摘 要：人大質(zhì)詢權(quán)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法定形式，是監(jiān)督“一府兩院”和營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)的重要舉措。然而，從1954年將“質(zhì)詢權(quán)”明確納入憲法后，人大質(zhì)詢權(quán)常態(tài)化在實踐中很大程度上處于停滯狀態(tài)，相關(guān)法律法規(guī)也尚未形成一套完整成熟的體系。人大質(zhì)詢權(quán)的具體實施在我省的實踐中也存在著一些問題。本文主要采用了理論和實踐分析相結(jié)合的方式，從法律制度、政治制度、人大代表素能和社會文化四個方面發(fā)現(xiàn)質(zhì)詢權(quán)未能常態(tài)化的原因并提出常態(tài)化的對策，以期使質(zhì)詢權(quán)成為人大常態(tài)化監(jiān)督的手段，進(jìn)一步夯實人大監(jiān)督實效。

關(guān)鍵詞：人大質(zhì)詢權(quán)；常態(tài)化；對策

權(quán)利的行使具有很強(qiáng)的帶動性，我國從1980年全國人大代表行使質(zhì)詢權(quán)開始，地方各級人大及其常委會也相繼展開了質(zhì)詢工作，但案件數(shù)量卻十分有限。就全國范圍來講，一年中公開報道的人大質(zhì)詢案件沒有超過十件。據(jù)2012年全國人民法院報數(shù)據(jù)統(tǒng)計，30多年來有80%以上的地方各級人大及其常委會沒有發(fā)生過一起質(zhì)詢案[1]。在我國4萬多個地方各級人大中，質(zhì)詢權(quán)的行使極其少見，沒有充分的彰顯法定的監(jiān)督權(quán)利。人大質(zhì)詢權(quán)長期處于一種虛置的狀態(tài)，常態(tài)化行使能力不足。

一、我省人大實行質(zhì)詢權(quán)之現(xiàn)狀

1980年全國人大出現(xiàn)代表首次質(zhì)詢后，我省各級人大及其常委勇于實踐，1998年的“濰坊市床單廠重大污染問題”質(zhì)詢案件開啟了山東人大質(zhì)詢先例。據(jù)本文統(tǒng)計，1998年以來，山東省地方各級人大及其常委會提出質(zhì)詢案件中，被質(zhì)詢的對象主要是政府及相關(guān)部門，未發(fā)生質(zhì)詢審判機(jī)關(guān)的案件。約86.7%的代表沒有使用過質(zhì)詢權(quán)。盡管山東省人大質(zhì)詢權(quán)在實踐上取得了一定的成績，有效樹立了人大監(jiān)督權(quán)威，推動各級政府勤政廉潔、高效務(wù)實的工作作風(fēng)建設(shè)，很大程度上提高了政府公信力。但客觀分析人大質(zhì)詢權(quán)的實踐情況，仍然存在著問題：

（一）質(zhì)詢案件數(shù)量少

我省首例人大質(zhì)詢案是1998年濰坊市第十三屆人大常委會第四次會議，于金俘等5位議員對濰坊市床單廠重大污染問題提出的質(zhì)詢。從1998年-2018年30年的時間，我省省一級人大未發(fā)生過質(zhì)詢案。山東作為人口大省，地域分布不均、經(jīng)濟(jì)差異化相對明顯，社會矛盾較為復(fù)雜。但質(zhì)詢權(quán)作為人大法定權(quán)利，在日常監(jiān)督中運用程度明顯不夠，擱置現(xiàn)象嚴(yán)重，代表參與實際質(zhì)詢數(shù)量少，質(zhì)詢案件極少。

（二）質(zhì)詢權(quán)形式未能常態(tài)化

主要表現(xiàn)在現(xiàn)行的質(zhì)詢制度下，必須經(jīng)過法定人數(shù)和法定程序提出，就形式而言相對復(fù)雜，時間上相對比較長，所以質(zhì)詢權(quán)在實際監(jiān)督過程中的形式未能常態(tài)化發(fā)展；根據(jù)人大代表履行的質(zhì)詢權(quán)的數(shù)量來分析，各級人大代表在監(jiān)督權(quán)力的形式中，質(zhì)詢權(quán)的使用情況非常稀少，并且呈現(xiàn)地域差異。質(zhì)詢案件主要分布在縣市兩級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中沒有質(zhì)詢案件。人大代表對于質(zhì)詢權(quán)了解不深，直接導(dǎo)致了質(zhì)詢權(quán)形式?jīng)]有實現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展。

