文/章群

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

王娜

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生

內(nèi)容提要：國(guó)際化是自貿(mào)區(qū)勞動(dòng)關(guān)系的重要特點(diǎn)，制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)義不容辭的責(zé)任。中國(guó)自貿(mào)區(qū)2.0、3.0版創(chuàng)新成果斐然，這些創(chuàng)新舉措主要集中在金融、貿(mào)易、物流等領(lǐng)域。隨著自貿(mào)區(qū)外資企業(yè)數(shù)量的快速增加，勞動(dòng)制度創(chuàng)新不足，涉外勞動(dòng)制度等短板日益凸顯。規(guī)范并加強(qiáng)外國(guó)人就業(yè)和勞動(dòng)權(quán)益保障成為自貿(mào)區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展、持續(xù)繁榮的重要內(nèi)容。

欄目合作：四川省法學(xué)會(huì)勞動(dòng)和社會(huì)保障法學(xué)研究會(huì)

隨著“一帶一路”倡議的推廣，外資企業(yè)的快速增長(zhǎng)以及人才引進(jìn)力度的加大，外資企業(yè)和外籍勞動(dòng)者的集聚必然引發(fā)勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際比較，從而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的銜接乃至沖突。處在改革最前沿的自貿(mào)區(qū)，已明確要“堅(jiān)持運(yùn)用法治思維、法治方式在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展各項(xiàng)改革創(chuàng)新”。中國(guó)（四川）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)天府新區(qū)片區(qū)本著“以人為本”的原則，關(guān)注外籍勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)利，完善勞動(dòng)法理念，尋求與國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)相銜接的目標(biāo)，積極探索外國(guó)人勞動(dòng)權(quán)利制度設(shè)計(jì)。

自貿(mào)區(qū)外國(guó)勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，外國(guó)人在中國(guó)從業(yè)，首先須找到工作單位后方可申請(qǐng)職業(yè)簽證，入境后再辦理就業(yè)證或外國(guó)人專家證和居留證。

為服務(wù)成都市自貿(mào)區(qū)建設(shè)和全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)，解決辦證過(guò)程“手續(xù)繁瑣、條件嚴(yán)苛、時(shí)間較長(zhǎng)”的問(wèn)題，成都市公安局出入境管理局公布《成都出入境改革創(chuàng)新十五條》，助推自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展。

一是建立一窗受理、協(xié)同審批的“一站式”高效服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)多部門信息共享與協(xié)同機(jī)制。2017年4月，四川建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政務(wù)服務(wù)專區(qū)，全面實(shí)行“一套材料、一表登記、一窗受理”的工作模式，配合人臉識(shí)別系統(tǒng)、多語(yǔ)種智能翻譯機(jī)等智能服務(wù)設(shè)備，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)提供國(guó)際化、智能化、便捷化的政務(wù)服務(wù)。在公安分局出入境接待大廳設(shè)境外人員簽證、證件窗口，簡(jiǎn)化辦事流程材料，強(qiáng)化部門協(xié)同配合。

二是優(yōu)化外籍高層人才認(rèn)定機(jī)制。成都市出臺(tái)《成都出入境改革創(chuàng)新十五條》，從政策上突破了單純由人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、人力和社會(huì)資源保障部門、外國(guó)專家局等行政管理部門認(rèn)定外籍人才的做法，輔以更加靈活的人才認(rèn)定方式，堅(jiān)持市場(chǎng)配置、市場(chǎng)評(píng)價(jià)，與外籍人員工資性年收入和年繳納個(gè)人所得稅等掛鉤，完善外籍人才從就業(yè)居留向永久居留資格的轉(zhuǎn)化機(jī)制。

三是建立外國(guó)留學(xué)生綜合評(píng)估制度，賦予優(yōu)秀外國(guó)留學(xué)生在自貿(mào)區(qū)直接辦理就業(yè)許可證、就業(yè)證以及相應(yīng)的工作類居留許可證的權(quán)利。2016年9月，四川省人力資源和社會(huì)保障廳、四川省外國(guó)專家局、四川省公安廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展“四川省高校外國(guó)留學(xué)生中取得碩士及以上學(xué)位的優(yōu)秀畢業(yè)生直接留川就業(yè)試點(diǎn)”工作的通知》。

