文/潘國(guó)海 重慶市南桐釆煤沉陷區(qū)綜合治理項(xiàng)目指揮部 重慶 400800

煤礦產(chǎn)業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要性產(chǎn)業(yè)，在對(duì)人民生活質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展均具有重要的影響。長(zhǎng)期的煤礦開(kāi)采工作，會(huì)對(duì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境和人民生活造成明顯的影響，形成大面積的采煤沉陷區(qū)，導(dǎo)致居民房屋受損，飲水和耕地條件受到破壞，對(duì)地區(qū)農(nóng)民的根本利益造成巨大的損傷。煤礦沉陷區(qū)綜合治理工作中，將人民的利益與需求放在首位，利用現(xiàn)代化的治理理念與技術(shù)手段開(kāi)展治理工作，是保證采煤沉陷區(qū)綜合治理效果的重要條件。

1、南桐采煤沉陷區(qū)受損農(nóng)房綜合治理項(xiàng)目概況

南桐采煤沉陷區(qū)位于重慶市南桐鎮(zhèn)，是在長(zhǎng)期煤礦開(kāi)采條件下造成的受損區(qū)域，當(dāng)?shù)卣?013年初成立采沉區(qū)綜合治理項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)并負(fù)責(zé)對(duì)受損區(qū)域采取安置與開(kāi)發(fā)相結(jié)合建設(shè)模式，區(qū)域規(guī)劃用地面積250.52畝，建筑總面積30.94萬(wàn)平方米，項(xiàng)目總投資金額約10.2億元。在對(duì)受損人民進(jìn)行安置的同時(shí)，發(fā)揮區(qū)域建設(shè)的商業(yè)發(fā)展模式。綜合治理項(xiàng)目除了對(duì)30.94萬(wàn)平方米的房屋建筑主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)外，還對(duì)交房范圍內(nèi)的道路、景觀等環(huán)境配套工程進(jìn)行建設(shè)，同時(shí)對(duì)水電氣公配設(shè)施、通訊設(shè)備、市政設(shè)施等相關(guān)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，有力地保證了區(qū)域綜合治理的安置作用，為采煤沉陷區(qū)居民的生活提供了良好的保障。

圖一 南桐采煤沉陷區(qū)受損農(nóng)房綜合治理項(xiàng)目集中遷建規(guī)劃圖

2、當(dāng)下采煤沉陷區(qū)綜合治理中出現(xiàn)的問(wèn)題及原因

王立波[1]在研究中指出采煤沉陷區(qū)綜合治理狀況，根據(jù)地區(qū)環(huán)境的不同會(huì)產(chǎn)生不同的問(wèn)題，針對(duì)性地區(qū)實(shí)際進(jìn)行針對(duì)性的分析研究，才能夠制定科學(xué)合理的治理對(duì)策。在采煤沉陷區(qū)綜合治理工作中，治理項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、生態(tài)重建進(jìn)度遲緩、對(duì)社會(huì)因素及人民根本利益的關(guān)注不足等均是采煤沉陷區(qū)綜合治理中存在的主要問(wèn)題。從項(xiàng)目進(jìn)展情況來(lái)看，由于項(xiàng)目的延期實(shí)施，不僅造成了受損的居民無(wú)法全部得到安置，同時(shí)也導(dǎo)致土地的利用受到了限制，究其根本原因，其主要可以總結(jié)為三方面：第一是由于受到了沉陷區(qū)農(nóng)民長(zhǎng)期居而平靜，勞有獲的傳統(tǒng)因素的影響，導(dǎo)致采煤沉陷區(qū)的治理工作開(kāi)展受到了影響；第二是由于動(dòng)遷艱難，部分沉陷區(qū)內(nèi)的“釘子戶(hù)”由于不配合工作而導(dǎo)致工程無(wú)法征程開(kāi)工；第三是由于資金不足，以人為本發(fā)展理念不充分，讓貨幣補(bǔ)償安置占重頭，配套政策措施跟進(jìn)滯后，導(dǎo)致受損農(nóng)民無(wú)法生活保障，其主要與綜合治理的總投資金額等存在一定的相關(guān)性。王強(qiáng)[2]在研究中指出，從生態(tài)重建角度來(lái)看，其主要是因?yàn)樗亮魇?yán)重，受到人類(lèi)日?；顒?dòng)的影響，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到了影響，生態(tài)平衡被破壞，過(guò)度的水土流失現(xiàn)象會(huì)造成已經(jīng)固定的農(nóng)田地重新流動(dòng)，形成局部治理工作難以開(kāi)展的干旱坡地。同時(shí)，管理體制不順以及治理規(guī)模限制等也將導(dǎo)致采煤沉陷區(qū)的綜合治理工作開(kāi)展受到阻礙，從而誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3、優(yōu)化采煤沉陷區(qū)綜合治理的途徑