二、人大質(zhì)詢權(quán)未能常態(tài)化的原因

（一）法律規(guī)定不明確

在我國1954年和1984年的憲法中，就質(zhì)詢對象問題實現(xiàn)了反復(fù)討論。就“兩高”是否作為質(zhì)詢對象作出了反復(fù)修改，最終在1984年未將“兩高”列入質(zhì)詢對象[2]；在質(zhì)詢法律的規(guī)定上，法律在質(zhì)詢對象的規(guī)定上在一定程度上已經(jīng)超越了憲法的規(guī)定。針對“兩院”的質(zhì)詢上，出現(xiàn)了違憲之爭，給本來不好行使的質(zhì)詢權(quán)增加了執(zhí)行難度，制約了質(zhì)詢權(quán)的行使。我國在相關(guān)質(zhì)詢規(guī)定上對人大代表和常委會行使質(zhì)詢權(quán)的具體程序在法律上進(jìn)行了細(xì)化，看似更加嚴(yán)謹(jǐn)，但部分規(guī)定在某種程度上限制了質(zhì)詢權(quán)行使的自由。在質(zhì)詢案的形式上，規(guī)定了質(zhì)詢?nèi)藬?shù)和書面的質(zhì)詢形式，客觀上增加了質(zhì)詢難度；答復(fù)的具體時間規(guī)定不明確。我國憲法和法律中在質(zhì)詢權(quán)答復(fù)時間上缺乏明確的對等，對權(quán)利主體在答復(fù)中的定位和作用規(guī)定也不明確。導(dǎo)致了質(zhì)詢案件操作性弱化。

（二）制度本身的阻礙

一是質(zhì)詢體制上存在著缺陷。中國特色社會主義制度下，在行使人大質(zhì)詢權(quán)時，常常會涉及到黨的質(zhì)詢和責(zé)任追究。一方面人大受到黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是在法律中沒有明確的規(guī)定質(zhì)詢權(quán)對黨質(zhì)詢內(nèi)容。怎么質(zhì)詢、質(zhì)詢誰的問題成為進(jìn)退兩難的境地，造成了在實踐中質(zhì)詢積極性不高，提出相關(guān)質(zhì)詢幾率也大幅度降低。二是人大代表的組成結(jié)構(gòu)相對不合理[3]。在各級人大代表中，“一府兩院”成員較多，在很多地方人大代表中，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位人員占到代表總數(shù)一半以上。政府人員和代表為同一人，既作為監(jiān)督者又充當(dāng)被監(jiān)督者，存在著法理上的矛盾，直接導(dǎo)致質(zhì)詢權(quán)的行使過程中常態(tài)化不足。

（三）社會文化的影響

新的歷史階段，人大制度仍然在不斷進(jìn)步和完善中，質(zhì)詢制度也在不斷的發(fā)展，但是在一定時間內(nèi)發(fā)揮的作用不明顯。我國傳統(tǒng)的政治文化中缺乏分權(quán)制約、民主和法制的因素，儒家文化的傳承導(dǎo)致人大代表和常委會在思想上講究以和為貴，行使質(zhì)詢權(quán)的時候難免出現(xiàn)“紅臉、出汗”的現(xiàn)狀，拉不開情面的傳統(tǒng)文化客觀上阻礙了人大質(zhì)詢權(quán)的行使。

（四）代表素能的制約

質(zhì)詢權(quán)的行使主體是人大代表及其常委會的人員，人大代表的素能直接制約著質(zhì)詢權(quán)的行使。主要體現(xiàn)在人大的代表的組成結(jié)構(gòu)、工作環(huán)境和質(zhì)詢意識模糊制約質(zhì)詢權(quán)的行使。代表們分布在各行各業(yè)屬于兼職制，時間精力有限對于質(zhì)詢工作的了解相對較少，積極性的高低直接影響權(quán)力的行使。同時為人大履職的職務(wù)性保障資費不足，在提出質(zhì)詢的各種差旅費、資料費等方面資金保障匱乏，缺少保障質(zhì)詢的持續(xù)財力支持；人大代表個人素質(zhì)高低也影響質(zhì)詢效能。

三、人大質(zhì)詢權(quán)常態(tài)化行使的對策

（一）不斷完善憲法和法律中質(zhì)詢的規(guī)定

第一、解決“對象”法律規(guī)定的一致性。采取合適的方式，將“兩院”的質(zhì)詢權(quán)納入憲法中，并明確規(guī)定，避免對“兩院”質(zhì)詢過程中產(chǎn)生法律上的沖突，堅定人大及其常委會質(zhì)詢“兩院”的信念。

第二、增加義務(wù)主體接受質(zhì)詢的規(guī)定。明確規(guī)定質(zhì)詢主體的權(quán)利與義務(wù)，尤其是義務(wù)主體的義務(wù)。質(zhì)詢權(quán)的義務(wù)主體是“一府兩院”，在具體的行政職能中明確自身的權(quán)利，可能會模糊接受質(zhì)詢的義務(wù)[4]。通過法律的形式從義務(wù)主體的角度上作出相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)義務(wù)主體接受人大質(zhì)詢的意識，這樣才能在無形之中形成制約監(jiān)督，保障在隨時接受質(zhì)詢中盡職履責(zé)、依法行政。

