文 方晨光

海綿城市建設(shè)是高品質(zhì)推進(jìn)錢塘江綜合保護(hù)利用、打造世界級(jí)濱水區(qū)域、營(yíng)造國(guó)際創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)世界名城組成部分和重要抓手，通過解決“城市看?！眴栴}，全面推動(dòng)城市道路海綿化，加強(qiáng)城市水環(huán)境的保護(hù)和利用問題，讓國(guó)際化人才在杭州生活中，感受環(huán)境的舒適而得以長(zhǎng)久居住和生產(chǎn)生活。

目前，杭州海綿城市建設(shè)還是剛起步階段，其建設(shè)理念主要從海綿城市項(xiàng)目建設(shè)的角度進(jìn)行規(guī)劃和政策進(jìn)行設(shè)計(jì)，以政府推動(dòng)為主，以海綿體、海綿道路、海綿公園等技術(shù)實(shí)現(xiàn)為抓手。它與發(fā)達(dá)國(guó)家的以環(huán)保理念出發(fā)制訂政策，以社會(huì)化、市場(chǎng)化推進(jìn)為手段的設(shè)計(jì)理念有較大的不同。因此，杭州海綿城市建設(shè)如何與國(guó)際接軌，從環(huán)保理念上更新，從社會(huì)化、市場(chǎng)化上努力，成為高標(biāo)準(zhǔn)地全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。推進(jìn)杭州海綿城市建設(shè)國(guó)際化理念具有重要意義。

海綿城市建設(shè)國(guó)際化接軌的短板

一是城市治理理念上與國(guó)際接軌不足。在國(guó)內(nèi)，海綿城市建設(shè)通常把它看作是技術(shù)問題，如海綿道路、海綿公園、蓄水溝池等如何建？有什么技術(shù)規(guī)范？通常不會(huì)從整個(gè)城市來看問題。例如“城市看海”問題不僅僅是城市排水問題，是由于有太多的硬質(zhì)路面、建筑所引起的雨水歸集而下泄不暢引起的，許多商業(yè)項(xiàng)目、小區(qū)建設(shè)不愿意投入雨洪設(shè)施建設(shè)，將雨水外泄或者外接入城市公共管網(wǎng)，導(dǎo)致城市公共管網(wǎng)無法承受，引起“城市看?！?。表面上看是管網(wǎng)技術(shù)問題，實(shí)質(zhì)上則是城市雨洪治理的理念問題。

二是海綿城市推廣應(yīng)用上的國(guó)際化認(rèn)識(shí)不足。在海綿城市推廣應(yīng)用上，國(guó)內(nèi)通常是政府管理、政府實(shí)施，表現(xiàn)在政府納入城市建設(shè)管理，而非環(huán)保治理管理，結(jié)果形成“剃頭挑子一頭熱”，無法引起社會(huì)共鳴。而國(guó)外的做法從一開始就從環(huán)保理念出發(fā)，與《清潔水法》結(jié)合在一起，將城市雨水排放納入污水管理范疇，其基本理念為雨水的排放帶走了城市地表的污染物，引起了城市水污染；為減少城市水污染，所以要減少城市硬質(zhì)路面和建筑，讓自然地表滲水達(dá)到過濾清潔水的目的。因此，海綿城市建設(shè)是城市每個(gè)單位和個(gè)人共同的事，必須有義務(wù)共同來承擔(dān)，共同來完成。

三是政策法規(guī)上與國(guó)際接軌不足。由于國(guó)內(nèi)海綿城市建設(shè)在城市治理理念和城市推廣應(yīng)用上與國(guó)際理念的差異，導(dǎo)致政策法規(guī)上與國(guó)際接軌不足。例如，沒有從環(huán)保的角度進(jìn)行硬性要求，沒有收取洪雨排放相關(guān)費(fèi)用用以獎(jiǎng)勵(lì)雨洪設(shè)施做得好的項(xiàng)目；沒有從項(xiàng)目管理的角度對(duì)建筑審批上加以規(guī)定，達(dá)到一定建筑面積需要建設(shè)一定量的雨洪設(shè)施；沒有從投融資政策上給參與投資雨洪設(shè)施建設(shè)的企業(yè)傾斜，鼓起社會(huì)企業(yè)參與的激情。