3.1 合理整合資源，為治理工作提供資金基礎(chǔ)

王宏[3]認(rèn)為，資金支持作為采煤沉陷區(qū)綜合治理工作有效開(kāi)展的先決條件，只有解決資金問(wèn)題，才能為綜合治理工作的開(kāi)展奠定良好的基礎(chǔ)。在此過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以資源的優(yōu)化和整合為基本原則，在因地制宜的基礎(chǔ)上尋求一種新型的綜合治理模式，積極推進(jìn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及群眾住房保障等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)采煤沉陷區(qū)發(fā)展制約問(wèn)題的有效解決。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政策的有效整合，以改革和創(chuàng)新為基本動(dòng)力，發(fā)揮出各個(gè)城市內(nèi)的綜合改革試點(diǎn)價(jià)值，在政策配套組和的作用下為綜合治理工作的開(kāi)展提供有效的制度保障，或開(kāi)展更多的更長(zhǎng)周期貸款或綠色債券等優(yōu)惠政策，為治理工作的開(kāi)展提供穩(wěn)定的資金支持和保障。

王飛等[4]在研究中表示，采煤沉陷區(qū)綜合治理中，工程期限與進(jìn)度是影響綜合治理工作成效的重要因素，強(qiáng)化對(duì)不同環(huán)節(jié)及資源的調(diào)度規(guī)劃，是保證工程實(shí)施進(jìn)程的重要條件，也是保證工程資金應(yīng)用效率的重要基礎(chǔ)。針對(duì)綜合治理工程周期短、時(shí)間緊、任務(wù)重的實(shí)際情況，在工程施工招標(biāo)時(shí)，要靈活地采取多標(biāo)段平行發(fā)包的模式，強(qiáng)化對(duì)工程進(jìn)度的保障作用。而針對(duì)施工單位較多的管理困境，要從監(jiān)督、審計(jì)工作著手，強(qiáng)化對(duì)工程施工的全程化監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程施工中的問(wèn)題，并提出專(zhuān)業(yè)性的處理建議，保證工程的有序、規(guī)范實(shí)施，提升工程項(xiàng)目投資資金的利用率。研究還指出，綜合治理的資金保障工作，需要在國(guó)家財(cái)政投資的基礎(chǔ)上，施行政府投資與商業(yè)綜合投資相結(jié)合的模式，引入社會(huì)資本參與建設(shè)，打破傳統(tǒng)的區(qū)域型治理模式，通過(guò)對(duì)資源的統(tǒng)籌分析規(guī)劃，實(shí)施集中安置房與商業(yè)綜合體相結(jié)合的模式，既能夠解決資金不足的問(wèn)題，又能夠保證安置工作的有效實(shí)施。

3.2 強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效解決民生問(wèn)題

劉斌等研究表明[5]基礎(chǔ)設(shè)施是影響采煤沉陷區(qū)綜合治理水平的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)事先對(duì)交通、水利以及教育等的綜合統(tǒng)籌，尤其是對(duì)于對(duì)采煤沉陷區(qū)治理資金瓶頸的制約因素，可以在國(guó)家政府部門(mén)的積極引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)政府投資與商業(yè)模式的有效結(jié)合，積極解決采煤沉陷區(qū)居民的用水難等民生問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)于民生設(shè)施有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決沉陷區(qū)內(nèi)的人畜飲水問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)居民的住房保障，通過(guò)對(duì)煤礦棚戶(hù)區(qū)的改造。