第三、規(guī)范質(zhì)詢案件的落實程度。明確質(zhì)詢案件只要符合法律程序和質(zhì)詢形式及時生效，不一定非得由主席團(tuán)或者委員會決定，有效保證質(zhì)詢案在提出后備擱置或者由質(zhì)詢變成“詢問”；規(guī)范受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)程序，讓受質(zhì)詢義務(wù)主體能夠根據(jù)質(zhì)詢流程完成質(zhì)詢答復(fù)，避免擱置或者不了了之的現(xiàn)象發(fā)生；對于質(zhì)詢案件的數(shù)量和時間做出明確規(guī)定，避免放寬質(zhì)詢條件后質(zhì)詢泛濫。

（二）探索新形勢的質(zhì)詢方式

從我國質(zhì)詢權(quán)開展的現(xiàn)狀分析，影響到質(zhì)詢工作開展的客觀因素是社會文化的影響。我國傳統(tǒng)的文化一定程度上阻礙了質(zhì)詢權(quán)的開展。本文建議采取電子政務(wù)的形式，獲取民意，根據(jù)民意開展質(zhì)詢監(jiān)督，提升質(zhì)詢效果，促進(jìn)質(zhì)詢權(quán)常態(tài)化發(fā)展。主要做法如下：

打造電子人大，各級人大單獨設(shè)立網(wǎng)站，及時更新網(wǎng)站動態(tài)。開通網(wǎng)站信息發(fā)布系統(tǒng)、專題討論欄目和互動系統(tǒng)。通過網(wǎng)站構(gòu)建地區(qū)人大代表信息網(wǎng)，讓本區(qū)域的人大代表陽光化發(fā)展；設(shè)立網(wǎng)上意見箱，由常委會專人負(fù)責(zé)，定期收集群眾意見向常委會報告，通過網(wǎng)民意見分析，加強(qiáng)意見整理，提出質(zhì)詢案件。最后，實行質(zhì)詢議案公開化，將質(zhì)詢案的答復(fù)、處理結(jié)果等通過網(wǎng)絡(luò)直播和網(wǎng)絡(luò)公開的形式向社會公開，以提升質(zhì)詢案件的效率及處理質(zhì)量。

（三）提升代表的綜合素養(yǎng)

一是通過修改代表法增強(qiáng)代表的履職意識。在我國法律規(guī)范中，明確的將代表行使質(zhì)詢權(quán)的義務(wù)列入相關(guān)法律法規(guī)中。避免部分代表在行使權(quán)利的時候忽視質(zhì)詢權(quán)的存在。僅看到了代表的榮譽，忽視了自身的使命。規(guī)避代表在履行職責(zé)時方向不明確。將質(zhì)詢權(quán)明文寫入法律中成為代表應(yīng)該主動行使的權(quán)力，既有規(guī)定又有保障，不斷增強(qiáng)代表的履職意識。

二是增強(qiáng)質(zhì)詢權(quán)行使的宣傳。通過多種渠道、立體化和多元化的宣傳手段，讓質(zhì)詢制度是人大監(jiān)督“一府兩院”重要形式的觀念深入人心。明確質(zhì)詢權(quán)時人大代表人民進(jìn)行監(jiān)督的重要手段，具有自身的優(yōu)勢和特點。質(zhì)詢權(quán)是一項基礎(chǔ)性的監(jiān)督權(quán)力，應(yīng)當(dāng)根據(jù)時代發(fā)展的客觀要求和現(xiàn)實需要，大膽地依法行使。

人大質(zhì)詢權(quán)使用頻率不高的原因是多方面的。隨著社會的進(jìn)步，我國需要不斷地強(qiáng)化質(zhì)詢權(quán)的行使力度，將人大質(zhì)詢權(quán)落地生根，成為有效監(jiān)督“一府兩院”的治本良方。實踐中，應(yīng)該根據(jù)時代發(fā)展的要求和現(xiàn)實需求，大膽依法的行使并使之常態(tài)化，不斷完善黨和國家的監(jiān)督體系，加快我國法制化進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)

[1] 聶龑龍.人大質(zhì)詢權(quán)虛置問題研究[D].中共上海市委黨校，2015（06）.

[2]喬曉陽.中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法導(dǎo)讀與釋義[M].人民出版社，2010.

[3]杜力夫.權(quán)力監(jiān)督與制約研究[M].吉林人民出版社，2004.

[4]李 馭.論人民代表大會的質(zhì)詢權(quán)[D].沈陽師范大學(xué)，2017（03）.

[5]陳 黎.當(dāng)代中國人大代表質(zhì)詢權(quán)的運行現(xiàn)狀和完善路徑[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報，2017（08）：68.

作者簡介

曹露（1978-），女，山東行政學(xué)院副教授。

（作者單位：山東行政學(xué)院）