李忙寧

(甘肅省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，甘肅 蘭州 730000)

1 問題的提出

1982年中國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，打破了建國以來以人民公社為主的土地集體所有、集體經(jīng)營的模式，確立了土地集體所有制基礎(chǔ)上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營的模式，實(shí)現(xiàn)了土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然解決了廣大農(nóng)村溫飽、初級(jí)發(fā)展的問題，但隨著我國經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，一戶一農(nóng)的小規(guī)模經(jīng)營方式已經(jīng)無法解決土地經(jīng)營規(guī)模、產(chǎn)出、勞動(dòng)力束縛、投入、棄耕等問題，對(duì)原有的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革勢(shì)在必行。2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模的意見》，明確提出了“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。2016年10月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出“實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”。三權(quán)分置促進(jìn)和保障了土地流轉(zhuǎn)的順利開展，有學(xué)者將土地流轉(zhuǎn)稱為“新中國成立后第三次土地革命”，并可有效破解農(nóng)村發(fā)展面臨的問題。

2 甘肅土地流轉(zhuǎn)情況

2014年11月甘肅省金昌市金川區(qū)、天水市武山縣被確定為全國第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，開始了農(nóng)村土地改革的試點(diǎn)工作。

為加快和指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作，2015年4月省委辦公廳和省政府辦公廳下發(fā)了“關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見”。提出了“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”的要求。

截止2016年底，甘肅省完成土地流轉(zhuǎn)面積1220.2萬畝，占可流轉(zhuǎn)土地面積的24%，流轉(zhuǎn)方式主要是出租、轉(zhuǎn)包和互換。流轉(zhuǎn)土地主要發(fā)展林果業(yè)、種植玉米和經(jīng)營其他種植業(yè)。

甘肅省2014～2016年土地流轉(zhuǎn)主要情況詳見表1。

根據(jù)調(diào)查分析，在省各級(jí)政府引導(dǎo)下，通過成立專業(yè)合作社、新型經(jīng)營主體、引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等多種方式，對(duì)確權(quán)后的土地通過流轉(zhuǎn)發(fā)展高效林果業(yè)、蔬菜、中藥材等種植，土地產(chǎn)出大幅提高。同時(shí)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地進(jìn)入種植企業(yè)，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 工程案例介紹

(1)工程選取的原則

本次主要分析土地改革對(duì)水利水電工程建設(shè)征地移民的影響，案例的選取遵循以下原則：①近幾年已完成建設(shè)征地移民的水利水電工程；②項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件處于甘肅省的中等水平，避免選取在最高、最低的區(qū)域；③項(xiàng)目區(qū)已開展了土地流轉(zhuǎn)工作，已實(shí)施的土地流轉(zhuǎn)面積比較大；④工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)中主要以征地為主，不涉及大量的居民搬遷安置、專項(xiàng)設(shè)施復(fù)建等。

表1 甘肅省2014～2016年土地流轉(zhuǎn)面積分類統(tǒng)計(jì)表

注：表中全省可流轉(zhuǎn)土地面積根據(jù)公布土地流轉(zhuǎn)率推算。

(2)工程概況

甘肅省靖遠(yuǎn)縣雙永供水工程位于白銀市靖遠(yuǎn)縣，工程任務(wù)是解決靖遠(yuǎn)縣永新、雙龍、興隆三鄉(xiāng)川塬區(qū)的人畜飲水困難問題，同時(shí)利用區(qū)內(nèi)豐富的土地資源，發(fā)展農(nóng)業(yè)灌溉。

工程水源為黃河，由干渠、支渠(干管)構(gòu)成，主要包括取水口、供水泵站、供水建筑物、凈化水廠、人飲配水管網(wǎng)及田間配套工程等。

2011年初步設(shè)計(jì)工程永久征收土地368.72畝，其中耕地345.91畝，不涉及房屋拆遷及專項(xiàng)設(shè)施的復(fù)建。生產(chǎn)安置涉及行政村10個(gè)，2012年生產(chǎn)安置人口152人。安置主要采取農(nóng)業(yè)安置，本村內(nèi)土地調(diào)劑，種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的安置方案。征地移民補(bǔ)償投資1652.92萬元。2015年6月主體工程完工，同年8月開始運(yùn)行。

(3)項(xiàng)目區(qū)土地流轉(zhuǎn)實(shí)施情況

根據(jù)調(diào)查，近幾年項(xiàng)目區(qū)所在政府認(rèn)真落實(shí)國家和省相關(guān)政策，通過農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、業(yè)主大戶等積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，充分利用當(dāng)?shù)氐墓鉄釛l件，發(fā)展種植枸杞；土地流轉(zhuǎn)期限一般為10年，已實(shí)施土地流轉(zhuǎn)面積約占總耕地面積的50%。通過土地流轉(zhuǎn)極大地提高了土地利用率，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益。