姜富華等研究指出[6]，在采煤沉陷區(qū)綜合治理中堅(jiān)持以人為本的治理思路和以人民為中心規(guī)劃理念，從政策待遇到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面讓安置居民體會(huì)到真正的滿(mǎn)足與幸福，是保證綜合治理工作成效的思想條件。在綜合治理中應(yīng)緊緊圍繞安置戶(hù)住得穩(wěn)、生活穩(wěn)的中心思想。同時(shí)結(jié)合地區(qū)發(fā)展實(shí)際以及拆遷戶(hù)的生活與發(fā)展需求，在地區(qū)治理規(guī)劃中將地區(qū)特色與拆遷戶(hù)再就業(yè)相結(jié)合，保證治理工作更大的民生效果。通過(guò)集中建房安置與商業(yè)用房開(kāi)發(fā)相結(jié)合的治理模式，將商業(yè)門(mén)面集中設(shè)計(jì)管理，為安置戶(hù)開(kāi)辦微型企業(yè)奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而形成安置、經(jīng)商一體化的治理模式，為農(nóng)民轉(zhuǎn)行與就業(yè)提供保證。在治理規(guī)劃中，除了對(duì)基礎(chǔ)住房問(wèn)題進(jìn)行保證外，還要在規(guī)劃中對(duì)醫(yī)養(yǎng)配套設(shè)施和讀報(bào)廳、文化交流平臺(tái)、書(shū)法藝術(shù)平臺(tái)、中國(guó)孝悌文化平臺(tái)等公共設(shè)施進(jìn)行配套設(shè)計(jì)規(guī)劃，保證安置居民的生活質(zhì)量。同時(shí)，在政府職能及福利政策等方面，政府職能部門(mén)要加大與社會(huì)力量的溝通聯(lián)系力度，通過(guò)具有實(shí)效性的政府開(kāi)放政策為農(nóng)民謀求福利。例如，針對(duì)綜合治理區(qū)域的土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，政府應(yīng)推行土地產(chǎn)權(quán)制度改革政策，將拆遷戶(hù)原產(chǎn)權(quán)直接轉(zhuǎn)程換證，不實(shí)施二次征稅制度，讓農(nóng)民真正享受到開(kāi)放政策的成效。

3.3 增強(qiáng)綜合治理工作的環(huán)保性與效率性

姚宜梅研究指出[7]生態(tài)優(yōu)勢(shì)作為目前國(guó)家發(fā)展的主要方向，在對(duì)采煤沉陷區(qū)進(jìn)行綜合治理的過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)綜合治理工作的環(huán)保性和效率性，為采煤沉陷區(qū)的居民提供良好的生態(tài)環(huán)境，積極開(kāi)展礦山的環(huán)境恢復(fù)和治理工作。比如可以通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的政策，為采煤沉陷區(qū)單獨(dú)給予農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)，將相關(guān)的收益資金全部用于采煤沉陷區(qū)的綜合治理當(dāng)中。在此過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展為基本理念，將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作為治理的核心思想，建立以人民為中心的綜合治理模式。

劉四平[8]在研究中指出，采煤沉陷區(qū)綜合治理的生態(tài)環(huán)保性要從工程投資、設(shè)計(jì)、施工及評(píng)價(jià)幾個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行針對(duì)性的調(diào)控管理。在工程環(huán)保設(shè)施投資方面，應(yīng)從水質(zhì)保護(hù)、空氣質(zhì)量保護(hù)、噪聲防護(hù)、人群健康保護(hù)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)理等幾個(gè)方面著手，堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)支、誰(shuí)治理”，“邊建設(shè)、邊治理”的原則。在工程設(shè)計(jì)階段，應(yīng)對(duì)工程區(qū)域的自然環(huán)境資源進(jìn)行綜合調(diào)研分析，將自然因素與社會(huì)因素相結(jié)合進(jìn)行綜合分析。在土地資源方面，對(duì)工程所在地的地質(zhì)、地形進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研分析，根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，通過(guò)技術(shù)手段與工程管理措施，盡量減少對(duì)土地資源的占用，節(jié)省土地資源。同時(shí)調(diào)研工程所在地的水資源分布狀況，保證居民水資源的完整性，避免破壞水域功能。在治理施工過(guò)程中，要從植被保護(hù)、水土流失防控及文物古跡保護(hù)幾個(gè)方面保證治理工作的環(huán)保性。工程施工中應(yīng)盡量減少植被破壞的面積，在不得已破壞后，要迅速實(shí)施植樹(shù)種草等植被恢復(fù)工作；針對(duì)高山丘陵地區(qū)工程施工可能引發(fā)的水土流失狀況，應(yīng)注意實(shí)施加固、草木等防護(hù)措施，避免由于工程施工導(dǎo)致水土流失現(xiàn)象的發(fā)生；在工程施工中若發(fā)現(xiàn)、化石等具有文物價(jià)值的物品，應(yīng)及時(shí)向相關(guān)部門(mén)上報(bào)，并做好文物保護(hù)措施。另外，還要注重做好工程施工的環(huán)保評(píng)價(jià)工作，在工程施工前期，由專(zhuān)業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)工程施工的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)保效益進(jìn)行綜合評(píng)估，保證工程建設(shè)的環(huán)境可行性。