此外，天府新區(qū)出臺(tái)了《成都天府新區(qū)直管區(qū)“天府英才”計(jì)劃實(shí)施辦法》，設(shè)立10億元人才發(fā)展專項(xiàng)資金，對(duì)人才入戶、安居、教育、醫(yī)療進(jìn)行全面保障。為進(jìn)一步加強(qiáng)優(yōu)秀青年人才引進(jìn)，天府新區(qū)還常態(tài)化開(kāi)展中國(guó)名校、名企、名院、名城巡回推介，吸進(jìn)百萬(wàn)大學(xué)生到天府新區(qū)安家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。截至2017年10月19日，天府新區(qū)吸引美國(guó)、德國(guó)等近400名海外優(yōu)秀留學(xué)生落戶就業(yè)。

從發(fā)展的視角看，天府新區(qū)在招賢納士、便民服務(wù)等方面落實(shí)了一系列創(chuàng)新體制和舉措，取得了一定成效。但目前還存在一些需要進(jìn)一步完善的地方，一是要推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，完善外國(guó)人公共服務(wù)“一站式”高效模式。二是要在自貿(mào)區(qū)設(shè)立國(guó)際人才交流網(wǎng)站和國(guó)際人才市場(chǎng)，為自貿(mào)區(qū)企業(yè)和國(guó)際人才提供交流的平臺(tái)。

自貿(mào)區(qū)外國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)

2011年，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》（下稱《社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》），規(guī)定用人單位招用外國(guó)人，應(yīng)當(dāng)為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)。四川省人力資源和社會(huì)保障廳發(fā)布《關(guān)于做好外國(guó)人在川就業(yè)管理工作的通知》，采用國(guó)民待遇原則落實(shí)外國(guó)人的社會(huì)保障權(quán)益。但是，剛性的勞動(dòng)法律制度難以滿足自貿(mào)區(qū)的靈活性要求。

其一，在實(shí)踐中，外國(guó)人參加中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的數(shù)量并不樂(lè)觀。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，外國(guó)人參加中國(guó)社保的僅占30% [1] 。外國(guó)人不愿意參加社保的原因是多方面的，一是我國(guó)現(xiàn)行法定退休年齡低于歐美國(guó)家，尤其是女性法定退休年齡遠(yuǎn)低于世界平均水平[2] ，從而導(dǎo)致達(dá)到我國(guó)退休年齡的外國(guó)人無(wú)法購(gòu)買社保；二是目前在我國(guó)工作的外國(guó)人大多數(shù)是高級(jí)管理人員或高級(jí)技術(shù)人員，他們往往選擇具有針對(duì)性的商業(yè)保險(xiǎn)套餐；三是部分在華工作的外國(guó)人已在母國(guó)繳納了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，所以不愿再參加中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)。

根據(jù)目前掌握的情況，筆者建議天府新區(qū)出臺(tái)《在天府新區(qū)自貿(mào)區(qū)內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，為在天府新區(qū)就業(yè)的外國(guó)人辦理社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)，同時(shí)切實(shí)維護(hù)在蓉就業(yè)的外國(guó)人依法參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益。

其二，《社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定：“在中國(guó)境外享受按月領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的外國(guó)人，應(yīng)當(dāng)至少每年向負(fù)責(zé)支付其待遇的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供一次由中國(guó)駐外使、領(lǐng)館出具的生存證明，或者由居住國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)公證、認(rèn)證并經(jīng)中國(guó)駐外使、領(lǐng)館認(rèn)證的生存證明?！逼渲校丛骂I(lǐng)取的社會(huì)保險(xiǎn)待遇包括失業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)。

外國(guó)人辦理證照流程圖

在領(lǐng)取“失業(yè)保險(xiǎn)”方面，我國(guó)規(guī)定境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人一旦解除勞動(dòng)關(guān)系或勞動(dòng)合同期限屆滿而未續(xù)期，就業(yè)證、居留證隨之失效，應(yīng)遣返回國(guó)（取得我國(guó)“綠卡”除外）。對(duì)于這部分外國(guó)人而言，他們繳納了失業(yè)保險(xiǎn)金但沒(méi)有享受到該項(xiàng)福利。在領(lǐng)取“養(yǎng)老保險(xiǎn)”方面，為防止有人惡意騙取養(yǎng)老金，外國(guó)人領(lǐng)取養(yǎng)老金的需要提交“生存證明”。但對(duì)于年邁的外國(guó)人而言，提交“生存證明”的程序及其復(fù)雜，需要經(jīng)國(guó)內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者域外的代理機(jī)構(gòu)、域外公證機(jī)關(guān)、中國(guó)駐外使、領(lǐng)館三部門聯(lián)合辦理。這些因素，成了困擾外國(guó)人長(zhǎng)期在我國(guó)就業(yè)的障礙。

