劉學良 宋炳妮

如果能以個稅改革為契機和起點，建立相關(guān)制度的指數(shù)化調(diào)整機制，必將對加強中國的數(shù)目字管理能力，完善國家治理的體制機制有很大裨益

一如七年前一樣，修訂個人所得稅法引起了社會輿論的廣泛關(guān)注。筆者借此機會，從個稅調(diào)整機制和個稅調(diào)節(jié)收入分配差距兩個角度對個稅相關(guān)問題進行討論。

建立個稅指數(shù)化調(diào)整機制

針對個稅稅法修改，社會輿論討論最多的依然是個稅起征點（免征額）問題，《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》將個人所得稅起征點由3500元/月提高至5000元/月。那么，為什么中國要不斷調(diào)整個稅起征點呢？這是因為個人所得稅是累進稅制，如果不調(diào)整的話，隨著居民收入的快速增長，會出現(xiàn)個稅實際免征門檻下降和檔次爬升問題，使得納稅人實際稅收負擔升高。舉個例子，2011-2017年，中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入累計增長約95%，即若一個人2011年月收入是5000元，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展，到2017年收入將達到9750元。按照2011年調(diào)整后的個人所得稅法，2011年他需交個稅45元，平均稅率0.9%，而到2017年他需交個稅695元，平均稅率7.1%。因此，在累進稅制下，經(jīng)濟的快速增長和人們收入的提高會加重老百姓、特別是低收入群體的納稅負擔。

1980年9月，首部《中華人民共和國個人所得稅法》頒布實施，首次確定個人所得稅免征額為800元/月，自此之后，個稅起征點共經(jīng)歷了三次調(diào)整，平均每12.6年才調(diào)整一次，調(diào)整頻次未免過低，個稅起征點不能及時跟上經(jīng)濟發(fā)展和人民收入提高的步伐。關(guān)鍵問題在于，中國的個人所得稅法缺乏自動動態(tài)調(diào)整機制（特別是指數(shù)化調(diào)整機制），只有當個稅稅法修訂時才會調(diào)整免征額等參數(shù)，而法律修訂是一個低頻的事情，幾年乃至幾十年都不修訂是常有的事。中國現(xiàn)行個人所得稅法缺乏指數(shù)化自動調(diào)整機制導致如下問題。

首先，法律修訂頻次低、時間長，每次公共討論浪費時間精力。法律的修訂需要一定的周期，提出建議、調(diào)研、討論，數(shù)次審議后才能實施，立法和修改法律需要很多成本。由于法律不能及時修訂，致使一些稅費標準隨著經(jīng)濟增長和通貨膨脹而脫離實際。個稅起征點調(diào)整的經(jīng)濟機制其實并不復雜，簡單來說就是因為經(jīng)濟發(fā)展和居民收入的增長而需要調(diào)整，如果僅僅因為需要根據(jù)經(jīng)濟規(guī)律調(diào)整起征點而進行重復的公共討論并修訂法律，無疑是對人力和物力的虛耗和浪費。實際上，在筆者看來，當前公眾熱議的個稅起征點是細枝末節(jié)的事情，5000元起征還是6000元起征并沒有本質(zhì)不同。如果我們能按照比如居民收入增速、通貨膨脹等統(tǒng)計指標來指數(shù)化自動調(diào)整免征額和稅率結(jié)構(gòu)，將會省去很多麻煩。

其次，缺乏指數(shù)化調(diào)整機制，容易導致公眾關(guān)注程度高的法律，會更快被提上修訂日程；而公眾關(guān)注度低、缺乏大的利益集團推動的法律，則長期得不到修訂。這些遲遲得不到調(diào)整的稅、費會逐漸脫離實際情況，扭曲市場經(jīng)濟，降低公共福利。例如，對于工資、薪金所得的個稅起征點從1980年以來已經(jīng)歷多次修改，從800元起征調(diào)到目前修正案草案的5000元；但是勞務報酬所得、稿酬和特許權(quán)使用費等收入的800元/月免征額，自1980年制定首部《中華人民共和國個人所得稅法》以來卻從未調(diào)整過。

建立個稅指數(shù)化調(diào)整機制也是國際流行趨勢，許多發(fā)達國家都建立了指數(shù)化調(diào)整機制。加拿大于1988年實行通脹率高于3%實行稅收指數(shù)化，并實現(xiàn)了個人所得稅完全指數(shù)化。美國于1986年頒布的稅收改革法案規(guī)定，各種稅收法令所規(guī)定的美元名義變量都必須進行年度修正，以消除通貨膨脹的影響。英國、法國、瑞典等國家也從20世紀60年代以來推行了個人所得稅指數(shù)化法案?？傮w來看，指數(shù)化調(diào)整機制是一個利大于弊的政策措施。

