徐永利

黨的十九大提出建設(shè)新時代中國特色社會主義人大監(jiān)督制度體系，健全人民當家作主制度建設(shè)，保證人民依法行使民主監(jiān)督權(quán)，保障人大代表監(jiān)督有力，更好地發(fā)揮人民代表大會行使國家權(quán)力有效治國理政的重要利器作用。2018年3月十三屆全國人大一次會議通過中華人民共和國憲法修正案，增加監(jiān)察體制改革的規(guī)定。通過中華人民共和國監(jiān)察法，進一步強化了監(jiān)察作用和監(jiān)督制度建設(shè)。由此縱觀新中國成功建設(shè)發(fā)展的歷史，積69年的社會主義革命建設(shè)經(jīng)驗，積40年改革開放的特色發(fā)展實踐，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民發(fā)展社會主義民主政治，全面加強各級人大常委會監(jiān)督法律、監(jiān)督職責、監(jiān)督途徑、監(jiān)督理論的建設(shè)。人大監(jiān)督權(quán)作為新時代中國特色人大制度的重要元素，是人大代表和人大組織擴大有序政治參與的重要載體，是各級人大及其常委會全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的權(quán)威標志，更加堅定我們國家的理論自信和制度自信。

人大監(jiān)督權(quán)是科學執(zhí)政的穩(wěn)定器

一個科學的體系內(nèi)、一個科學執(zhí)政的體系內(nèi)必然有自我更新自我監(jiān)督的機制和制度，保證整個執(zhí)政體系的健康穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。在170年前，馬克思指出：“共產(chǎn)黨人不是同其他工人政黨相對立的特殊政黨。他們沒有任何同整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益?！盵1]200年的歷史證明，共產(chǎn)黨要立于不敗之地永葆青春，就必須能夠堅持自我凈化自我革命，自身能夠長期接受監(jiān)督并被監(jiān)督。在科學執(zhí)政和社會治理的過程中經(jīng)常面對復雜的局面，人大監(jiān)督擔負著執(zhí)行督促、運行約束、事前提醒、事后糾正的重要功能，充分發(fā)揮好人大監(jiān)督的作用，能達到事半功倍的效果。人大監(jiān)督權(quán)就是人大代表行使監(jiān)督職能的抓手，就是我國民主政治體制內(nèi)監(jiān)督機制和制度的重要支柱，就是黨和政府科學執(zhí)政過程中的穩(wěn)定器。

做大事情必須有指導思想。習近平總書記指出：“馬克思主義始終是我們黨和國家的指導思想，是我們認識世界、把握規(guī)律、追求真理、改造世界的強大思想武器。”[2]我們黨和政府科學執(zhí)政必須有科學理論指引，必須有先進的、純潔的、有戰(zhàn)斗力的政黨掌握政權(quán)。馬克思主義是科學理論，為共產(chǎn)黨科學治國理政提供了認識世界、改造世界的強大思想武器。實現(xiàn)中華民族偉大復興就必須科學執(zhí)政，就必須用新時代中國特色社會主義思想武裝黨，才能面對重大挑戰(zhàn)，抵御重大風險，克服重大阻力，解決重大矛盾；才能主動接受人民的監(jiān)督；才能將馬克思主義辯證唯物論、歷史唯物論融匯于實現(xiàn)偉大中國夢、實現(xiàn)小康、實現(xiàn)“兩個百年目標”的科學執(zhí)政之中。因此，無論是科學理論還是科學執(zhí)政都必須接受人民監(jiān)督。

黨要科學執(zhí)政就要保持能夠再戰(zhàn)斗的自我革命精神、革命士氣，勇于接受監(jiān)察和監(jiān)督，這是偉大事業(yè)偉大斗爭發(fā)展過程的客觀要求，也是黨科學執(zhí)政的內(nèi)在需要?？茖W執(zhí)政要符合中國實際、高起點高定位、看得見摸得著、謀整體謀長遠，經(jīng)得住人民監(jiān)督，經(jīng)得起實踐的考驗。否則就是主觀臆斷、急功近利，使大多數(shù)人不滿意。發(fā)展沒有科學理論和先進文化指引，沒有無私的監(jiān)察警示和監(jiān)督諍言，執(zhí)政黨和政府就不能流水不腐吐故納新，就會養(yǎng)癰成患政息人亡。

人大監(jiān)督是人大常委會按照民主集中制的原則集體行使監(jiān)督權(quán)，宏觀上是對我國政治制度、政治權(quán)力、政治關(guān)系發(fā)展建設(shè)的完善調(diào)整，微觀上是從國情和實際出發(fā)強化對執(zhí)政公共權(quán)力運行的監(jiān)督制約。人大監(jiān)督性質(zhì)上屬于國家機關(guān)監(jiān)督。因此，人大的監(jiān)督就是重點監(jiān)督公權(quán)力的運行，堵住“后門”、防止開“天窗”，反對公權(quán)私用，糾正各行其是步調(diào)不一致，要讓人大監(jiān)督成為“鐵約束”而不是“猴皮筋”，努力形成科學有效的人大監(jiān)督體系，保證我們黨和政府科學執(zhí)政。