筆者認(rèn)為，可以通過(guò)簽訂雙邊或多邊協(xié)定，完善協(xié)定內(nèi)容的形式彌補(bǔ)外國(guó)人域外領(lǐng)取養(yǎng)老金程序復(fù)雜性的不足。雙邊或多邊協(xié)定不僅可以保護(hù)外國(guó)人在華的合法權(quán)益，同時(shí)可以保障域外華人的利益?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)暫行辦法》第七條意味著我國(guó)公民可能同樣無(wú)法享受對(duì)方國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。這對(duì)于一些長(zhǎng)期工作在國(guó)外的我國(guó)公民來(lái)說(shuō)，反而會(huì)帶來(lái)弊端。建議，我國(guó)政府與其他國(guó)家簽訂雙邊或多邊協(xié)定時(shí)，要本著“互惠互利”的原則，約定諸如“取得按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金資格的某國(guó)籍人員離境時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以向其委托的國(guó)內(nèi)代理人按月支付養(yǎng)老金，也可以經(jīng)本人申請(qǐng)并出具公安部門核辦的出境手續(xù)及有關(guān)部門出具的證明材料，一次性支付其個(gè)人賬戶養(yǎng)老金累計(jì)儲(chǔ)存額，并不再享受按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金待遇”等更為詳細(xì)、有操作性的規(guī)定。

自貿(mào)區(qū)外國(guó)勞動(dòng)者的職業(yè)安全權(quán)

職業(yè)安全權(quán)是勞動(dòng)權(quán)利中最重要的內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)主要采取職業(yè)安全保護(hù)和職業(yè)病防范分別立法體例，表現(xiàn)為現(xiàn)行兩部最重要的法律，即《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》。2014年修改的《安全生產(chǎn)法》引入注冊(cè)安全工程師制度、安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度，加大對(duì)違法行為的處罰力度。隨著新職業(yè)、工種和勞動(dòng)方式不斷演進(jìn)，我國(guó)于2013年修訂《職業(yè)病分類和目錄》，將職業(yè)病種類由115種增加至132種。

在全球化背景下，隨著我國(guó)職業(yè)安全立法的完善，外國(guó)勞動(dòng)者的職業(yè)安全權(quán)的保障水平也得到相應(yīng)提升，但與世界水平相比，仍有一定差距。自貿(mào)區(qū)作為制度創(chuàng)新的“先行者”與“開(kāi)拓者”要不但完善外國(guó)勞動(dòng)者的職業(yè)安全權(quán)。

第一，與時(shí)俱進(jìn)，保持職業(yè)病目錄的開(kāi)放性。縱觀《職業(yè)病分類和目錄》，其主要著眼于第二產(chǎn)業(yè)以及從事第二產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工、藍(lán)領(lǐng)，但隨著信息化與工業(yè)化的推進(jìn)，隨之而來(lái)的諸如鼠標(biāo)手、勁椎病、過(guò)勞死等新型職業(yè)病逐步被國(guó)際勞工組織和部分發(fā)達(dá)國(guó)家納入職業(yè)病的范圍。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)職業(yè)病范疇的拓展亟需與時(shí)俱進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)與世界接軌。

第二，設(shè)立心理咨詢機(jī)構(gòu)，探索建立關(guān)注勞動(dòng)者職業(yè)心理健康的機(jī)制。近年來(lái)，歐盟及各成員國(guó)制定《健康與安全工作法》等法規(guī)，要求公司向員工提供健康及心理支持。美國(guó)心理學(xué)會(huì)也設(shè)立心理幫助的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并寫入法律。而我國(guó)職業(yè)心理健康的立法尚處于起步階段，自貿(mào)區(qū)作為國(guó)際化程度較高的改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)，可以嘗試建立相關(guān)的制度，在職業(yè)心理健康制度建設(shè)上先行一步。為提升在蓉外國(guó)勞動(dòng)者對(duì)成都的融入感，讓外國(guó)勞動(dòng)者感受“家在成都”的溫暖，秉承“關(guān)注人才，竭誠(chéng)服務(wù)”的理念，建議天府新區(qū)可以在創(chuàng)新人才中心設(shè)立“心理咨詢機(jī)構(gòu)”，為外國(guó)勞動(dòng)者提供心理咨詢或慰藉，實(shí)現(xiàn)天府新區(qū)和諧勞動(dòng)關(guān)系建設(shè)。

