fā)揮和保障。完善的法治可以將政府這只看得見的手關(guān)進制度的籠子，依法行事、受到約束，讓政府主要在市場“失靈”領(lǐng)域發(fā)揮補位規(guī)范作用，也可以讓市場這只看不見的手避免盲目性，發(fā)揮市場機制的決定性作用，規(guī)范經(jīng)濟發(fā)展、激發(fā)社會活力。當前，青海在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下出現(xiàn)的一些新技術(shù)、新材料、新業(yè)態(tài)和推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級換代的新變化，既給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來千載難逢的歷史機遇，又面臨新的發(fā)展和挑戰(zhàn)，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促創(chuàng)新的任務(wù)艱巨而繁重。為有效應(yīng)對各種風險和挑戰(zhàn)，加快形成以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為特點的統(tǒng)一透明、規(guī)范有序的市場環(huán)境，必須依靠法治確保市場主體權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，依法營造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，依法推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，確保市場經(jīng)濟既生機勃勃又井然有序。

（三）法治是改革發(fā)展的“助推器”。改革是發(fā)展的動力，法治是發(fā)展的保障。當前，深化改革進入攻堅期和深水區(qū)，迫切需要以法治平衡照顧各方利益，保障促進改革創(chuàng)新。首先，以法治推進和保障改革。通過立法，在已有的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)新的實踐經(jīng)驗，不斷推動各方面制度與時俱進、完善發(fā)展、成熟定型，提高司法治理水平和能力提升，優(yōu)化地方法治環(huán)境，增強地方法治的根本競爭力，實現(xiàn)改革發(fā)展和法治建設(shè)雙輪驅(qū)動、平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，以法治凝聚改革共識。法治是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方式，深入推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進全社會形成崇尚憲法法律、遵循憲法法律、維護憲法法律的良好社會風尚，有助于形成開放有序、公平正義、誠實守信、生動活潑的社會環(huán)境，有助于推動形成人民有信仰、國家有力量、民族有希望的強大合力。這種尊崇、捍衛(wèi)、信仰法治的精神力量，具有強大的、潛移默化的巨大能量，是全社會凝心聚力，共同推動解決不平衡不充分發(fā)展矛盾的強大內(nèi)生動力。

（四）法治是合法權(quán)益的“護身符”。法治建設(shè)的核心是處理好各種權(quán)利義務(wù)和權(quán)力責任關(guān)系，并以此構(gòu)建人民利益保護的制度和規(guī)則。解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾，既要解決好發(fā)展的均衡性、協(xié)調(diào)性，堅持高質(zhì)量發(fā)展，不斷提高生產(chǎn)力，做大蛋糕，也要堅持共建共享、公平正義，不斷改進生產(chǎn)關(guān)系，分配好蛋糕，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。這就要求我們通過形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，努力促進經(jīng)濟社會健康快速、均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成共建共治共享的有效社會治理格局，促進政治、經(jīng)濟、文化、社會資源不斷優(yōu)化配置，滿足人對自然、社會和全面發(fā)展的需求，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

三、努力為解決不平衡不充分發(fā)展矛盾提供法治保障

推動解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是經(jīng)濟思想為指導，遵循和踐行習近平新時代法治思想，全面規(guī)劃，綜合施策，系統(tǒng)推進。必須牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把促進社會公平正義、增進人民福祉作為法治建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，推進法治建設(shè)各要素均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，以此更好地發(fā)揮法治在推動解決不平衡不充分發(fā)展矛盾方面的引領(lǐng)保障和規(guī)范作用，全面實施“五四”戰(zhàn)略，保證與全國同步建成全面小康社會，不斷滿足人民群眾在物質(zhì)文化生活和民主法治、公平正義、安全環(huán)境以及對美好生活的向往和需要。

