趙羚

摘 要：國家高度重視扶貧事業(yè)，黨的十八大后，黨中央、國務(wù)院出臺重大舉措，持續(xù)加大財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入力度，制定系列政策制度，助推實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)事業(yè)。在國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金審計(jì)過程中，發(fā)現(xiàn)仍然存在精準(zhǔn)扶貧不精準(zhǔn)為主線的問題。研究認(rèn)為，國家審計(jì)機(jī)關(guān)可以重點(diǎn)審計(jì)調(diào)查政扶扶貧資金的項(xiàng)目立項(xiàng)、審批過程，重點(diǎn)關(guān)注扶貧資金流向和結(jié)果，審查財(cái)政扶貧資金使用的合法性、效益性。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金；審計(jì)調(diào)查；審計(jì)方法

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）13-0200-02

財(cái)政扶貧資金，一般包括各級財(cái)政預(yù)算安排的專項(xiàng)扶貧資金，統(tǒng)籌整合用于脫貧攻堅(jiān)的其他涉農(nóng)專項(xiàng)資金、地方政府債券資金（不含置換債券資金）以及清理收回的財(cái)政存量資金。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是主要用于國家和省確定的連片特困地區(qū)和扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、貧困村和貧困戶，為改變貧困地區(qū)落后面貌，改善貧困群眾的生產(chǎn)、生活條件，提高貧困農(nóng)民收入水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展的財(cái)政資金。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的來源主要包括中央和地方財(cái)政安排的扶貧專項(xiàng)資金。根據(jù)當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作需要，重點(diǎn)用于改善貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，側(cè)重解決人居環(huán)境改善、貧困戶危房改造以及提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等問題。資金的管理由各級扶貧部門會(huì)同財(cái)政部門統(tǒng)籌提出分配方案，報(bào)同級政府扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定批準(zhǔn)后下達(dá)。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以高度的責(zé)任感和使命感，將扶貧開發(fā)擺到治國理政的重要位置，納入“五位一體”的總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局進(jìn)行決策部署，持續(xù)加大財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入和各方面的政策支持力度，創(chuàng)新扶貧方式，扶貧開發(fā)取得巨大成就。2016年，中央和省級財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金首次突破1000億元，其中，中央為667億元，同比增長43.4%；省級超過400億元，同比增長50%以上。2013年至2016年，我國累計(jì)脫貧5564萬人，每年農(nóng)村貧困人口減少都超過1000萬人；貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。安徽省各級財(cái)政逐年加大財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入，2015年全省投入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金25.2億元，比2011年12.7億元增加12.5億元，增長98.4%。

黨的十九大報(bào)告明確提出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾。要?jiǎng)訂T全黨全國全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！睘槿媛鋵?shí)黨的十九大精神和國家“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，2017年1月4日，安徽省人民政府辦公廳印發(fā)《安徽省“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》。該規(guī)劃提出加大財(cái)政扶貧資金投入和監(jiān)管力度?！笆濉逼陂g，全省僅易地扶貧搬遷總投資約75億元。因此，國家審計(jì)機(jī)關(guān)全面開展財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金專項(xiàng)審計(jì)，對于發(fā)現(xiàn)的問題全面整改到位，十分必要、十分重要。

1 文獻(xiàn)回顧

近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)和相關(guān)專家學(xué)者對財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金進(jìn)行研究。于柯夫（2014） 以廣西自治區(qū)部分貧困縣使用財(cái)政扶貧資金專項(xiàng)審計(jì)檢查為基礎(chǔ)，提出加強(qiáng)財(cái)政扶貧建設(shè)項(xiàng)目與資金管理的力度，做好財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金明算賬管理等建議。李鵬杰（2016）以財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金為切入點(diǎn)，分析對財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金開展績效審計(jì)的必要性并給出了相應(yīng)建議。劉昱含，宗傳磊（2016）以青州市為例，就其在精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)資金使用中遇到的問題進(jìn)行分析，并就進(jìn)一步完善扶貧工作管理體制、提高專項(xiàng)資金使用效率等方面提出合理化建議。王卉（2017）以江蘇省Y市財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理情況為對象進(jìn)行研究分析后，發(fā)現(xiàn)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金存在分配管理觀念滯后、資金使用方式單一和使用效率不高、資金管理體制不健全、績效評價(jià)有待完善等問題。上述研究，具有代表性，但存在一定的局限性，主要是對提高國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)能力研究不足、效果不佳等。

