立法側(cè)重規(guī)范外部行政程序，對行政機關(guān)內(nèi)部行行政程序定較少。然而，由于執(zhí)法權(quán)配置過于分散，行政機關(guān)向運行并不順暢，內(nèi)部運行不暢對外部管理直接產(chǎn)生影響，行政事務(wù)辦理效率很低，對外影響行政效能。完善綜合執(zhí)法協(xié)助配合制，加大信息共享機制的創(chuàng)建。各級政府對相關(guān)行政機關(guān)與綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法協(xié)作予以協(xié)調(diào)，有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)加強與綜合執(zhí)法部門的協(xié)作，行政執(zhí)法協(xié)助應(yīng)注重時效制度，綜合執(zhí)法有時候有某種強制性的時候，執(zhí)法人員配備已不能滿足執(zhí)法需要則需要公安部門進(jìn)行配合協(xié)助。

1從行政綜合執(zhí)法程序出發(fā)對關(guān)注行政綜合執(zhí)法內(nèi)部協(xié)作的重要性

當(dāng)下行政綜合執(zhí)法機關(guān)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與配合問題體現(xiàn)在：

1.1行政整體性難以體現(xiàn)，部門之間缺乏有效的化合、協(xié)助部門之間很難作到執(zhí)法信息共享，重復(fù)調(diào)查，浪費行政成本與社會資源，增加公民、企業(yè)負(fù)擔(dān)；執(zhí)法協(xié)助缺乏制度保障，需要依托人脈，增加執(zhí)法難度，很多時候造成執(zhí)法不作為，執(zhí)法人員對此反映極為強烈；

1.2部門之間執(zhí)法力量配置不合理，執(zhí)法難度與執(zhí)法權(quán)限配比不合理，城管綜合執(zhí)法調(diào)查的對象是作為行政相對人的公民、法人和其他組織，調(diào)查過程中往往涉及與被調(diào)查當(dāng)事人實施行為有關(guān)的場所、物品。

目前，我國對公民人身和住所的調(diào)查權(quán)一般情況下只能由公安機關(guān)行使。城管綜合執(zhí)法如能借助于公安警務(wù)調(diào)查，有助于及時查明案情，防患于未然。

另外，目前的立法側(cè)重規(guī)范外部行政程序，對行政機關(guān)內(nèi)部行行政程序定較少。然而，由于執(zhí)法權(quán)配置過于分散，行政機關(guān)向運行并不順暢，內(nèi)部運行不暢對外部管理直接產(chǎn)生影響，行政事務(wù)辦理效率很低，對外影響行政效能。所以有必要在立法中適度規(guī)范橫向內(nèi)部行政程序，通過優(yōu)化內(nèi)部行政程序簡化行政程序，提高行政效率。行政機關(guān)之間的配合缺乏制度保障，造成實踐中獲得其他機關(guān)配合與協(xié)助非常困難，這是各地執(zhí)法機關(guān)普遍反映的一個問題。由于請求其他機關(guān)協(xié)助非常困難，有的執(zhí)法機關(guān)只好放棄執(zhí)法，出現(xiàn)執(zhí)法不作為問題。行政機關(guān)內(nèi)部雖有職權(quán)劃分，但又為一整體，共同對外負(fù)行政管理的任務(wù)。因此，為完成公務(wù)，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)相互協(xié)助。

2完善綜合執(zhí)法協(xié)助配合制，加大信息共享機制的創(chuàng)建

2.1各級政府對相關(guān)行政機關(guān)與綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法協(xié)作予以協(xié)調(diào)

綜合執(zhí)法部門與有關(guān)行政部門因管轄或者其他事項發(fā)生爭議的，按照市人民政府關(guān)于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的規(guī)定處理。綜合執(zhí)法部門在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)其他違法行為的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定移送有關(guān)行政部門查處。有關(guān)行政部門在執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)已納入綜合執(zhí)法范圍的違法行為，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定移送綜合執(zhí)法部門查處。綜合執(zhí)法部門和有關(guān)行政部門無正當(dāng)理由，不得拒絕接受移送的案件。執(zhí)法協(xié)作上下級要聯(lián)合起來，通力合作，譬如：市或者省級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)解決城市管理綜合行政執(zhí)法作中的重大事項。各區(qū)街道辦事處、區(qū)民委員會應(yīng)當(dāng)在調(diào)查取證、文書送達(dá)等方面支持和配合市城管執(zhí)法部門進(jìn)行城市管理綜合行政執(zhí)法，按照各自職責(zé)，支持、配合本區(qū)域內(nèi)城市管理綜合行政執(zhí)法工作。