人大監(jiān)督權(quán)是民主執(zhí)政的溫度計

30多年前，鄧小平同志諄諄教誨：“我們現(xiàn)在所干的事業(yè)，就是努力把中國變成一個現(xiàn)代化的社會主義國家。在經(jīng)濟上要達到中等發(fā)達國家的水平，還需要五六十年的時間，如果從中華人民共和國建立算起要用上百年的時間……關(guān)鍵在于不斷總結(jié)經(jīng)驗，使我們黨的生活民主化，使我們國家的政治生活民主化。這樣就能聽到更多人的意見，特別是人民群眾的意見?！盵3]這就是在改革開放的建設(shè)中加強國家的民主政治建設(shè)，就要提高我們黨和政府的民主執(zhí)政水平。人大監(jiān)督就是要聽取人民群眾對改革開放的意見，就是要聽取黨和政府執(zhí)政效果的意見。人大依法行使監(jiān)督權(quán)保證了這一渠道的暢通。

2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出：“人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化，就沒有中華民族偉大復興?！边@就是說，我們必須堅持改革發(fā)展以人民為中心，堅持民主政治建設(shè)以人民為主體地位，堅持民主執(zhí)政的目標是帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，堅持人民共同富裕是我們?nèi)嗣衩裰鞯恼嬷B。衡量社會治理效果和政府治理能力如何？治理和善治都依賴群眾民主參與和獲得感，這是政府民主執(zhí)政能力和水平提高的關(guān)鍵。黨和政府與群眾之間的溝通渠道是否暢通，群眾的意愿和政府的目標如何一致？這是人大民主制度的一個重要的指標，也是人大監(jiān)督能夠衡量的。

作為發(fā)展中大國，面對初級階段的國情，最著急莫過于扶貧脫貧工程。因此，精準脫貧就是當前最難的民生問題，這就是人大監(jiān)督的重點。截至2014年我國仍有7000萬農(nóng)村貧困人口。經(jīng)過十八大以來的奮斗，貧困發(fā)生率從10.3%下降到4%以下，剩下的1000萬貧困人口都是“難啃的骨頭”。從民主執(zhí)政的角度，人大監(jiān)督就要關(guān)注政府是否在脫貧攻堅戰(zhàn)和涉及民生利益問題上征求群眾意見，有效集中民智、調(diào)動民力開展精準脫貧；是否以保障造福人民為最大政績：是否保障堅持發(fā)展成果共享；是否保障人民群眾的主體地位；是否充分保障人民當家作主為衡量標準。

人大監(jiān)督權(quán)是依法執(zhí)政的風向標

推進人大監(jiān)督工作，增強人大監(jiān)督權(quán)的權(quán)威，是加強監(jiān)督法實施、維護憲法權(quán)威的重要內(nèi)容，是我黨依法執(zhí)政的風向標。我國現(xiàn)行的監(jiān)察和監(jiān)督法為人大監(jiān)督提供了有力法制保障，充分表明我們黨善于運用法治思維、法治方式解決執(zhí)政復雜局面中的難題，善于運用依法監(jiān)督主動解決自身的問題。這是我們黨和政府科學執(zhí)政能力和水平的重大提升。

曾幾何時，幾十個文件管不住吃喝風，不作為亂作為屢見不鮮，一些地方和部門腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)塌方式和系統(tǒng)性腐敗，一個突出原因就是依法監(jiān)督缺位，黨內(nèi)監(jiān)督失靈，人大監(jiān)督軟弱。而今全面依法治國戰(zhàn)略布局大行其道，有權(quán)必有監(jiān)督，監(jiān)督必要問責的戰(zhàn)術(shù)抓手也硬起來嚴起來了。人大監(jiān)督要自上而下突出依法監(jiān)督，由點及面力推國家機關(guān)監(jiān)督，層層傳導人民監(jiān)督，筑牢人大監(jiān)督制度，才能確保人大監(jiān)督權(quán)有威懾力和震懾力。

近十年來，黨和政府高舉全面依法治國的大旗，倡導崇德向善，執(zhí)政思想、施政方式、衡量標準都在不斷提升和完善。其中一個突出的標志就是人民代表大會制度的地位更牢固、作用更威嚴、形象更豐滿。人大代表在社會政治生活和人民群眾中影響、分量愈來愈重。人民代表大會行使國家權(quán)力、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理國家和社會事務更加扎實有效。人大監(jiān)督的領(lǐng)域不斷拓展、方法更靈活、追責更嚴厲，監(jiān)督“一府兩院”和國家公職人員更加有序到位，監(jiān)督權(quán)在社會公共生活中大力加強政治監(jiān)督、制度監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督、防腐監(jiān)督，對公權(quán)力的依法制約和督促作用更加明顯。