2 財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金管理存在的主要問題

為加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金管理，提高資金使用效率，國家制定實(shí)施一系列財(cái)政扶貧資金管理規(guī)范制度。2016年5月，安徽省財(cái)政廳、安徽省扶貧辦、安徽省發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)《安徽省財(cái)政扶貧資金管理辦法》，明確規(guī)定各地按照國家和省扶貧開發(fā)政策要求，結(jié)合當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)工作實(shí)際，緊密圍繞促進(jìn)減貧的目標(biāo)，因地制宜確定財(cái)政扶貧資金使用范圍。行政事業(yè)單位基本支出、各類補(bǔ)助及城市基礎(chǔ)建設(shè)等不得借用財(cái)政扶貧資金。對重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目要實(shí)行招投標(biāo)制，大宗材料要實(shí)行政府采購，并對財(cái)政扶貧資金的管理及監(jiān)督等方面也作了詳細(xì)規(guī)定。審計(jì)調(diào)查不僅有利于財(cái)政扶貧資金的管理，也有利于促進(jìn)各級政府對扶貧工作的重視和支持，不斷提高財(cái)政扶貧資金的使用效果和扶貧成效。在審計(jì)過程中，審計(jì)人員要緊扣審計(jì)調(diào)查的重點(diǎn)，才能把好財(cái)政扶貧資金審計(jì)的質(zhì)量關(guān)。

結(jié)合安徽省扶貧工作實(shí)際，研究認(rèn)為，目前存在精準(zhǔn)扶貧的以不精確為主線的問題，主要表現(xiàn)在貧困戶認(rèn)定不精準(zhǔn)，資金使用不規(guī)范、扶貧措施不精準(zhǔn)、管理制度不科學(xué)、扶貧效果的評價(jià)方式有待改善。正如，劉昱含，宗傳磊（2016）以青州市為例，提出精準(zhǔn)扶貧工作過程中財(cái)政專項(xiàng)資金使用存在的主要問題，一是資金重復(fù)補(bǔ)貼，使用效率低下。在實(shí)際工作中，不同部門單位都有各自的扶貧資金和扶貧計(jì)劃，部分部門單位只關(guān)注自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的工作計(jì)劃，與其他不同部門單位之間缺乏有效溝通，導(dǎo)致不同單位同類型的項(xiàng)目存在重復(fù)補(bǔ)貼的問題。二是補(bǔ)貼資金不足，脫貧難以長久財(cái)政資金的補(bǔ)貼額度有限，無疑也是精準(zhǔn)扶貧過程中的一大難題。三是資金使用不嚴(yán)，資金管理缺失。未經(jīng)核實(shí)或者核實(shí)管理不嚴(yán)便草率確定貧困戶，造成補(bǔ)貼目標(biāo)不精準(zhǔn)，真正的貧困戶得不到補(bǔ)助而不符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)的居民虛報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)貼資金的問題。四是項(xiàng)目“張冠李戴”，追求形象工程。部分干部用扶貧專項(xiàng)資金做其他項(xiàng)目的現(xiàn)象，形象工程做好了，貧困村、貧困戶的現(xiàn)狀卻沒有改善，違背了精準(zhǔn)扶貧工作的初衷。

3 財(cái)政扶貧資金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的政策建議

3.1 重點(diǎn)調(diào)查財(cái)政扶貧資金的項(xiàng)目立項(xiàng)、審批過程

財(cái)政扶貧資金的管理和項(xiàng)目管理是相輔相成的，資金管理是項(xiàng)目管理工作的保障，扶貧項(xiàng)目選擇的正確與否，直接影響到財(cái)政扶貧資金使用的合法性和效益性。對財(cái)政扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)和審批過程的審計(jì)，是正確反映財(cái)政扶貧資金全貌、全面評價(jià)財(cái)政扶貧資金使用是否有效的重要一環(huán)。

項(xiàng)目確立程序一般是由村委會(huì)申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)實(shí)際情況向扶貧部門申報(bào)，由各地扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行平衡審批后向上級扶貧辦及財(cái)政部門申報(bào)，最后由省扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)小組審查審批后下達(dá)執(zhí)行。但在實(shí)際工作中，還存在著審批部門對扶貧項(xiàng)目缺乏調(diào)查了解，個(gè)別貧困村急需解決的項(xiàng)目應(yīng)報(bào)未報(bào)、應(yīng)批未批、資金分配貧富不均等問題。所以，在具體審計(jì)過程中，審計(jì)人員要對已經(jīng)批準(zhǔn)的扶貧工程項(xiàng)目嚴(yán)格審查，尤其對調(diào)整的計(jì)劃項(xiàng)目要查明調(diào)整原因，還要對最初申報(bào)項(xiàng)目資料進(jìn)行審查，加大審計(jì)力度、深度，防止財(cái)政扶貧項(xiàng)目審批的隨意性，盡力杜絕項(xiàng)目上的腐敗問題，保障財(cái)政扶貧資金真正能用到扶貧村、貧困人口上，切實(shí)解決貧困人口的一些實(shí)際問題。

3.2 重點(diǎn)審查財(cái)政扶貧資金使用的合法性

財(cái)政扶貧資金的使用環(huán)節(jié)主要是資金從財(cái)政賬戶出來后，最終到達(dá)項(xiàng)目上。大部分扶貧項(xiàng)目在最基層實(shí)施，項(xiàng)目分散，涉及到千家萬戶，由于基層管理還很薄弱，財(cái)政扶貧資金的使用在實(shí)際工作中，還存在著資金撥付不及時(shí)、配套資金不到位、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范以及扶貧項(xiàng)目的實(shí)施很不規(guī)范等問題。