（一）堅持立法先行，抓住立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，進一步提高立法的針對性和實效性。立法是法治建設(shè)的基礎(chǔ)，良法是善治的前提，只有用反映事物客觀規(guī)律、體現(xiàn)人民意愿、解決實際問題的良法治理國家，才能促進政治清明、經(jīng)濟發(fā)展、文化昌盛、社會和諧、生態(tài)文明。青海是人口和經(jīng)濟“小省”，但全省有立法權(quán)的州、市、縣15個，僅自治州、自治縣就有13個。青海立法機構(gòu)應(yīng)積極適應(yīng)新時代新形勢新任務(wù)對地方立法工作提出的新要求，堅持立法先行，為推動解決發(fā)展不平衡不充分問題提供制度安排。一是堅持科學立法、民主立法、依法立法。科學立法就要尊重和體現(xiàn)立法規(guī)律，遵循經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律和社會規(guī)律，堅持從省情實際、地域特點和民族特色出發(fā)，進一步健全完善立法工作機制，堅持質(zhì)量第一，探索實施立法質(zhì)量風險評估和重要法規(guī)案“三審制”，切實增強法規(guī)的及時性、協(xié)調(diào)性、針對性和有效性，確保精細精準和務(wù)實管用。民主立法就是要把滿足人民對美好生活的向往作為立法的出發(fā)點和落腳點，堅持人民主體地位，拓寬公民有序參與立法途徑，深入基層開展立法調(diào)研，拓寬征求意見渠道，搭建立法信息公開平臺，廣泛聽取社會各方意見，匯集公眾建議，凝聚大眾智慧，確保立法體現(xiàn)黨的意志、順應(yīng)人民意愿。依法立法就要嚴格遵守立法法和相關(guān)上位法規(guī)定，堅持不抵觸原則，嚴守立法權(quán)限和法定程序，切實維護法制統(tǒng)一。二是充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。始終堅持立法決策與改革發(fā)展相銜接相促進，加強改革領(lǐng)域立法，特別是在生態(tài)環(huán)境、循環(huán)經(jīng)濟、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技引領(lǐng)、文化旅游、民生保障、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等青海亟待破題的方面，對業(yè)已成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，通過實踐總結(jié)上升為法規(guī)條例，以良法滿足人民群眾需要、提升社會治理水平、維護人民利益。三是著力抓好重點領(lǐng)域立法和立改廢釋并舉。緊緊圍繞“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局和青?！拔逅摹睉?zhàn)略以及“一優(yōu)兩高”實施戰(zhàn)略，因地制宜確定立法項目，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)環(huán)境保護、民生保障和改善、社會治理創(chuàng)新、民族團結(jié)進步、傳統(tǒng)文化保護、人大制度完善等領(lǐng)域立法。堅持立改廢釋并舉，建立健全針對性強、便于操作的法規(guī)清理工作機制，切實維護法制統(tǒng)一和法律體系內(nèi)部和諧。四是加強和改進備案審查工作。備案審查工作是完善憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)和著力點。各級人大及其常委會應(yīng)進一步完善備案審查工作程序，完善備案審查工作體制機制，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，實現(xiàn)備案審查全覆蓋。通過創(chuàng)新法治建設(shè)，不斷破除阻礙經(jīng)濟社會平衡充分發(fā)展的制度性障礙。

（二）推進嚴格執(zhí)法，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，切實保證依法行政、執(zhí)法為民。推進依法行政，建設(shè)法治政府是法治建設(shè)的重點和關(guān)鍵。要加快建設(shè)法治政府，把人民群眾對美好生活所需要的均衡充分和平等公正作為法治政府追求的目標，堅持以人民為中心的價值觀，貫徹落實新發(fā)展理念，運用法治思維和法治方式思考問題、制定政策、凝聚人心、推動落實，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟社會全面發(fā)展。加快推進機構(gòu)改革和行政管理體制改革，使各級政府部門機構(gòu)設(shè)置更加責權(quán)明確、科學高效。要進一步推進“放管服”和商事制度改革，簡政放權(quán)、高效服務(wù)，不斷增強政府的公信力和執(zhí)行力。法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。各級人大及其常委會應(yīng)加強執(zhí)法檢查和監(jiān)督保障，通過對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行不到位的情況和問題，督促其加強和改進工作。對法規(guī)本身不適應(yīng)實踐發(fā)展需要的，應(yīng)及時啟動立法程序修訂完善或者予以廢止。

（三）恪守公正司法，公平裁判每一個案件，切實做到案結(jié)事了、定紛止爭。青海是司法體制改革的試點省份，要進一步深化改革落實，重點完善綜合配套改革，注重改革的綜合性、協(xié)同性和協(xié)調(diào)性，推進各項制度之間、政策之間、措施之間的銜接配套和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，確保司法改革的各項決策部署得到全面落實，切實增強人民群眾對司法改革實踐的認同感、獲得感。通過提升公正司法水平和能力，為社會矛盾、社會糾紛的調(diào)處和化解，提供精準化、專業(yè)化和可預(yù)期的司法裁判，通過公正司法的權(quán)威推動對多元化社會秩序的有效整合。同時，通過每一個司法案件的公正，不斷累積公眾對司法裁判整體公正和制度性公正的信任，不斷推動社會主要矛盾的制度化、法治化破解。

（四）加大全民普法力度，營造全民守法氛圍，培育法治思維方式和行為習慣。全面實施開展第七個五年法治宣傳教育的決議，推動全民尊法學法守法用法，重視法治文化建設(shè)，鞏固普法和法治宣傳教育的成果，增強社會公眾的法律意識，提高憲法和法律權(quán)威，推進法律的順利實施，讓社會和每一個公民都崇尚運用法治思維和法治方式來化解矛盾糾紛，形成辦事依法、遇事找法、化解矛盾靠法、解決問題用法的良好氛圍。人大及其常委會應(yīng)通過法定的履職方式，依法加強立法、監(jiān)督、決定、任免和代表工作，讓人民群眾通過人民代表大會制度行使權(quán)利、監(jiān)督權(quán)力。通過倡導動員社會各界學習憲法、尊崇憲法、遵守憲法，使全體人民自覺投身到中國特色社會主義建設(shè)的火熱實踐中，依法規(guī)范履行公民義務(wù)，充分發(fā)揮人民群眾在創(chuàng)造美好生活中的主體作用，不斷激發(fā)他們的內(nèi)生動力和活力，為創(chuàng)造美好生活，破解不平衡不充分的發(fā)展矛盾貢獻自己的力量。

（作者系青海省人大常委會黨組副書記、副主任）