蔡如鵬

始于今年“兩會”的第八次政府機構改革，正迎來新的節(jié)點。近日，多個新組建部委的“三定”方案陸續(xù)公布。從公布的方案看，這輪涉及范圍廣、職能調(diào)整深刻的機構改革正在有條不紊地展開。

“三定”即“定職責、定機構、定編制”，是指中央編辦為深化行政管理體制改革，而對國務院所屬各部門的主要職責、內(nèi)設機構和人員編制等所作規(guī)定的簡稱。

不難看出，今年“兩會”期間通過的《國務院機構改革方案》，在很大程度上需要通過各部委的“三定”方案得以落實和體現(xiàn)。同時，由于“三定”方案涉及將來各部委的具體事項，比如機構如何設置、人員編制有多少、承擔什么樣的職能，因此格外受到關注。

按照這輪改革的時間表，各部委的“三定”方案要在今年6月20日前報批印發(fā)，年底前落實到位。

環(huán)保督察成常規(guī)性制度

在這輪機構改革中，環(huán)保部“升級”為生態(tài)環(huán)境部。除了之前的職責外，還增加了國家發(fā)改委的應對氣候變化和減排職責、國土部的監(jiān)督防止地下水污染職責、水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設置管理、流域水環(huán)境保護職責等近10項與環(huán)保相關的職責。

這些變化在“三定”方案中都得到了體現(xiàn)。比如在生態(tài)環(huán)境部21個內(nèi)設機構中，新成立的應對氣候變化司、海洋生態(tài)環(huán)境司，分別整合了國家發(fā)改委和原國家海洋局的相關職能。

根據(jù)方案，應對氣候變化司將牽頭承擔國家履行聯(lián)合國氣候變化框架公約相關工作，承擔國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組有關具體工作；海洋生態(tài)環(huán)境司將負責全國海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，監(jiān)督陸源污染物排海，組織劃定海洋傾倒區(qū)。

此外，新成立的內(nèi)設機構還有中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室。按照方案，這個新機構將承擔中央生態(tài)環(huán)境保護督察組織協(xié)調(diào)工作，負責監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責落實情況，擬訂生態(tài)環(huán)境保護督察制度、工作計劃、實施方案并組織實施。

中國公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，新成立的中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室，應該是由原國家環(huán)境保護督察辦公室演化而來。

2016年1月4日，根據(jù)《環(huán)境保護督察方案》，由原環(huán)保部牽頭，中紀委、中組部的相關領導參加，成立了中央環(huán)保督察組。這個部際間聯(lián)合工作組也就是媒體俗稱的“環(huán)保欽差”，代表黨中央、國務院對各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府及其有關部門開展的環(huán)境保護督察。

此后，為了負責中央環(huán)保督察組的日常工作，又建立了國家環(huán)境保護督察辦公室，簡稱國家環(huán)保督察辦。

2017年3月，時任環(huán)保部部長的陳吉寧在十二屆全國人大五次會議記者會上介紹說，“在中編辦的大力支持下，我們現(xiàn)在已經(jīng)建立了國家環(huán)保督察辦，中央督察組和將來所有的督政任務都由督察辦公室來承擔，來統(tǒng)籌?！?/p>

從2016年到2017年的兩年間，中央環(huán)保督察已完成對全國31省份的全覆蓋，問責人數(shù)超過1.7萬。

在馬軍看來，作為負責環(huán)保督察的國家機關，此前國家環(huán)保督察辦并不隸屬于生態(tài)環(huán)境部。此次，“三定”方案將這一機構納入生態(tài)環(huán)境部的內(nèi)設機構，意味著中央生態(tài)環(huán)境保護督察作為一項常規(guī)性的制度予以確立。

另外，之前按照環(huán)境元素管理的原則，原污染防治司已經(jīng)劃分為水環(huán)境管理司、大氣環(huán)境管理司、土壤環(huán)境管理司。這次在此基礎之上，又新成立了固體廢物與化學品司。

根據(jù)方案，增設的固體廢物與化學品司，將負責全國固體廢物、化學品、重金屬等污染防治的監(jiān)督管理，組織實施危險廢物經(jīng)營許可及出口核準、固體廢物進口許可、有毒化學品進出口登記、新化學物質(zhì)環(huán)境管理登記等環(huán)境管理制度。

此外，依據(jù)“三定”方案，生態(tài)環(huán)境部下屬華北、華東、華南、西北、西南、東北區(qū)域督察局，承擔所轄區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護督察工作。

長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，作為生態(tài)環(huán)境部設在七大流域的派出機構，主要負責流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關工作，實行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領導、以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制，具體設置、職責和編制事項另行規(guī)定。

積極應對人口老齡化

從原來的計劃生育、控制人口，轉向保持合理人口規(guī)模，積極應對人口老齡化，是這輪機構改革中組建國家衛(wèi)生健康委員會（以下簡稱衛(wèi)健委）最重大的指導理念變化之一。這一變化，在衛(wèi)健委的“三定”方案中也得到了很好的體現(xiàn)。

按照方案，衛(wèi)健委對原衛(wèi)計委計劃生育的職能進行了調(diào)整，改為負責計劃生育管理和服務工作，開展人口監(jiān)測預警，研究提出人口與家庭發(fā)展相關政策建議，完善計劃生育政策。

同時，新增了一項職能，即組織擬定并協(xié)調(diào)落實應對認可老齡化政策措施，負責推進老年健康服務體系建設和醫(yī)養(yǎng)結合工作。

與職能相協(xié)調(diào)，對內(nèi)設機構也做了調(diào)整。撤銷了原來的計劃生育基層指導司、計劃生育家庭發(fā)展司和流動人口計劃生育服務管理司；新設了老齡健康司、人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司。

