蔡如鵬

始于今年“兩會”的第八次政府機構改革，正迎來新的節(jié)點。近日，多個新組建部委的“三定”方案陸續(xù)公布。從公布的方案看，這輪涉及范圍廣、職能調整深刻的機構改革正在有條不紊地展開。

“三定”即“定職責、定機構、定編制”，是指中央編辦為深化行政管理體制改革，而對國務院所屬各部門的主要職責、內設機構和人員編制等所作規(guī)定的簡稱。

不難看出，今年“兩會”期間通過的《國務院機構改革方案》，在很大程度上需要通過各部委的“三定”方案得以落實和體現。同時，由于“三定”方案涉及將來各部委的具體事項，比如機構如何設置、人員編制有多少、承擔什么樣的職能，因此格外受到關注。

按照這輪改革的時間表，各部委的“三定”方案要在今年6月20日前報批印發(fā)，年底前落實到位。

環(huán)保督察成常規(guī)性制度

在這輪機構改革中，環(huán)保部“升級”為生態(tài)環(huán)境部。除了之前的職責外，還增加了國家發(fā)改委的應對氣候變化和減排職責、國土部的監(jiān)督防止地下水污染職責、水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設置管理、流域水環(huán)境保護職責等近10項與環(huán)保相關的職責。

這些變化在“三定”方案中都得到了體現。比如在生態(tài)環(huán)境部21個內設機構中，新成立的應對氣候變化司、海洋生態(tài)環(huán)境司，分別整合了國家發(fā)改委和原國家海洋局的相關職能。

根據方案，應對氣候變化司將牽頭承擔國家履行聯合國氣候變化框架公約相關工作，承擔國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組有關具體工作；海洋生態(tài)環(huán)境司將負責全國海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，監(jiān)督陸源污染物排海，組織劃定海洋傾倒區(qū)。

此外，新成立的內設機構還有中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室。按照方案，這個新機構將承擔中央生態(tài)環(huán)境保護督察組織協(xié)調工作，負責監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責落實情況，擬訂生態(tài)環(huán)境保護督察制度、工作計劃、實施方案并組織實施。

中國公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，新成立的中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室，應該是由原國家環(huán)境保護督察辦公室演化而來。

2016年1月4日，根據《環(huán)境保護督察方案》，由原環(huán)保部牽頭，中紀委、中組部的相關領導參加，成立了中央環(huán)保督察組。這個部際間聯合工作組也就是媒體俗稱的“環(huán)保欽差”，代表黨中央、國務院對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府及其有關部門開展的環(huán)境保護督察。

此后，為了負責中央環(huán)保督察組的日常工作，又建立了國家環(huán)境保護督察辦公室，簡稱國家環(huán)保督察辦。

2017年3月，時任環(huán)保部部長的陳吉寧在十二屆全國人大五次會議記者會上介紹說，“在中編辦的大力支持下，我們現在已經建立了國家環(huán)保督察辦，中央督察組和將來所有的督政任務都由督察辦公室來承擔，來統(tǒng)籌。”

從2016年到2017年的兩年間，中央環(huán)保督察已完成對全國31省份的全覆蓋，問責人數超過1.7萬。

在馬軍看來，作為負責環(huán)保督察的國家機關，此前國家環(huán)保督察辦并不隸屬于生態(tài)環(huán)境部。此次，“三定”方案將這一機構納入生態(tài)環(huán)境部的內設機構，意味著中央生態(tài)環(huán)境保護督察作為一項常規(guī)性的制度予以確立。

另外，之前按照環(huán)境元素管理的原則，原污染防治司已經劃分為水環(huán)境管理司、大氣環(huán)境管理司、土壤環(huán)境管理司。這次在此基礎之上，又新成立了固體廢物與化學品司。

根據方案，增設的固體廢物與化學品司，將負責全國固體廢物、化學品、重金屬等污染防治的監(jiān)督管理，組織實施危險廢物經營許可及出口核準、固體廢物進口許可、有毒化學品進出口登記、新化學物質環(huán)境管理登記等環(huán)境管理制度。

此外，依據“三定”方案，生態(tài)環(huán)境部下屬華北、華東、華南、西北、西南、東北區(qū)域督察局，承擔所轄區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境保護督察工作。

長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，作為生態(tài)環(huán)境部設在七大流域的派出機構，主要負責流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關工作，實行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領導、以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制，具體設置、職責和編制事項另行規(guī)定。

積極應對人口老齡化

從原來的計劃生育、控制人口，轉向保持合理人口規(guī)模，積極應對人口老齡化，是這輪機構改革中組建國家衛(wèi)生健康委員會（以下簡稱衛(wèi)健委）最重大的指導理念變化之一。這一變化，在衛(wèi)健委的“三定”方案中也得到了很好的體現。

按照方案，衛(wèi)健委對原衛(wèi)計委計劃生育的職能進行了調整，改為負責計劃生育管理和服務工作，開展人口監(jiān)測預警，研究提出人口與家庭發(fā)展相關政策建議，完善計劃生育政策。

同時，新增了一項職能，即組織擬定并協(xié)調落實應對認可老齡化政策措施，負責推進老年健康服務體系建設和醫(yī)養(yǎng)結合工作。

與職能相協(xié)調，對內設機構也做了調整。撤銷了原來的計劃生育基層指導司、計劃生育家庭發(fā)展司和流動人口計劃生育服務管理司；新設了老齡健康司、人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司。