海綿城市國(guó)際化建設(shè)的杭州對(duì)策

一是制定海綿城市建設(shè)管理政策，提出面向社會(huì)的硬性指標(biāo)。

項(xiàng)目建設(shè)硬性指標(biāo)政策。“雨洪徑流系數(shù)”要作為項(xiàng)目建設(shè)用地面積、建筑面積、容積率、建筑密度、建設(shè)高度、綠地率的第七項(xiàng)硬性指標(biāo)提出，并在項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、“一書兩證”的審批、土地供應(yīng)、施工許可與竣工驗(yàn)收等方面加以落實(shí)。對(duì)一定規(guī)模的開發(fā)和改建項(xiàng)目的雨洪滯留標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策性的規(guī)定，并制定開發(fā)項(xiàng)目雨洪就地滯留的標(biāo)準(zhǔn)。

雨洪項(xiàng)目收費(fèi)政策。把環(huán)保作為制定雨洪收費(fèi)的依據(jù)之一，采用直接基于不透水面積進(jìn)行收費(fèi)。第一，根據(jù)新開發(fā)和改建項(xiàng)目的不透水面積構(gòu)建合理的雨洪收費(fèi)政策及相應(yīng)可以鼓勵(lì)扣減的辦法，制定基于不透水面積的雨洪收費(fèi)政策。如以不透水面積為收費(fèi)單位收取城市排污管網(wǎng)費(fèi)；對(duì)新建雨洪節(jié)水設(shè)施可抵沖水費(fèi)或獲得補(bǔ)助。第二，對(duì)已有項(xiàng)目提出合理的雨洪就地滯留政策規(guī)定，制定已有項(xiàng)目雨洪就地滯留的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)增加和改建達(dá)到就地雨洪標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目給予政策獎(jiǎng)勵(lì)。如建設(shè)透水路面并達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)者，所建面積可抵沖排污費(fèi)或獲得獎(jiǎng)勵(lì)。第三，建立相應(yīng)政策，允許一定量的異地滯留額度以抵扣不能就地實(shí)現(xiàn)的雨洪滯留額度，鼓勵(lì)更多區(qū)域建立超額的雨洪滯留額度。

二是制定海綿城市建設(shè)經(jīng)濟(jì)政策，提出鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織參與海綿城市建設(shè)的方案。

以水費(fèi)折扣政策鼓勵(lì)所有建筑安裝綠色雨洪設(shè)施。政府把所收水費(fèi)中的污水處理費(fèi)作為折扣補(bǔ)貼的資金，如果地產(chǎn)商或戶主希望享受折扣，則必須安裝、維護(hù)特定的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，以截流相應(yīng)的雨洪經(jīng)流（如美國(guó)華盛頓特區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)為吸收30mm的降雨）。水費(fèi)折扣適用于所有建筑，不論是大型工商業(yè)建筑、新建、改建房地產(chǎn)項(xiàng)目，還是私人住宅等小型建筑，地產(chǎn)、戶主可同時(shí)享受兩項(xiàng)折扣。