黨的十八屆六中全會強調(diào)：在制度建設(shè)方面要完善權(quán)力制約和監(jiān)督機制。各級黨委應當支持和保證同級人大對國家機關(guān)和公職人員依法進行監(jiān)督。黨的十九屆三中全會指出：“各級國家工作人員特別是領(lǐng)導干部要增強憲法觀念，依照憲法法律行使職權(quán)、履行職責、開展工作，恪盡職守，廉潔奉公，自覺接受人民監(jiān)督?！比w干部和黨政機關(guān)要明了： 人大監(jiān)督權(quán)是憲法法律賦予的，是受國家制度保障的，是以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點的。黨和政府的機關(guān)依法被監(jiān)督是陽光守法的，我們要在黨政機關(guān)和干部中強化受監(jiān)督的意識。

人大監(jiān)督權(quán)是對權(quán)力運行的制約

自從2006年8月十屆全國人大公布了中華人民共和國各級人代表大會常務委員會監(jiān)督法，人大監(jiān)督什么？怎么監(jiān)督？如何行使監(jiān)督權(quán)？有了法律的依據(jù)和規(guī)定，走上了法治監(jiān)督的快車道。首先是監(jiān)督范圍大了。人大機構(gòu)依法設(shè)置已到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，全國人大在關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的意見中對監(jiān)督工作有明確部署。其次是監(jiān)督內(nèi)容增加了。對審計查出突出問題、政府重大事項和重大決策出臺、國有資產(chǎn)管理情況、預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展、專題詢問等方面都有新的擴大。三是監(jiān)督更具有操作性和針對性，更強調(diào)效果。一改審了預算管不了支出、出了問題管不了問責、專題詢問無力呆板的舊做法老狀態(tài)。監(jiān)督整改、監(jiān)督支出、監(jiān)督專題詢問都是新增加的很有威力的監(jiān)督方式和內(nèi)容。

人大監(jiān)督權(quán)對權(quán)力的制約是我國一切權(quán)力屬于人民的本質(zhì)表現(xiàn)，是用制度保證人民當家作主，這是社會主義制度的根本決定的。作為執(zhí)政黨，執(zhí)政的權(quán)力是為人民群眾過上美好生活服務的，是為了讓十幾億中國人學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，是為了全體中國人民全面實現(xiàn)小康。因此，在這個大環(huán)境內(nèi)，監(jiān)督和被監(jiān)督的目標是一致的， 黨和政府與各民主黨派、群眾團體的奮斗目標是一致的，黨和政府執(zhí)政沒有理由不在人民監(jiān)督下運行。

人大監(jiān)督權(quán)對權(quán)力的制約是把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就是要代表人民全方位扎緊制度的籠子。人大不僅監(jiān)督改革決策是否科學、發(fā)展規(guī)劃是否執(zhí)行、建設(shè)效果是否惠民，還要監(jiān)督黨和政府的干部是否實干、是否廉政、是否主動擔當。只有這樣，社會主義國家的權(quán)力才能體現(xiàn)人民的意志，才能保障百姓的利益、激發(fā)人民創(chuàng)造歷史的活力。這樣的監(jiān)督權(quán)才是代表人民的有效監(jiān)督權(quán)。

人大監(jiān)督權(quán)是受監(jiān)督的

權(quán)力不管大小，官員不分高低，只要不受法律約束和監(jiān)督，權(quán)力就有可能被濫用，人就有可能腐敗。監(jiān)督和制約是保證一個機體健康的基本條件，人大的監(jiān)督權(quán)也是權(quán)力，同樣要依法規(guī)范和受到約束。要從地方人大和常委會做起：要建立健全人大專門委員會的建設(shè)，建立人大專家顧問制度，建立面向社會公布法律草案征求意見的工作規(guī)范，依法設(shè)定監(jiān)督權(quán)力、行使監(jiān)督權(quán)力、制約監(jiān)督權(quán)力，提高監(jiān)督權(quán)力的防腐含量和惠民含量，做到能依法監(jiān)督別人，也能依法被別人監(jiān)督。

在社會主義民主政治建設(shè)進程中，人大代表作為各級人民代表大會的組成人員，代表的是人民的利益，維護的是廣大選民的合法權(quán)益，行使的是憲法法律賦予的權(quán)力。因此，人大代表、人大監(jiān)督權(quán)受法律保護，同樣也受法律和選民的監(jiān)督?！翱h級以上地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的工作。”[4]“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表?！盵5]“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表受選民的監(jiān)督?！盵6]由此可見，人大監(jiān)督權(quán)是廣大人民群眾監(jiān)督出來的。