值得一提的是，與美國、英國、加拿大等國家經(jīng)濟增長緩慢、通貨膨脹率和居民收入增速相對較低不同，中國是一個經(jīng)濟快速增長的國家，居民收入的增速、通脹的速度要明顯超過美國等發(fā)達國家，這使得中國更容易出現(xiàn)相關(guān)數(shù)字制度得不到及時調(diào)整的問題，因此，也比這些國家或地區(qū)更加需要建立指數(shù)化的自動調(diào)整機制。

同時，指數(shù)化調(diào)整機制還可以在更廣闊的領(lǐng)域發(fā)揮作用。中國許多政策法規(guī)也和個人所得稅法的修改一樣面臨相同困境，存在相關(guān)數(shù)目字調(diào)整不及時、背離實際生產(chǎn)生活、導致經(jīng)濟扭曲的問題。一個典型案例是，中國環(huán)境保護方面的排污收費制度。排污收費制度是政府部門按照排放污染造成的環(huán)境損失征收、實現(xiàn)排污單位環(huán)境外部成本內(nèi)部化的途徑和手段，在經(jīng)濟學上被稱為庇古稅。但是，與個稅類似，中國的排污收費標準在制定后往往在很長時期內(nèi)都不進行調(diào)整，致使排污收費標準隨時間而遠遠低于排污對環(huán)境造成的實際損失或治理污染的實際成本，無法發(fā)揮糾正排污負外部性的功能。從最近幾年環(huán)保方面法律法規(guī)的建設(shè)，以及國家發(fā)改委、財政部和環(huán)保部2014年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整排污費征收標準等有關(guān)問題的通知》等政策條文方面看，在建立排污收費的動態(tài)化指數(shù)調(diào)整機制方面也沒有推進改革。

因此，筆者建議，相關(guān)部門在制定法律法規(guī)、政策條文時，凡涉及名義人民幣變量的稅、費等，從政策制定時即考慮明確調(diào)整機制，特別是指數(shù)化調(diào)整機制。當然，調(diào)整機制可多種多樣。比如：一是可提前確定每幾年就修訂一次，避免長期得不到修訂的情況。二是可制定根據(jù)通貨膨脹率、居民收入增速、經(jīng)濟增速等進行指數(shù)化調(diào)整的機制?？芍贫ㄍ耆{(diào)整機制，即完全跟從相應指數(shù)進行調(diào)整；也可制定部分調(diào)整模式（以避免數(shù)目字調(diào)整過于頻繁），比如每當居民平均收入增長超過10%時，即達到自動調(diào)整免征額條件而進行調(diào)整。三是調(diào)整機制還可依據(jù)省份、領(lǐng)域不同而做出調(diào)整。在如何設(shè)定指數(shù)化調(diào)整機制方面，國外已經(jīng)有許多經(jīng)驗可供參考，并不存在很大的技術(shù)操作難度。筆者相信，如果能以個稅改革為契機和起點，建立相關(guān)制度的指數(shù)化調(diào)整機制，必將對加強中國的數(shù)目字管理能力，完善國家治理的體制機制有很大裨益。

完善個稅調(diào)節(jié)收入分配差距的功能

對現(xiàn)代社會而言，個人收入所得稅之所以重要，關(guān)鍵是因為個稅是政府調(diào)節(jié)居民收入分配差距的重要工具?，F(xiàn)代的個人收入所得稅制是累進的，即適用稅率隨納稅者收入增高而增高，同時個稅是直接稅，稅收不好轉(zhuǎn)嫁。因此，相比其他稅種，個稅能切實起到調(diào)節(jié)收入分配差距的作用。

現(xiàn)代的累進個人收入所得稅制始于英國。1799年，英國為籌集應對法國大革命的軍費而開征累進的個人所得稅，但在早期稅制不穩(wěn)定，個稅幾經(jīng)立廢，直到19世紀下半葉，個稅才逐漸成為英國穩(wěn)定的法定稅種。在早期個稅占英國政府財政收入的比重也不高，1870年個稅占政府財政收入比重僅有10%（見圖）。但是，個稅的發(fā)展速度卻較快，到1900年時個稅占英國財政收入比重已達21%。特別是在兩次世界大戰(zhàn)時期，政府為籌集軍費而加強個稅征收，使得個稅占政府財政收入比重達到50%以上。若排除掉兩次世界大戰(zhàn)特殊時期的影響，則自1920至2017年近100年的時間里，個稅占英國政府財政收入的比重基本穩(wěn)定在30%-40%之間。