在審計(jì)過程中，審計(jì)人員通過系統(tǒng)了解本地區(qū)財(cái)政扶貧資金投入所占比重大小，扶貧項(xiàng)目的大小，財(cái)政扶貧資金的核算管理情況后，確定審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容和審計(jì)調(diào)查的重點(diǎn)方向，采取詳查和抽查相結(jié)合的方法，有條理的對財(cái)政扶貧資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在資金使用環(huán)節(jié)上，要依照《安徽省財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制管理實(shí)施辦法》，對是否執(zhí)行報(bào)賬制規(guī)定，報(bào)賬手續(xù)是否合法合規(guī)，有無擅自變更財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目，工程項(xiàng)目資金是否按計(jì)劃撥付，對工程項(xiàng)目是否扣留一定比例的質(zhì)量保證金，工程質(zhì)量的檢驗(yàn)情況和質(zhì)量保證金的支付是否按規(guī)定進(jìn)行，工程預(yù)決算是否進(jìn)行了審計(jì)，報(bào)賬程序和依據(jù)是否完備等問題要進(jìn)行監(jiān)督。

審計(jì)人員應(yīng)在突出重點(diǎn)上下功夫，還要有發(fā)現(xiàn)大案要案線索的意識。不僅要對大額的現(xiàn)金支出、不合規(guī)票據(jù)重點(diǎn)審計(jì)，還要對重點(diǎn)財(cái)政扶貧項(xiàng)目的招標(biāo)、預(yù)決算、財(cái)務(wù)管理等進(jìn)行詳細(xì)審計(jì)，如大宗原材料的購入有無問題，實(shí)際使用量與預(yù)算的差額大小，是否存在弄虛作假、營私舞弊的問題，決不放過懷疑有疑點(diǎn)的問題，必要情況下采取外調(diào)或函證，以保證扶貧資金的安全、有效、合法。

3.3 重點(diǎn)關(guān)注資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，對有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查

根據(jù)財(cái)政扶貧資金的流向，有針對性的調(diào)查部分涉及單位及人員。抓住資金撥付主線，根據(jù)資金流程環(huán)節(jié)，逐級審查資金是否真正用到扶貧項(xiàng)目建設(shè)上，有無巧立名目截留、挪用，是否存在搞資金空轉(zhuǎn)，假支付，配套不到位等問題。目前，財(cái)政扶貧資金一般都是經(jīng)過省、市財(cái)政撥付給縣級財(cái)政。在實(shí)際審計(jì)過程中，我們可按順查法，用簡單的圖表標(biāo)出資金流向、資金收支時(shí)間、金額等，看財(cái)政扶貧資金分布是否合理，有無異常。根據(jù)具體資金撥付要求，對未按期撥付的資金情況應(yīng)高度關(guān)注，并通過審查相關(guān)會(huì)計(jì)紀(jì)錄、文件資料來摸清問題的實(shí)質(zhì)。

3.4 重點(diǎn)抓好財(cái)政扶貧資金的使用效益性審計(jì)

財(cái)政扶貧資金的使用重點(diǎn)就是扶持解決貧困鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)脫貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融發(fā)展以及就業(yè)服務(wù)，以及對貧困人口的救助和健康服務(wù)。審計(jì)人員應(yīng)在項(xiàng)目完成情況上下功夫，賬面審計(jì)和實(shí)地察看密切結(jié)合，走訪群眾，深入了解，調(diào)查完成的扶貧項(xiàng)目的質(zhì)量，對使用后的效益是否達(dá)到預(yù)期目的進(jìn)行全面了解，必要時(shí)還可對項(xiàng)目工程實(shí)施決算審計(jì)，并請有關(guān)專業(yè)人員對項(xiàng)目效益做出評估。資金的使用正當(dāng)與否直接關(guān)系到貧困地區(qū)人民的切身利益和穩(wěn)定發(fā)展，只有保證扶貧資金真正用到扶貧項(xiàng)目上，并狠抓扶貧成效，真正做到對貧困地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，有效改善群眾的生活條件和生態(tài)環(huán)境，才能體現(xiàn)扶貧工作的歷史意義。

財(cái)政扶貧資金扶持的貧困人口點(diǎn)多面廣，資金分散，隨著國家財(cái)政扶貧資金的不斷投入，各級財(cái)政扶貧資金審計(jì)調(diào)查監(jiān)督檢查工作日益頻繁。審計(jì)調(diào)查工作只有突出重點(diǎn)的展開，才能保障地方扶貧政策的貫徹落實(shí)。

參考文獻(xiàn)

[1]于柯夫.談財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金明算賬[J].財(cái)經(jīng)界，2014，（6）：104-105.

[2]李鵬杰.淺談財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金績效審計(jì)[J].財(cái)會(huì)研究，2016，（6）：10-12.

[3]劉昱含，宗傳磊.在精準(zhǔn)扶貧工作中財(cái)政專項(xiàng)資金使用中存在的問題及建議[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2016，（14）：21.

[4]王卉.江蘇省Y市財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金管理研究[D].大連海事大學(xué)，2017.