【摘要】當前外匯行政處罰存在案件類型多樣、以罰款為主、主體涉及面廣等特點,面臨法規(guī)缺陷、外在因素干擾、法律風險等問題。為維護外匯管理秩序,有效打擊外匯違法違規(guī)行為,應修訂完善法律制度,創(chuàng)新執(zhí)行方式,加大外匯政策法規(guī)宣傳力度。
【關鍵詞】外匯監(jiān)管 處罰 問題 對策
經(jīng)過近四十年的改革開放,我國國民經(jīng)濟總量已經(jīng)躍升為世界第二,我國外匯形勢也發(fā)生了天翻地覆的變化。據(jù)國家外匯管理局發(fā)布的數(shù)據(jù),2017年全國銀行結售匯累計金額3.4萬億美元,其中結匯1.64萬億美元,售匯1.76萬億美元;涉外收支累計金額6.12萬億美元,其中收入3萬億美元,支出3.12萬億美元。在對外開放中,外匯管理如同一道金融防火墻,保護著涉外經(jīng)濟的健康發(fā)展,防范異??缇迟Y金的沖擊?;鶎油鈪R管理部門在嚴厲打擊外匯違法犯罪的過程中,不可避免涉及行政處罰問題,但近年來外匯形勢、違規(guī)行為以及法治環(huán)境均發(fā)生了較大的變化,基層外匯行政處罰管理面臨著一系列困難,有待探討解決。
一、文獻回顧
徐衛(wèi)剛(2016)指出,近年來外匯管理行政處罰也出現(xiàn)了一些行政復議和行政訴訟案件,尤其存在一些共性的問題值得關注,主要體現(xiàn)在送達方式不規(guī)范、對違法行為“連續(xù)”或“繼續(xù)”認定不準確、行政許可內部規(guī)定與上位法沖突以及依申請信息公開的處理問題。高玉成(2013)認為《外匯管理條例》規(guī)定較為籠統(tǒng),罰款幅度過大,應修訂《外匯管理條例》,加強外匯政策法規(guī)宣傳力度。王延偉(2014)認為應借鑒龐氏騙局案,引入和解制度、加大違規(guī)成本以及強化監(jiān)管手段。本文分析當前外匯管理行政處罰現(xiàn)狀特點和存在的問題,并提出相應的建議,以期為外匯管理在促進貿(mào)易投資便利化與范跨境資本流動風險之間找到一定的平衡,維護穩(wěn)定的外匯市場,促進實體經(jīng)濟發(fā)展。
二、外匯行政處罰主要特點
(一)案件類型多樣化
從近年來外匯行政處罰案件看,案件違規(guī)類型案件涉及面廣,基本涵蓋了《外匯管理條例》第三十九條至四十八條規(guī)定。有實質性違規(guī),涉及逃匯、套匯、擅自改變結匯資金用途、銀行違反規(guī)定辦理收付匯與結售匯業(yè)務、違反國際收支統(tǒng)計申報、違反賬戶管理規(guī)定、分拆結售匯、非法買賣外匯等;有程序性違規(guī),如未及時報送統(tǒng)計報表、延期收匯未報告、未及時進行存量權益登記、預付貨款未按規(guī)定貿(mào)易信貸報告等。
(二)行政處罰以罰款為主
《行政處罰法》第八條規(guī)定,除列舉式七種處罰類型外,法律、行政法規(guī)可以規(guī)定其他行政處罰種類,《外匯管理條例》規(guī)定的行政處罰種類包括警告、罰款、沒收違法所得、停業(yè)整頓、吊銷業(yè)務許可證、調回、回兌等處罰措施,但從外匯行政處罰實踐看,罰款是最主要的處罰種類,非罰款處罰極少,單獨適用警告等其他處罰措施的案件基本沒有。
(三)案件來源廣泛
外匯管理行政處罰案件線索來源廣泛,有來自外匯管理檢查部門自身,有外匯管理其它業(yè)務部門移交,有來自公安、稅務、海關等其他監(jiān)管部門的移交案件,有通過線索舉報來源等。隨著外匯管理改革推進,事后監(jiān)督成為新的主要監(jiān)管方式,外匯管理部門大力提升非現(xiàn)場監(jiān)測分析水平,來源于非現(xiàn)場監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的案件數(shù)量也不斷增長。
(四)涉案主體多樣
從近年來外匯管理行政處罰案件看,涉案當事人涉及面較為廣泛,對私方面,涉及境內個人、境外個人;對公方面,涉及金融機構和非金融機構,金融機構涉及銀行機構、非銀行機構,非金融機構涉及外資企業(yè)和內資企業(yè)。
三、外匯行政處罰存在的主要問題
(一)外匯行政處罰法規(guī)有待完善
一是有些違法行為缺乏對應的處罰法律規(guī)定。如高報出口、非法購買出口報關單不收匯,違規(guī)企業(yè)采取各種理由,比如因為境外糾紛、不可抗力原因難以收回外匯,并延長收匯時間或少量收匯。外匯管理部門難以根據(jù)逃匯對其進行處罰。二是罰款額度跨度大。如《外匯管理條例》四十七條規(guī)定對金融機構的罰款額度在20萬至100萬之間,四十八條規(guī)定對機構的罰款在30萬以下。法律規(guī)定處罰幅度的過大,導致外匯管理部門難以把握,出現(xiàn)一些類似案件,但處罰金額相差較大情況。
(二)存在外匯行政處罰實施難情況