權(quán)力運行必須受到監(jiān)督和制約，為確保人大監(jiān)督權(quán)方向正確、有效有力，不能僅靠各級人大常委會和人大代表的樸素自覺，還需要高質(zhì)量高水平的法律制度保障，以法律為準繩來規(guī)范和約束。人大自身還要大力加強干部隊伍建設(shè)，自覺接受黨內(nèi)專項巡視監(jiān)督，加強人大機關(guān)內(nèi)黨的建設(shè)和機關(guān)干部政治法律建設(shè)。只有高水平高質(zhì)量的監(jiān)督行動、監(jiān)督效果，才能夯實人大依法監(jiān)督的根基，真正筑牢人大監(jiān)督權(quán)威的大廈。

人大監(jiān)督權(quán)是民主政治制度化、規(guī)范化、程序化的形式

2007年1月1日起，監(jiān)督法開始實施，這就是人大監(jiān)督權(quán)邁向民主政治制度化、規(guī)范化、程序化。監(jiān)督法規(guī)定了人大監(jiān)督的七種途徑：聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告；審查和批準決算；聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；法律法規(guī)實施情況的檢查；規(guī)范性文件備案審查；詢問和質(zhì)詢；特定問題調(diào)查；撤職案的審議和決定。從此人大監(jiān)督在新時期實現(xiàn)法治思維和法制形式的統(tǒng)一，走上了社會主義民主政治法治化的道路。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨的領(lǐng)導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐?！痹邳h的領(lǐng)導下，我們建立了新中國建立了人民政權(quán)，才有了人民當家作主的人民代表大會制度，才開啟了中國特色社會主義民主政治之門。沒有黨的領(lǐng)導就沒有人民民主、就沒有人大監(jiān)督權(quán)。堅持黨對人大工作的領(lǐng)導，加強人大自身黨的建設(shè)，是實實在在的具體行動，是事關(guān)人民代表大會制度長久持續(xù)發(fā)展的政治制度。堅持發(fā)展中國特色社會主義民主政治，堅持人民當家作主的人民代表大會制度，加強人大監(jiān)督制度建設(shè)，就是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。

中國共產(chǎn)黨為中華民族的復興前赴后繼，不怕付出巨大犧牲，不怕艱難曲折，沒有一黨的私利堅持到今天已實屬不易。但在改革開放的今天，面對世界文明的發(fā)展，我們黨必須不忘初心牢記使命，切實保證國家的一切權(quán)力屬于人民，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保證人民當家作主。這就是我們?yōu)槭裁匆獙嵺`人大監(jiān)督權(quán)的制度化、規(guī)范化、程序化，這是理論自信、制度自信、道路自信的結(jié)果，也是汲取外國政治文明的體現(xiàn)。

各級人大要切實把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)擔起來，把實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督作為開展監(jiān)督的基本遵循，不斷深化對人大監(jiān)督工作的定位和規(guī)律的認識。實行執(zhí)法檢查監(jiān)督，關(guān)鍵是要堅持法定形式和法定途徑，完善監(jiān)督工作方式方法，堅持全國一盤棋，嚴格按照法定職權(quán)和法定程序進行監(jiān)督，既要敢于監(jiān)督又要善于監(jiān)督，正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系，促進“一府兩院”依法行政、公正司法，形成加強和改進的合力。實行有效監(jiān)督，關(guān)鍵是緊緊圍繞黨和國家工作大局，在民生、司法、預算、審計等方面找準加強監(jiān)督工作的著力點，跟蹤問責，一抓到底，推動解決人大代表、人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題，發(fā)揮監(jiān)察和監(jiān)督的陽光公正有用有效作用。

當前監(jiān)察法和監(jiān)督法珠聯(lián)璧合、相互輝映。監(jiān)督和監(jiān)察、監(jiān)督法和監(jiān)察法互相支持、互相補充、互相助力，堅持人民監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、權(quán)威高效、全面覆蓋的立體監(jiān)督體系，表明新時代中國特色監(jiān)察制度的開啟，彰顯新時代人大監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機結(jié)合是我國政治發(fā)展道路和法治發(fā)展道路的一致性，是全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略措施，是發(fā)展社會主義現(xiàn)代政治文明的重要標志。

注釋：

[1]《馬克思恩格斯文集》第2卷，第44頁。

[2]習近平在紀念馬克思誕辰200周年大會上的講話，2018年5月4日。

[3]《十三大的兩個特點》，《鄧小平文選》（第三卷），第259頁。

[4][5][6]《中華人民共和國憲法》2018便攜珍藏版，第4、38、48頁。

（作者系北京聯(lián)合大學北京政治文明建設(shè)研究基地研究員）