2.2行政綜合執(zhí)法中的信息共享制度的設(shè)置

沒有信息共享，所謂的執(zhí)法協(xié)作也是枉費。在大數(shù)據(jù)時代，整合信息，建立系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)信息共享，各部門機關(guān)之間形成聯(lián)動機制，不光是符合行政效能，也是順應(yīng)時代的要求?！稙豸斈君R市城市管理行政綜合執(zhí)法條例》第二十一條規(guī)定了部門之間需要共享信息的四種情況。①有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)將與綜合執(zhí)法事項相關(guān)的行政許可等管理信息通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)或者其他合適的方式提供給綜合執(zhí)法部門。綜合執(zhí)法部門為查處違法行為需要查詢有關(guān)資料的，有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)配合。

另外，加強信息化水平，加大各方協(xié)調(diào)，充分考慮行政執(zhí)法相對人的合法權(quán)益，要實現(xiàn)執(zhí)法信息在部門之間的流動與分享，僅靠傳統(tǒng)的工作協(xié)調(diào)機制動力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，內(nèi)部扯皮打架現(xiàn)象不是什么新鮮事，需要尋求法治的動力，都是行政綜合執(zhí)法的應(yīng)有之義。我們可以借鑒《歐盟示范行政程序法》②的思路：通過立法將執(zhí)法信息采集的規(guī)范化、執(zhí)法信息的分享與流動、執(zhí)法信息開放為社會使用等機制轉(zhuǎn)化為行政機關(guān)法定義務(wù)，并明確其相應(yīng)的法律責(zé)任，否則，很難真正觸及各自為政的傳統(tǒng)部門執(zhí)法問題。

機關(guān)之間的執(zhí)法信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、執(zhí)法信息流動與共享，都是立足于行政整體性原則引申出的機制，需要部門在觀念上突破部門思維，形成大數(shù)據(jù)整體思維，讓分散在不同部門的碎片化信息整合成完整的大數(shù)據(jù)。執(zhí)法中的大數(shù)據(jù)思維更強調(diào)部門之間的趨同與合作，因而建構(gòu)的是普遍性規(guī)則，以建構(gòu)特別規(guī)則為己任的單行立法模式客觀上無法回應(yīng)這一立法需求，立法路徑上需要轉(zhuǎn)向法典式立法模式，如《歐盟示范行政程序法》那樣，對所有行政機關(guān)信息收集的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，以及信息共享，作出相應(yīng)制度安排。

2.3有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)加強與綜合執(zhí)法部門的協(xié)作

綜合執(zhí)法部門與有關(guān)行政部門可以根據(jù)工作需要聯(lián)合組織專項執(zhí)法行動，按照各自職責(zé)查處違法行為。對于違法行為多發(fā)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，綜合執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)通報給有關(guān)行政部門。有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分析、研究，完善制度建設(shè)，運用綜合管理手段，從源頭上預(yù)防或者減少違法行為的發(fā)生。 行政綜合執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)與各城區(qū)政府及有關(guān)部門建立聯(lián)席會議制度，定期組織召開聯(lián)席會議，通報執(zhí)法工作情況，基于處理熱法過程出現(xiàn)的問題，及各城區(qū)政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)確定固定的工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)與綜合行政執(zhí)法部門的日常和制止違法行為。

綜合行政執(zhí)法部門應(yīng)與有關(guān)部門建立案件轉(zhuǎn)辦制度。按照各自職責(zé)確定案件管轄范圍，對不屬于本部門管轄的案件，應(yīng)當(dāng)及時移送主管行政部門；對應(yīng)當(dāng)依法移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定將案件移送有管轄權(quán)的司法杋關(guān)處理。

2.4行政執(zhí)法協(xié)助應(yīng)注重時效制度

需要相關(guān)行政機關(guān)提供專業(yè)意見的，相關(guān)行政機關(guān)當(dāng)收到協(xié)助通知之日起五日內(nèi)出具書面意見，案情復(fù)雜，需要延期的，應(yīng)當(dāng)以書面形式向城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)說明理由并明確答復(fù)期限。相關(guān)行政機關(guān)出具書面意見前需要城市管理合執(zhí)法機關(guān)補充資料的，應(yīng)當(dāng)一次性告知，補充資料所用時間不計入答復(fù)期限。

