□ 慶元縣國土資源局 葉隆生

一、案情

2017年8月，L市中級人民法院行政判決上訴人吳某芬、周某偉訴L市國土資源局土地行政處罰一案敗訴。2014年吳某芬與L市D區(qū)藍天街道蓮西村村民簽訂租用協(xié)議，將位于蓮西村周畈烏壇口的30畝土地用于項目開發(fā)，吳某芬等未經批準于10月17日起搭建三個球形大棚和一個金字塔大棚，總面積3893平方米。經查此地塊已于2011年1月經省人民政府批準辦理農用地轉用手續(xù)。2015年12月，L市國土資源局立案查處，2016年2月作出行政處罰決定，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，并處非法占用土地每平方米20元的罰款，當事人不服提起行政訴訟，一審駁回訴訟請求，二審駁回上訴，維持原判。

二、分析

本案的焦點：大棚是不是建筑物，建筑物是否為區(qū)別設施農用地與建設用地的標準；現狀是否為判定設施農用地的依據；在建設用地上可否進行設施農業(yè)。

大棚是否為建筑物。涉案的蔬菜大棚是由L市農業(yè)科學研究院設計建造的球形大棚和金字塔大棚，名稱為卵巢型球體生態(tài)溫室，是為農業(yè)設施?！冬F代漢語詞典》對設施的解釋：為進行某項工作或滿足某種需要而建立起來的機構、系統(tǒng)、組織、建筑等。因此這種設施農業(yè)構架體現為一種建筑。根據《民用建筑設計術語標準》（GB／T50504-2009），建筑物是指用建筑材料構筑的空間和實體，供人們居住和進行各種活動的場所。而按照建筑的使用功能及屬性進行分類，建筑一般分為民用建筑、工業(yè)建筑和農業(yè)建筑。農業(yè)建筑是指以農業(yè)性生產為主要使用功能的建筑。因此，大棚屬于建筑物。

由于大棚屬于建筑物，建筑物還區(qū)分民用建筑、工業(yè)建筑和農業(yè)建筑，是否為建筑物，不是認定農業(yè)設施的依據。

利用現狀是否為判定設施農用地的依據。根據《土地利用現狀分類》（GB／T21010-2007），國家主要依據土地的用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征等因素，對土地利用類型進行歸納、劃分。反映土地利用的基本現狀，但不以此劃分部門管理范圍。設施農用地是指直接用于經營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養(yǎng)殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業(yè)設施用地。設施農用地按照現狀分類為其他土地，在《中華人民共和國土地管理法》“三大類”中歸屬農用地，按照農用地管理。利用現狀是土地利用現在狀況，體現的是外表特征，從本質上設施農用地是農業(yè)用途，按農用地管理，現狀為建筑物，不能排除農業(yè)用途，故利用現狀不是判定設施農用地的標準。本案中，從現狀看還存在進行耕種的情況，表象還為耕地，但涉案地塊已經農用地轉用，并具體實施征地行為，現狀并不影響對涉案地塊建設用地性質的認定。

在建設用地上可否進行設施農業(yè)。建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利用地、旅游用地、軍事設施用地等，是根據土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。根據《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。國家實行土地用途管制制度，限制農用地轉為建設用地，特別是要對耕地實行重點保護。從法理講，編制土地利用總體規(guī)劃，實行土地用途管制制度，限制擴大建設用地范圍，保護農用地。在建設用地上進行設施農業(yè)按理本應允許，而且國家還鼓勵農村宅基地整理，有效增加耕地面積。但土地利用總體規(guī)劃是一項科學規(guī)劃，是根據國家社會經濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排。在建設用地區(qū)，同樣要合理規(guī)劃，科學安排用地布局，確保土地集約節(jié)約利用，使土地利用總體規(guī)劃所確定的建設用地都是有效使用面積?？茖W合理利用建設用地，在一定程度上也能促進農用地保護，特別是有效保護耕地。所以建設用地區(qū)一經劃定，就應當嚴格執(zhí)行。本案中，吳某芬等未經批準在建設用地區(qū)上搭建三個球形大棚和一個金字塔大棚，同樣要受制于建設用地區(qū)管制，其所適用的法律為對非法占用土地處罰的沒收條款。只要建造的建筑物與土地利用總體規(guī)劃不沖突，就不必拆除。因此在建設用地上可否進行設施農業(yè)，關鍵在于是否符合土地利用總體規(guī)劃所期待的目標用途。在農用地上，建筑物只有符合設施農業(yè)要求，屬于設施農用地范圍，才按照農用地管理。如果不符合設施農用地備案條件，則應認定為非法占用土地對建造的建筑物予以拆除。

三、認定

根據《土地利用現狀分類》對設施農用地的定義和歸屬，實施設施農用地的用途管制。設施農用地不改變土地農業(yè)用途，禁止擅自或變相將設施農用地用于非農業(yè)建設，不得改變直接從事或服務于農業(yè)生產的的設施性質，禁止擅自將設施用于其他經營。而隨著農業(yè)現代化的推進，設施農業(yè)長足發(fā)展。與此同時，以發(fā)展設施農業(yè)為名，擅自改變農業(yè)用途的情況也時有發(fā)生。在實踐當中對于認定設施農用地也經常存在困難。從本案延伸，對設施農用地的認定和管理提出建議。