建立相應(yīng)的海綿城市雨洪設(shè)施補(bǔ)貼。這項(xiàng)資金主要來源于城市市政建設(shè)資金，用于與市政建設(shè)相關(guān)的雨洪項(xiàng)目。如綠色道路項(xiàng)目，即與城市交通部門聯(lián)合，建立相應(yīng)政策鼓勵(lì)商業(yè)項(xiàng)目滯留相鄰道路產(chǎn)生的雨洪徑流；綠色公園項(xiàng)目，即與城市園林部門聯(lián)合，建設(shè)、改建現(xiàn)有城市綠地空間，將綠地對(duì)雨洪的滯留最大化；綠色空地利用，即與城建部門合作，對(duì)城市中的荒地和閑置區(qū)域進(jìn)行合理政策安排，改建成為城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施等。海綿城市的雨洪設(shè)施建設(shè)成本補(bǔ)貼，如涉及到商業(yè)運(yùn)作，其雨洪補(bǔ)貼可采取競(jìng)爭(zhēng)性申請(qǐng)，對(duì)項(xiàng)目規(guī)模和資金使用效率進(jìn)行約定，以鼓勵(lì)大規(guī)模的、高效的雨洪設(shè)施建設(shè)。補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)不同的情況制定相應(yīng)的政策，如對(duì)在指定重要水敏感區(qū)域的社區(qū)提供所有用于設(shè)計(jì)和建造雨洪設(shè)施的，應(yīng)提供全部補(bǔ)給；對(duì)于已建成小區(qū)、商場(chǎng)、公園、廣場(chǎng)等加裝雨洪設(shè)施的，可根據(jù)其公共面積的大小、雨洪設(shè)施的難易等，提供30%-60%的補(bǔ)貼。

三是制定海綿城市建設(shè)融資政策，提出鼓勵(lì)社會(huì)投融資的方案。

建立海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施公司（PPP）以效果為先的考核機(jī)制。政府部門要實(shí)行從管建設(shè)到管效能的轉(zhuǎn)變，通過引進(jìn)社會(huì)資本，讓社會(huì)企業(yè)作為運(yùn)營(yíng)商和技術(shù)提供商為政府打工。政府所要做的只是以效果為導(dǎo)向，進(jìn)行全過程監(jiān)測(cè)、控制，用數(shù)據(jù)說話，以效果作為付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

建立海綿城市項(xiàng)目的循環(huán)貸款機(jī)制。結(jié)合多種資金來源，包括市政、公益或商業(yè)的資本，為海綿城市綠色項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行貸款，方便項(xiàng)目企業(yè)建設(shè)海綿城市的資金需求，之后可通過項(xiàng)目企業(yè)獲得的雨洪費(fèi)用的補(bǔ)助或折扣來償還貸款。

↑ 下沙沿江公園

發(fā)行海綿城市專屬基金。學(xué)習(xí)河北遷安市經(jīng)驗(yàn)，由市政府、市財(cái)政局、金融辦聯(lián)合募集，由金磚城市國(guó)開先導(dǎo)基金募集認(rèn)購(gòu)，目前已籌集到12億元資金。

建立海綿城市異地滯留交易機(jī)制。開發(fā)商可通過為居民區(qū)的安裝雨洪設(shè)施，來抵扣自己開發(fā)地塊上的雨洪費(fèi)用，增加開發(fā)商的積極性。

四是加強(qiáng)各類功能片區(qū)與技術(shù)的應(yīng)用推廣。針對(duì)杭州地下水位比較高、不透水面積高、土地利用率高、土壤滲透率比較低的“三高一低”特點(diǎn)，制定適合杭州城市特點(diǎn)的海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)施新建城區(qū)、新建項(xiàng)目中的硬性要求和在舊城區(qū)改造中的激勵(lì)性建設(shè)的政策。

抓住海綿城市各類試點(diǎn)功能片區(qū)的落地。分類建立生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)區(qū)、雨水污染控制區(qū)、高強(qiáng)度城區(qū)海綿控制區(qū)、工業(yè)物流集中區(qū)海綿建設(shè)區(qū)等，按照“試點(diǎn)先行、點(diǎn)線結(jié)合、先易后難、連片建設(shè)、全城輻射”的思路，抓住海綿城市各類試點(diǎn)功能片區(qū)項(xiàng)目的落地。