綜合執(zhí)法部門在查處違法行為過程中需要有關(guān)行政部門提供專業(yè)意見的，有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)自收到書面協(xié)助通知書之日起五個工作目內(nèi)出具書面意見。所涉及事項情況復(fù)雜的，可以延期，但延長期限不得超過十個工作日。

各行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)有關(guān)部建立相關(guān)事項告知制度。增加業(yè)務(wù)聯(lián)系。綜合行政執(zhí)法部門作出重大行政處罰決定后，當(dāng)在5工作日內(nèi)，按案件告知有關(guān)部門，有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)行政綜合執(zhí)法部作出的行政處罰決定不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時將意見反饋給綜合行政執(zhí)法部門。有關(guān)部門作出的行政許可事項，應(yīng)當(dāng)在行政許可批準(zhǔn)后1個工作日內(nèi)書面告知綜合行政執(zhí)法部門。綜合行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門沒有依法履行職責(zé)時當(dāng)及時告知有關(guān)部門。

2.5公安部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助和配合綜合執(zhí)法部門開展執(zhí)法

綜合執(zhí)法有時候有某種強制性的時候，執(zhí)法人員配備已不能滿足執(zhí)法需要則需要公安部門進(jìn)行配合協(xié)助?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》第三十七條③也規(guī)定了公安部門應(yīng)當(dāng)支持配合協(xié)助行政綜合執(zhí)法工作。

3結(jié)論

理順行政綜合執(zhí)法與其他職能機關(guān)的內(nèi)部關(guān)系，細(xì)化管轄確定規(guī)則和行政協(xié)功規(guī)則，解決因管轄不明帶來的不敢管不愿管等問題，解決因得不到其他機關(guān)協(xié)助而不管的問題。立法或者認(rèn)識上的原因造成職責(zé)不清是導(dǎo)致執(zhí)法不作為的原因之一，行政協(xié)助有利于處理好機關(guān)之間的協(xié)作，解決重復(fù)調(diào)查、資源浪費和信息共享不暢等問題。適度規(guī)范橫向內(nèi)部行政程序，使得行政機關(guān)之間的配合有制度保障，在實踐中獲得其他機關(guān)配合與協(xié)助，通過優(yōu)化內(nèi)部行政程序簡化行政程序，提高行政效率。

注釋：

①城市管理行政綜合執(zhí)法機關(guān)和相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全信息共享機制，相互通報如下行政管理信息：（一）相關(guān)行政機關(guān)實施涉及城市管理行政綜合執(zhí)法職責(zé)范圍內(nèi)的行政許可事項和監(jiān)督管理的相關(guān)信息；（二）城市管理行政綜合執(zhí)法機關(guān)實施行政處罰的情況和在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)告知相關(guān)行政機關(guān)的信息；（三）城市管理中的專項整治行動；（四）其他需要共享的相關(guān)信息。

②2014年9月1日，歐盟行政法研網(wǎng)發(fā)布了由來自德國、法國、意大利、英國、荷蘭、波蘭等國18位著名公法學(xué)者歷經(jīng)五年完成的《歐盟示范行政程程序法》目的和宗旨是將歐盟憲法確立的良好行政的基本原則制度化、保障歐盟法律得到更好實施。法案包括總則、行政規(guī)章制定、行政決定、行政合同、相互協(xié)助、行政信息管理六章。其中的第六章政信息管理是行政程序法立法內(nèi)容的最新發(fā)展，在德國、奧地、瑞士、荷蘭、西班牙、葡萄牙、希臘、瑞典、挪威、意大利等大陸國家已經(jīng)制定的行政程序法典中都沒有關(guān)于這部分內(nèi)容的定。該章就信息交換、數(shù)據(jù)庫的建立和使用等內(nèi)容作了規(guī)定。

③公安部門應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助和配合綜合執(zhí)法部門依法開展綜合執(zhí)法。建立綜合執(zhí)法部門和公安部門證據(jù)、信息聯(lián)通、執(zhí)法聯(lián)動的協(xié)作機制。具體實施辦法由市政府另行制定。

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作者簡介：

朱思怡（1993～），女，甘肅張掖人，天津商業(yè)大學(xué)憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事權(quán)力監(jiān)督與公民權(quán)利保障研究。