四川省外國(guó)人勞動(dòng)爭(zhēng)議

按照勞動(dòng)法的“雙適格”，勞動(dòng)者與用人單位須具備相應(yīng)的適格要件。不合格的用人單位被視為“非法用工主體”，不適格勞動(dòng)者也被排除在《勞動(dòng)法》的保護(hù)范圍之外。通過(guò)剖析中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)公開(kāi)的四川省外國(guó)人勞動(dòng)爭(zhēng)議，筆者建議自貿(mào)區(qū)通過(guò)視頻、宣傳冊(cè)、培訓(xùn)等方式增強(qiáng)外國(guó)人勞動(dòng)保護(hù)基礎(chǔ)知識(shí)。其中，勞動(dòng)保護(hù)基礎(chǔ)知識(shí)重點(diǎn)包括以下幾點(diǎn)：

（一）前提：外國(guó)勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)勞動(dòng)者的基本條件。

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，達(dá)到法定最低就業(yè)年齡且未達(dá)到法定退休年齡是《勞動(dòng)法》要求的具備勞動(dòng)者資格的必要條件，即外國(guó)人滿16周歲，但男性不滿60周歲，女性不滿50周歲才具備我國(guó)勞動(dòng)者資格的基本條件，否則其與用人單位發(fā)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議只能基于民法上的雇傭關(guān)系而產(chǎn)生的爭(zhēng)議處理。

（二）關(guān)鍵：除具備國(guó)內(nèi)普通勞動(dòng)者的基本條件外，外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)獲取合格“勞動(dòng)者”包括勞動(dòng)合同和有效的就業(yè)證。

根據(jù)《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》，被聘用的外國(guó)人必須依法辦理就業(yè)證方可就業(yè)。這種對(duì)身份的審批程序被視為勞動(dòng)者“適格”的要件，即外國(guó)人除了具備本國(guó)勞動(dòng)者應(yīng)具有的資格外，還必須具備符合該行政管理規(guī)章設(shè)定的條件，才能滿足作為勞動(dòng)法上的“勞動(dòng)者”資格。另外，外國(guó)人不僅需要具備就業(yè)證，更需要具備合法有效的就業(yè)證。《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》明確，“就業(yè)證只在發(fā)證機(jī)關(guān)規(guī)定的區(qū)域有效”“外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)的用人單位必須與其就業(yè)證所注明的單位相一致”，若外國(guó)人的實(shí)際就業(yè)地域、單位與就業(yè)證載明的不一致，視為不具備就業(yè)證。

（三）后果：不合格外國(guó)勞動(dòng)者，不受相關(guān)勞動(dòng)法律保護(hù)。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（四）》規(guī)定，外國(guó)人未取得有效就業(yè)證，其勞動(dòng)關(guān)系不屬于事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，而屬于民事雇傭關(guān)系。換言之，外國(guó)人僅可依據(jù)其與用人單位簽訂的合同以及《合同法》的相關(guān)規(guī)則，履行合同權(quán)利與義務(wù)，但并不享有諸如加班工資、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、解雇保護(hù)等勞動(dòng)權(quán)益。

（四）懲戒：非法用工應(yīng)予以行政處罰

雖然《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》明確指出，用人單位負(fù)責(zé)為外國(guó)人辦理就業(yè)證，但即使因?yàn)橛萌藛挝坏脑驔](méi)有為外國(guó)人辦理就業(yè)證，也并不能認(rèn)可外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)的合法性。因此，外國(guó)人作為就業(yè)證的主體，應(yīng)當(dāng)積極督促用人單位及時(shí)辦理合法有效的就業(yè)證，否則其個(gè)人不但要承擔(dān)未建立勞動(dòng)關(guān)系的法律風(fēng)險(xiǎn)，還將面臨公安機(jī)關(guān)根據(jù)《外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》第四十四條做出的行政處罰。