在開征個稅之初，英國政府的目的是籌集戰(zhàn)爭經(jīng)費，但隨著時間發(fā)展，其調(diào)節(jié)收入分配的功能也被人們逐漸認識到。19世紀也正是工業(yè)革命大發(fā)展的時期，馬克思所描述的勞資矛盾、收入分配不均、兩極分化問題在當時的西方普遍存在。但是，有意思的是，作為資本主義和工業(yè)革命領(lǐng)頭羊的英國和美國，卻沒有發(fā)生嚴重的工人運動和暴力革命，這與英國和美國最早開征個稅來調(diào)節(jié)收入分配、降低貧富差距有密不可分的關(guān)系。

而在中國，目前個稅占政府財政收入的比重仍然過小，2017年中國個稅占政府稅收收入的比重僅為8.3%，占政府財政收入的比重則不到7%，用財政部財科所前所長賈康的話說，幾輪改革后，個稅被“明顯邊緣化”。但實際上，中國個稅占財政收入比重過低并不是新現(xiàn)象，而是一直如此，在之前個稅占財政收入的比重甚至更低。如1999年中國個稅占全國稅收收入的比重僅為3.87%，占財政收入的比重僅為3.61%，當前個稅占財政收入比例實際已經(jīng)較當初明顯提高了。

因此，當前中國個稅占國家財政收入或稅收收入的比重甚至遠低于1900年前的英國，這樣低的個稅占比決定了中國目前的個稅體系難以切實起到調(diào)節(jié)收入分配差距的功能。中國個稅對收入分配差距調(diào)節(jié)能力過弱也被許多經(jīng)驗研究所證實。

根據(jù)相關(guān)研究，平均有效稅率的高低（平均稅率是指各年人均個人所得稅除以人均總收入，代表個人所得稅納稅的人均水平）是個稅收入分配效應大小的主要決定因素，累進性則是次要的。目前中國個稅在調(diào)節(jié)收入分配上的效果不佳，更有可能是較低的平均有效稅率削弱了個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配上的作用。橫向比較，中國的個稅累進性并不低，但關(guān)鍵是平均有效稅率較低。1999年，中國個稅平均稅率為0.09%，2008年上升至0.61%，而2004年美國個稅平均稅率為12.24%。近些年，雖然個稅平均稅率有所上升，但和發(fā)達國家相比仍有較大差距。

因此，若要讓中國的個稅制度切實起到調(diào)節(jié)收入分配差距的功能，從宏觀角度講，個稅占國家財政收入比例不能過低，從微觀角度講，個稅平均有效稅率不能過低。當然，平均有效稅率低，并不必然意味著要通過降低起征點、提高累進性等手段來提高平均稅率（這樣的措施反而容易激勵納稅人逃稅），而很有可能意味著要從提高稅收征繳能力來入手。

在過去，從個稅征收效率考慮，中國個稅征收辦法采取 “以個人為單位征收、分項計征” 模式，而不是 “以家庭為單位征收、綜合計征”的模式，原因是后者對政府的稅收征繳能力有很高的要求。中國個稅以工薪階層的工資繳稅為主，對工薪所得的課稅也是實行以單位代扣代繳為主的模式，征收成本低，效率高，體系完善，不容易偷稅漏稅，這也是在征繳能力限制之下的無奈選擇。這種征稅體制導致對那些自雇勞動者、非正規(guī)就業(yè)者、高收入者等的征繳存在很大不足。

因此，這次個稅稅法改革草案，及時提出了許多重要的改革措施，比如由過去的分項計征改為將工資、薪金所得，勞務報酬所得，稿酬所得，特許權(quán)使用費所得等4項勞動所得進行綜合征稅，有助于彌補中國個稅征繳能力不足的缺陷。同時，隨著信息技術(shù)的進步、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展、大數(shù)據(jù)的應用，特別是打通稅務部門與公安、銀行、金融監(jiān)督管理的信息壁壘，搜集納稅人的應納稅信息，以及打通稅務部門與教育、衛(wèi)生、醫(yī)療保障、民政、人社、住建、銀行、金融監(jiān)督管理等相關(guān)部門的信息壁壘，搜集納稅人子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息、住房租金等專項附加扣除信息，將有助于更加全面地搜集納稅人信息，避免偷稅逃稅行為，加強稅收征繳能力，從而提高個稅對收入分配的調(diào)節(jié)能力。

當然，這次個稅調(diào)整仍有許多細節(jié)要明確。比如本次修改增設(shè)專項附加扣除，然而草案并沒有提出細化方案。專項附加扣除的初衷是為了減輕納稅人的負擔，但是，扣除應該有標準和上限，比如一個家庭將子女送進貴族私立學校就讀，一年的就讀費用超過10萬元，將這種高額奢侈消費也全部納入扣除顯然是不合適的。因此，需對教育、房租等扣除項制定更明確的標準，既要切實落實扣除政策，同時也要避免一刀切、齊步走，避免可能出現(xiàn)的高收入群體低稅率問題。

（作者單位分別為中國社會科學院經(jīng)濟研究所，中國社會科學院研究生院）