3.4 創(chuàng)建專(zhuān)業(yè)治理隊(duì)伍，強(qiáng)化對(duì)治理項(xiàng)目的監(jiān)督管控力度

潘毅琴[9]在研究中指出，采煤沉陷區(qū)綜合治理工作的有效實(shí)施，需要專(zhuān)業(yè)能力與綜合素質(zhì)有所保障的專(zhuān)業(yè)人才來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)，保證綜合治理團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)業(yè)性與責(zé)任性。綜合治理工作團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)建需要綜合考量人才的專(zhuān)業(yè)技能與事業(yè)心等綜合素質(zhì)，既要求治理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)過(guò)關(guān)，又要能夠自覺(jué)遵守相關(guān)法律法規(guī)，并且能夠堅(jiān)持以人為本、以人民為中心的工作理念。在此基礎(chǔ)上，才能夠?qū)C合治理的制度規(guī)范、工作流程以及部門(mén)協(xié)調(diào)工作，進(jìn)行合理有效的管控，保證工程的有序、穩(wěn)定實(shí)施。同時(shí)，綜合治理管理團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)建，要保證工程財(cái)務(wù)、規(guī)劃、建設(shè)和日常運(yùn)行等多個(gè)方面的工作，分工協(xié)作地保證工程組織機(jī)構(gòu)的完整性。另外，綜合治理管理團(tuán)隊(duì)還要具備綜合調(diào)研分析的能力，能夠針對(duì)其他地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)分析，保證治理方案的科學(xué)性與完整性。

陳偉[10]在其研究中指出，強(qiáng)化治理工程的全過(guò)程監(jiān)督管控工作，是保證工程實(shí)效性，避免治理工作后期出現(xiàn)滯后現(xiàn)象的重要條件。政府及相關(guān)職能部門(mén)要建立專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目監(jiān)督管控體系，由專(zhuān)業(yè)人員對(duì)工程施工建設(shè)進(jìn)行審計(jì)與監(jiān)督，保證各項(xiàng)工序穩(wěn)定運(yùn)行，工程各方職責(zé)清晰。審計(jì)監(jiān)督部門(mén)對(duì)工程實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程的實(shí)時(shí)跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，避免工程各方推諉等行為造成管理工作混亂，影響工程的實(shí)施。以南桐采煤沉陷區(qū)受損農(nóng)房綜合治理項(xiàng)目為例，工程施工中南北大道排水管網(wǎng)因多次因暴雨發(fā)生阻塞，問(wèn)題發(fā)生后已經(jīng)明確由原施工單位負(fù)責(zé)進(jìn)行清渣疏通，但建設(shè)單位現(xiàn)場(chǎng)代表不能夠合理規(guī)劃施工現(xiàn)場(chǎng)行為，導(dǎo)致施工方工作受到阻滯。在工程審計(jì)監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象后，及時(shí)將問(wèn)題上報(bào)到工程建設(shè)單位，及時(shí)處理了施工現(xiàn)場(chǎng)管理混亂的問(wèn)題，保證了工程施工的順利性。治理工程監(jiān)督審計(jì)部門(mén)工作的有效實(shí)施，是有效杜絕施工不良行為，督促參建各方履行職責(zé)的重要保障，對(duì)促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范管理具有積極的意義。

結(jié)論：

綜上所述，采煤沉陷區(qū)的產(chǎn)生，是由于地下大面積踩空后巖土內(nèi)部機(jī)制與地表形態(tài)造成破壞引起的，對(duì)采煤沉陷區(qū)進(jìn)行綜合治理時(shí)對(duì)建設(shè)選址、技術(shù)水平進(jìn)行保證，是保證綜合治理效果的重要條件。通過(guò)本文對(duì)采煤沉陷區(qū)綜合治理問(wèn)題和對(duì)策的文獻(xiàn)研究和分析，發(fā)現(xiàn)通過(guò)采取合理整合資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)綜合治理工作的環(huán)保性與效率性、加強(qiáng)治理隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性等方式，能夠?qū)Σ擅撼料輩^(qū)綜合治理的質(zhì)量進(jìn)行保障，在治理工作中實(shí)現(xiàn)以人民為中心的理念，促進(jìn)人民生活發(fā)展與資源配置的長(zhǎng)效結(jié)合。