老齡健康司負責組織擬定醫(yī)養(yǎng)結合的政策、標準和規(guī)范，建立和完善老年健康服務體系，同時承擔全國老齡工作委員會的具體工作；人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司則承擔人口監(jiān)測預警工作，并提出人口與家庭發(fā)展相關政策建議，完善生育政策并組織實施，建立和完善計劃生育特殊家庭扶助政策。

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，新設老齡健康司、人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司，主要是為了適應當前人口形勢的需要。據統(tǒng)計，2017年，中國60歲以上的人口比例，已從1999年的10%增至17.3%。

王廣州表示，將老年健康和養(yǎng)老方面的職責納入衛(wèi)生部門，將有助應對中國日益加劇的人口老齡化問題，加快老齡事業(yè)和產業(yè)發(fā)展，為老百姓提供全方位全周期的健康服務。養(yǎng)老產業(yè)也有望迎來黃金時代。

對于大家普遍關注的養(yǎng)老問題，在衛(wèi)健委與民政部的職責分工上，本次方案明確衛(wèi)健委負責擬訂應對人口老齡化、醫(yī)養(yǎng)結合政策措施，綜合協(xié)調、督促指導、組織推進老齡事業(yè)發(fā)展，承擔老年疾病防治、老年人醫(yī)療照護、老年人心理健康與關懷服務等老年健康工作。

民政部則負責統(tǒng)籌推進、督促指導、監(jiān)督管理養(yǎng)老服務工作，擬訂養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃、法規(guī)、政策、標準并組織實施，承擔老年人福利和特殊困難老年人求助工作。

另外，根據方案，衛(wèi)健委還將增設職業(yè)健康司，負責擬定職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生相關政策、標準并組織實施，開展重點職業(yè)病監(jiān)測、專項調查、職業(yè)健康風險評估和職業(yè)人群健康管理工作。

食品監(jiān)管仍是重中之重

這輪機構改革，對一些設置重疊、職能交叉的機構進行了整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱市場監(jiān)管總局）就是其中一個例子。

這個新機構整合了三個正部級總局——國家工商行政管理總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局，不僅將傳統(tǒng)的工商、質檢、食藥監(jiān)等監(jiān)管職能合并，還將反壟斷、標準化等職能也并入其中，在一定程度上真正實現了除金融之外的一般性市場監(jiān)管的大統(tǒng)一。

清華大學公共管理學院院長薛瀾在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這輪改革一個很重要的原則，是以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向，而不是單純的精簡機構。

在他看來，這輪機構改革與前幾輪改革中的“大部制改革”并不完全一樣，一個突出的特征是“功能管理”，打破了行業(yè)分割管理的局面。

根據“三定”方案，新組建的市場監(jiān)管總局人員編制為805人，比整合前3個總局的人數有所減少，內設機構也縮減為27個司局。

從這27個司局的設置來看，原國家工商行政管理總局變化最大，原有的司局基本上都做了調整。比如，撤銷了消費者權益保護局，將消費者維權工作納入各業(yè)務司局。另外，新增了信用監(jiān)督管理司、網絡交易和監(jiān)督管理司。

有分析認為，信用監(jiān)督管理司體現的是對新型監(jiān)管工具應用的創(chuàng)新，而網絡交易和監(jiān)督管理司則體現出對新興業(yè)態(tài)和領域的及時跟進。

在食品監(jiān)管領域，相關的業(yè)務司局有5個，分別是食品安全協(xié)調司、食品生產安全監(jiān)督管理司、食品經營安全監(jiān)督管理司、特殊食品安全監(jiān)督管理司和食品安全抽檢監(jiān)測司。與原國家食品藥品監(jiān)督管理總局相比，增加了食品安全抽檢監(jiān)測司。

輿論認為，這表明食品安全監(jiān)管在市場監(jiān)管總局未來的工作中仍居于重要位置，同時抽檢的作用和地位將會進一步增強。

根據機構改革方案，在組建市場監(jiān)管總局的同時組建國家藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱國家藥監(jiān)局），由市場監(jiān)管總局管理，主要職責是負責藥品、化妝品、醫(yī)療器械的注冊并實施監(jiān)督管理。

與外界此前的預期相比，國家藥監(jiān)局的內設司局要少一些，只有9個。其中，和藥品直接相關的有兩個——藥品注冊管理司和藥品監(jiān)督管理司；而和醫(yī)療器械相關的司局則從原來的一個增加到兩個——醫(yī)療器械注冊管理司、醫(yī)療器械監(jiān)督管理司。

此外，根據方案，原食藥監(jiān)總局的稽查局被撤銷，具體辦案將分散到各個業(yè)務司局，具體執(zhí)法稽查職能可能交由市場監(jiān)督總局統(tǒng)一履行，由省里來負責。

國家藥監(jiān)局“三定”方案最大的變化是新增了化妝品監(jiān)督管理司。2013年之前，化妝品由質監(jiān)和衛(wèi)生部門分頭管理。2013年國務院機構改革后，化妝品歸由原食藥監(jiān)總局藥品化妝品注冊管理司管理。

分析認為，此次將化妝品的監(jiān)管獨立出來，是適應這一行業(yè)快速發(fā)展的需要。近些年，由于公眾需求的日益增強，化妝品行業(yè)的新產品、新技術不斷涌現，再加上化妝品與藥品存在較大差異，如果放在一起監(jiān)管，已經不合時宜了。