表2 生產(chǎn)安置方案對(duì)比表

4 影響分析

按照初步設(shè)計(jì)建設(shè)征地范圍和規(guī)模，用土地流轉(zhuǎn)政策對(duì)原工程建設(shè)征地移民安置重新進(jìn)行論證，對(duì)比分析其影響。

(1)對(duì)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的影響

已實(shí)施農(nóng)村土地三權(quán)分置和確權(quán)的地方，大部分以村民小組為界，通過村民小組內(nèi)土地互換，將每戶分散的小碎塊土地調(diào)整到集中的片塊，并對(duì)每一戶集中土地進(jìn)行了登記確認(rèn)和頒證。因此，對(duì)于確權(quán)后每一塊土地的戶主、權(quán)屬、面積、種類等情況更加清晰，有利于建設(shè)征地土地的調(diào)查。

工程征地涉及的村莊，部分耕地土地經(jīng)營權(quán)實(shí)施了流轉(zhuǎn)，經(jīng)營權(quán)戶已對(duì)土地進(jìn)行了整治種植了枸杞，每年投入人力和財(cái)力進(jìn)行管護(hù)。實(shí)物指標(biāo)調(diào)查后的確認(rèn)應(yīng)有承包戶和經(jīng)營戶，土地面積由承包戶確認(rèn)，地上附著物由經(jīng)營戶確認(rèn)。

(2)對(duì)生產(chǎn)安置的影響

生產(chǎn)安置任務(wù)：根據(jù)生產(chǎn)安置人口的確定原則和計(jì)算方法，建設(shè)征地生產(chǎn)安置任務(wù)未發(fā)生變化，設(shè)計(jì)水平年生產(chǎn)安置人口152人。

生產(chǎn)安置方式：工程區(qū)群眾在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)、引導(dǎo)下，對(duì)土地流轉(zhuǎn)積極性高，可流轉(zhuǎn)的土地資源數(shù)量、質(zhì)量可滿足生產(chǎn)安置需要，為征地移民安置提供了基本條件。

生產(chǎn)安置采取流轉(zhuǎn)土地發(fā)展種植業(yè)的方式，與原設(shè)計(jì)生產(chǎn)安置方案相比，生產(chǎn)安置需考慮在土地流轉(zhuǎn)期間的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。因此，為確保流轉(zhuǎn)期間土地的正常使用，保證征地移民的合法權(quán)益，按照項(xiàng)目區(qū)土地流轉(zhuǎn)的幾種方式，擬定三種生產(chǎn)安置方案，分析生產(chǎn)安置方案的優(yōu)缺點(diǎn)，推薦符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的流轉(zhuǎn)土地345.9畝，成立專業(yè)合作社種植枸杞的生產(chǎn)安置方案。

不同生產(chǎn)安置方案見表2。

安置效果：采取推薦的生產(chǎn)安置，征地農(nóng)民收入除專業(yè)合作社的種植收入外，征地農(nóng)民剩余勞動(dòng)力可從事第二、三產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移進(jìn)入種植企業(yè)從事枸杞的管護(hù)、采摘增加工資性收入；由于當(dāng)?shù)匾M(jìn)種植企業(yè)，可為種植企業(yè)租賃農(nóng)機(jī)具、出租房屋等，增加資產(chǎn)性收入。

推薦的生產(chǎn)安置方案與原設(shè)計(jì)方案相比，解決了村內(nèi)調(diào)劑土地、群眾難以滿意的困難，拓寬了被征地農(nóng)民收入的渠道，增加了收入，使征地農(nóng)民可以盡早達(dá)到和超過生產(chǎn)安置目標(biāo)。

(3)對(duì)征地費(fèi)用影響

2011年初步設(shè)計(jì)征地及移民補(bǔ)償投資1652.92萬元，按照甘政發(fā)[2017]17號(hào)文計(jì)算補(bǔ)償投資1980.13萬元，增加19.8%，主要是耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變化。

依據(jù)工程區(qū)現(xiàn)狀土地流轉(zhuǎn)調(diào)查情況，計(jì)算補(bǔ)償投資2303.41萬元，比按照甘政發(fā)[2017]17號(hào)文計(jì)算補(bǔ)償投資增加16.33%。投資變化主要是工程區(qū)約50%的耕地進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后的土地實(shí)施集約化經(jīng)營，主要種植枸杞，畝產(chǎn)值約5000元，高于一般種植作物。

5 結(jié)語

通過以上分析，農(nóng)村土地改革的三權(quán)分置，促進(jìn)和保障了土地流轉(zhuǎn)的順利開展，大量可流轉(zhuǎn)的土地資源為水利水電工程建設(shè)征地移民生產(chǎn)安置創(chuàng)造了條件。土地三權(quán)分置、確權(quán)頒證、土地的流轉(zhuǎn)便于水利水電工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)的調(diào)查，可流轉(zhuǎn)土地為征地移民生產(chǎn)安置提供了多種安置方案，建設(shè)征地補(bǔ)償投資費(fèi)用會(huì)有所提高。