老齡健康司負責組織擬定醫(yī)養(yǎng)結合的政策、標準和規(guī)范，建立和完善老年健康服務體系，同時承擔全國老齡工作委員會的具體工作；人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司則承擔人口監(jiān)測預警工作，并提出人口與家庭發(fā)展相關政策建議，完善生育政策并組織實施，建立和完善計劃生育特殊家庭扶助政策。

中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所研究員王廣州在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，新設老齡健康司、人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司，主要是為了適應當前人口形勢的需要。據(jù)統(tǒng)計，2017年，中國60歲以上的人口比例，已從1999年的10%增至17.3%。

王廣州表示，將老年健康和養(yǎng)老方面的職責納入衛(wèi)生部門，將有助應對中國日益加劇的人口老齡化問題，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為老百姓提供全方位全周期的健康服務。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也有望迎來黃金時代。

對于大家普遍關注的養(yǎng)老問題，在衛(wèi)健委與民政部的職責分工上，本次方案明確衛(wèi)健委負責擬訂應對人口老齡化、醫(yī)養(yǎng)結合政策措施，綜合協(xié)調(diào)、督促指導、組織推進老齡事業(yè)發(fā)展，承擔老年疾病防治、老年人醫(yī)療照護、老年人心理健康與關懷服務等老年健康工作。

民政部則負責統(tǒng)籌推進、督促指導、監(jiān)督管理養(yǎng)老服務工作，擬訂養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃、法規(guī)、政策、標準并組織實施，承擔老年人福利和特殊困難老年人求助工作。

另外，根據(jù)方案，衛(wèi)健委還將增設職業(yè)健康司，負責擬定職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生相關政策、標準并組織實施，開展重點職業(yè)病監(jiān)測、專項調(diào)查、職業(yè)健康風險評估和職業(yè)人群健康管理工作。

食品監(jiān)管仍是重中之重

這輪機構改革，對一些設置重疊、職能交叉的機構進行了整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱市場監(jiān)管總局）就是其中一個例子。

這個新機構整合了三個正部級總局——國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局，不僅將傳統(tǒng)的工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等監(jiān)管職能合并，還將反壟斷、標準化等職能也并入其中，在一定程度上真正實現(xiàn)了除金融之外的一般性市場監(jiān)管的大統(tǒng)一。

清華大學公共管理學院院長薛瀾在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這輪改革一個很重要的原則，是以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，而不是單純的精簡機構。

在他看來，這輪機構改革與前幾輪改革中的“大部制改革”并不完全一樣，一個突出的特征是“功能管理”，打破了行業(yè)分割管理的局面。

根據(jù)“三定”方案，新組建的市場監(jiān)管總局人員編制為805人，比整合前3個總局的人數(shù)有所減少，內(nèi)設機構也縮減為27個司局。

從這27個司局的設置來看，原國家工商行政管理總局變化最大，原有的司局基本上都做了調(diào)整。比如，撤銷了消費者權益保護局，將消費者維權工作納入各業(yè)務司局。另外，新增了信用監(jiān)督管理司、網(wǎng)絡交易和監(jiān)督管理司。

有分析認為，信用監(jiān)督管理司體現(xiàn)的是對新型監(jiān)管工具應用的創(chuàng)新，而網(wǎng)絡交易和監(jiān)督管理司則體現(xiàn)出對新興業(yè)態(tài)和領域的及時跟進。

在食品監(jiān)管領域，相關的業(yè)務司局有5個，分別是食品安全協(xié)調(diào)司、食品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理司、食品經(jīng)營安全監(jiān)督管理司、特殊食品安全監(jiān)督管理司和食品安全抽檢監(jiān)測司。與原國家食品藥品監(jiān)督管理總局相比，增加了食品安全抽檢監(jiān)測司。

輿論認為，這表明食品安全監(jiān)管在市場監(jiān)管總局未來的工作中仍居于重要位置，同時抽檢的作用和地位將會進一步增強。

根據(jù)機構改革方案，在組建市場監(jiān)管總局的同時組建國家藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱國家藥監(jiān)局），由市場監(jiān)管總局管理，主要職責是負責藥品、化妝品、醫(yī)療器械的注冊并實施監(jiān)督管理。

與外界此前的預期相比，國家藥監(jiān)局的內(nèi)設司局要少一些，只有9個。其中，和藥品直接相關的有兩個——藥品注冊管理司和藥品監(jiān)督管理司；而和醫(yī)療器械相關的司局則從原來的一個增加到兩個——醫(yī)療器械注冊管理司、醫(yī)療器械監(jiān)督管理司。

此外，根據(jù)方案，原食藥監(jiān)總局的稽查局被撤銷，具體辦案將分散到各個業(yè)務司局，具體執(zhí)法稽查職能可能交由市場監(jiān)督總局統(tǒng)一履行，由省里來負責。

國家藥監(jiān)局“三定”方案最大的變化是新增了化妝品監(jiān)督管理司。2013年之前，化妝品由質(zhì)監(jiān)和衛(wèi)生部門分頭管理。2013年國務院機構改革后，化妝品歸由原食藥監(jiān)總局藥品化妝品注冊管理司管理。

分析認為，此次將化妝品的監(jiān)管獨立出來，是適應這一行業(yè)快速發(fā)展的需要。近些年，由于公眾需求的日益增強，化妝品行業(yè)的新產(chǎn)品、新技術不斷涌現(xiàn)，再加上化妝品與藥品存在較大差異，如果放在一起監(jiān)管，已經(jīng)不合時宜了。