抓住海綿城市關(guān)鍵性的技術(shù)指標(biāo)的落實(shí)。第一，加強(qiáng)對(duì)徑流總量目標(biāo)的控制，杭州的目標(biāo)要求是到2020年徑流總流量控制率達(dá)到75%，到2030年達(dá)到80%。第二，加強(qiáng)對(duì)徑流峰值目標(biāo)的控制，對(duì)杭州市雨洪進(jìn)行分級(jí)管理，實(shí)行中小雨發(fā)揮雨洪設(shè)施作用，大暴雨則實(shí)行強(qiáng)排方案。第三，加強(qiáng)對(duì)徑流污染物指標(biāo)的控制，讓低影響開發(fā)系統(tǒng)的年懸浮物去除率達(dá)到40%-60%的要求。

抓住海綿城市與園林規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)的落實(shí)。主要做好市域綠地率和建成區(qū)綠地率兩個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)的控制、綠量與層次的設(shè)計(jì)和地形與水體的豎向設(shè)計(jì)等，以原有地形為基礎(chǔ)，適當(dāng)改造地形，注意綠地水體、下沉式綠地、雨水花園、生態(tài)鋪裝、屋頂綠化等的設(shè)計(jì)，以滯留雨水，減少?gòu)?qiáng)降雨對(duì)管網(wǎng)的瞬間壓力，達(dá)到“滲、滯、排”為主的杭州海綿城市建設(shè)方向。

五是強(qiáng)化六個(gè)方面的管控。在做好新區(qū)與老城同步、地上與地下同步、建設(shè)與管理同步“三個(gè)同步”的同時(shí)，做到“六個(gè)強(qiáng)化”。

強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)行與管控，牢固樹立“百年規(guī)劃”的理念，堅(jiān)決防止“規(guī)劃跟著建設(shè)跑”問題；始終堅(jiān)持“規(guī)劃即法”的理念，切實(shí)維護(hù)海綿城市規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，確?！耙粡埶{(lán)圖繪到底”；在規(guī)劃的管控上，要做好中期評(píng)估，對(duì)規(guī)劃的方向、目標(biāo)、內(nèi)容、執(zhí)行程度、分工協(xié)作、績(jī)效評(píng)估及反饋方面進(jìn)行研判，研究分析問題與難度，提出推進(jìn)的對(duì)策。

強(qiáng)化資金保障，堅(jiān)持走多元化、市場(chǎng)化融資的新路子，全力向上爭(zhēng)取資金，深入研究用活用足國(guó)家政策資金，放大財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)；積極探索PPP等新模式，努力激活城市可持續(xù)發(fā)展的資金血脈。

強(qiáng)化人本意識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)民本意識(shí)和宗旨意識(shí)、細(xì)節(jié)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)和安全意識(shí)，設(shè)身處地為群眾考慮問題、解決難題，最大限度地減少對(duì)市民生活的影響，傾心盡力地為廣大群眾打造精品工程、百年工程、滿意工程。

強(qiáng)化相關(guān)規(guī)范的編制，編制好《海綿城市建設(shè)工程養(yǎng)護(hù)管理辦法》《海綿城市建設(shè)工程專家?guī)旃芾磙k法》和《海綿城市建設(shè)市級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)助管理辦法》，做好討論、修改、完善工作，爭(zhēng)取早日出臺(tái)。

強(qiáng)化管理創(chuàng)新，完善責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的管理體制和工作機(jī)制。尤其對(duì)海綿城市建設(shè)管理的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，積極探索社會(huì)化、市場(chǎng)化方式予以解決，確保管理上臺(tái)階、上水平。

強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，除加強(qiáng)職能單位的培訓(xùn)學(xué)習(xí)外，應(yīng)積極調(diào)動(dòng)媒體，宣傳海綿城市建設(shè)對(duì)環(huán)境資源的改善給全體市民帶來實(shí)實(shí)在在的好處，以達(dá)到理解支持海綿城市建設(shè)的目的。