農地農用，是設施農用地的基本定位。農業(yè)集約化和規(guī)?；洜I，促成了設施農用地的形成和發(fā)展。過去雖然也有零星的諸如畜禽舍、工廠化大棚、水產養(yǎng)殖地、晾曬場等設施存在，但還不具有現代設施農用地的意義。最早將設施農用地獨立出來，按農用地進行管理是國家標準《土地利用現狀分類》。設施農用地的出現是農業(yè)產業(yè)結構深層次變革的結果。為了適應農業(yè)現代化發(fā)展的要求，支持設施農業(yè)和規(guī)?；Z食生產發(fā)展，國家層面規(guī)范和保護現代農業(yè)發(fā)展，改審核制為備案制，既加大了政策扶持力度，充分保障了設施農業(yè)合理用地需求，又完善了農村土地經營管理規(guī)制，促進了現代農業(yè)依法依規(guī)和可持續(xù)發(fā)展。因此，設施農用地應當為現代農業(yè)服務，實現農地“物盡其用”。

排除生活用房用地?！秶临Y源部農業(yè)部關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》將設施農用地劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地，是直接用于農產品生產的設施用地。國家嚴禁隨意擴大設施農用地范圍，對于經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所，以農業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂，各類農業(yè)園區(qū)中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設用地進行管理。排除生活用房用地，嚴格按照農用地管理，不僅能體現農地農用，還能為變相進行非農業(yè)建設設定障礙，為違法事實認定提供制度依據。

用途決定用地命運。過去有一種觀念，建造臨時建（構）筑物的，按農用地管理；建造永久建（構）筑物的，按建設用地管理。但建筑物是人工建造的供人們進行生產、生活等活動的房屋或場所，涵蓋了生產和生活等方面。而構筑物雖是不直接進行生產、生活活動的工程建筑，但也涉及到生產和生活。因此以臨時建（構）筑物或永久建（構）筑物區(qū)別農業(yè)用途或非農業(yè)用途是不科學的。所謂設施農用地改變用途，指的是在設施農用地上偏離了農業(yè)用途，進行了非農業(yè)建設活動。在認定用地時既不能以“永久性建（構）筑物”為標準區(qū)分農用地與建設用地，也不能因為是非“永久性建（構）筑物”而認定為農業(yè)用途?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”，其目的是為了實行土地用途管制。對非法占用土地行為的查處，在很大程度上也是圍繞土地用途進行，并根據土地用途決定不同的行政處罰種類。

準確把握“審核”與“備案”的關系?！秶临Y源部農業(yè)部關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》取消設施農用地審核，改為備案制度。從土地用途管制制度講，土地用途管制依據土地利用總體規(guī)劃劃定的土地用途，依法規(guī)范利用行為，限制農用地轉為建設用地，特別是對耕地實行重點保護。設施農用地本質上屬于農用地，備案制除了清理行政許可的整體要求外，還在于農業(yè)內部的自我調整功能所需要。便農事，重監(jiān)管，是備案制的基本定位，只要農業(yè)用途，不進行破壞性活動，在農用地用途范圍內不進行過多干預。實行備案制后，相關職能部門應當強化監(jiān)管，制止和查處違法用地，確保設施農用地的農用地用途。

四、啟示

本案給予設施農用地監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督檢查工作以啟示。以土地外貌形態(tài)為標準判斷是否屬于建設用地或設施農用地，并結合批文判斷是否屬于違法用地，這是一個誤區(qū)。對于設施農用地的認定比較困難的一個原因是，用途改變無常。結合以上分析和認定，我們深受啟發(fā)，在設施農用地監(jiān)管和執(zhí)法檢查工作中應當重點做好以下工作。一是始終圍繞“用途”監(jiān)督檢查。設施農用地功能是農業(yè)用途，外在建設用地的形態(tài)，除了占用基本農田需要嚴格審查，對各類畜禽養(yǎng)殖、水產養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設施建設禁止占用基本農田等情形，不能任意認定非法占用土地，需要結合實際用途及其他關聯事項嚴格認定。二是做好巡查工作。不能因為“備案”，就消弱監(jiān)管和巡查工作。相反正是因為“備案”，不是“審批”，在用地者和監(jiān)管者中更會隨心所欲，用地者任意用地，監(jiān)管者拋之不管，一旦發(fā)現違法用地行為，工作就十分被動。三是重視證據收集。在設施農用地監(jiān)管上，面臨的最大問題是收集證據比較單一。衛(wèi)片等技術手段只是證據之一，不是證據全部，大量的涉及改變用途的事實需要執(zhí)法人員收集各種證據。凡與案件相關的事實都需要進行調查，詢問筆錄中涉及到的事實應有相應的證據證明，在證據上把土地用途做實。四是進行關聯性證明。嚴格審查種類證據，注重從種類證據之間的鏈接證明與相關行業(yè)要求的關聯性，用證據原理論證，學會自我質證，從證據材料的合法性、關聯性和真實性進行認證，準確和科學認定違法事實，從而為正確適用法律和作出行政處罰決定打下堅實的事實基礎。