《外匯管理條例》三十九條、四十條規(guī)定了調回外匯、回兌處罰種類,實踐中,在進行了罰款之后,違法當事人逃匯、套匯資金已被使用,難以再調回或回兌,在目前外匯行政處罰中,該兩種處罰措施均極少實施?!锻鈪R管理條例》四十九條規(guī)定,境內機構違反外匯管理規(guī)定的,除按照條例進行處罰外,還應對相關責任人員給予處分,對金融機構的相關責任人員要給予警告和罰款。但現(xiàn)實中該條款難以操作,實際執(zhí)行少。此外,外匯管理環(huán)節(jié)基本處在工商、外經(jīng)貿(mào)、海關、稅務等管理機構之后,當事人完成相關違規(guī)行為后,外匯管理機關才發(fā)現(xiàn)問題,再調查取證時,已無法聯(lián)系當事人或無法控制當事人的相關財、物,導致難以開展外匯行政處罰。
(三)外匯行政處罰受外在因素干擾
一是對金融機構處罰存在阻力。目前金融機構對行政處罰容忍度較低,一旦被處罰,受到影響極大,不但其上級行對其績效扣減力度非常大,相關人員將受到嚴厲懲處,如降級、撤職、取消任職資格等。并且按照《外匯管理條例》第四十七條規(guī)定,除沒收違法所得外,并處20萬元以上100萬元以下罰款,如果按一般情節(jié)處理,罰款額度應該在40萬至60萬之間,金額不可謂不大。面對外匯行政處罰,金融機構會想方設法通過各種渠道進行干擾。二是對地方企業(yè)的外匯違規(guī)行為處罰,容易受到外在因素干擾。當前,社會公眾對于外匯行政監(jiān)管及行政執(zhí)法職權的認知相對薄弱,對外匯管理缺乏應有的了解和重視,地方政府和有關方面出于呵護本地企業(yè)目的,可能出現(xiàn)“打招呼”現(xiàn)象。
(四)外匯行政處罰存在法律風險
與公安、工商、稅務、消防等行政管理相比,外匯政策法規(guī)知識的普及性仍然不夠,公眾普遍對外匯管理認知程度較低,并且外匯管理制度較多、變化較快,專業(yè)性強,社會公眾辦理外匯業(yè)務主要通過金融機構,直接接觸與外匯管理知識較少,因此容易出現(xiàn)違反外匯管理規(guī)定行為,當事人一旦接受調查且面臨處罰時候,會出現(xiàn)難以接受情況。在當前公民法治意識、維權意識不斷增強的情況下,不少被處罰主體即使明知自身違反了相關規(guī)定,但仍會進行行政復議和行政訴訟,行政處罰一旦出現(xiàn)程序瑕疵之類的問題,便面臨敗訴或者重新作出行政行為的可能,更遑論出現(xiàn)法律適用錯誤、定性不準確問題了。
四、外匯行政處罰完善之對策
(一)修訂完善法律制度
一是對外匯管理制度進行梳理?,F(xiàn)行外匯管理制度主要是以《外匯管理條例》為母法,國家外匯管理局出臺一系列管理規(guī)定,也有少部分由國務院、中國人民銀行頒布,如國務院頒布的《國際收支統(tǒng)計申報辦法》、中國人民銀行發(fā)布的《個人外匯管理辦法》。盡管近年來經(jīng)過了大量精簡合并,但截至2017年底,現(xiàn)行外匯管理規(guī)定仍有223件。為避免管理規(guī)定之間的沖突,有必要集中專家、學者,進一步對現(xiàn)行外匯管理規(guī)定進行梳理、精簡、合并。二是對《外匯管理條例》規(guī)定的有關處罰措施進行研究,使之更具可操作性。如對調回、回兌的操作細則進行研究,取消一些并處條款措施,對于調回、回兌,可以進行單處,無需罰款后,仍要調回或回兌。三是規(guī)范自由裁量行為,充分征求社會公眾、專家學者、管理對象意見,細化違規(guī)行為、處罰標準,限制自由裁量權。
(二)研究完善處罰執(zhí)行方式
以維護外匯市場秩序、國際收支平衡為目的,提升管理的有效性。一是加強對非罰款處罰執(zhí)行方式研究??偨Y外匯行政處罰執(zhí)行的難點,積極向行政立法部門反映目前行政處罰執(zhí)行制度的不足,從立法層面推動行政處罰執(zhí)行規(guī)范化、標準化、精細化。二是增加外匯局自主強制執(zhí)行權限,強化執(zhí)行措施。從制度上增強外匯局在對有證據(jù)證明可能轉移、隱匿違法資金等涉案財產(chǎn)或者隱匿、偽造、毀損重要證據(jù)的,對相關涉案證據(jù)及財產(chǎn)可以自主查封扣押權限。三是增強外匯執(zhí)法人員強制執(zhí)行理論與實踐的學習培訓,增強對強制執(zhí)行掌握運用能力,確保外匯執(zhí)法有效開展。
(三)加強外匯政策法規(guī)宣傳
加大對社會公眾的外匯政策法規(guī)的宣傳普及力度,采取多種形式,多措并舉向企業(yè)、社會公眾宣傳外匯管理政策法規(guī),尤其對日常性、最新管理規(guī)定進行大力宣傳,對于容易違反規(guī)定的內容要多方式進行提醒通,力求避免行政對象不主觀違規(guī),不過失違規(guī)。加強與地方政府溝通解釋,宣傳外匯政策法規(guī)出臺的背景和意義,解釋外匯管理在維護國際收支平衡和經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的重要意義,取得地方政府的支持和理解。對于違反外匯管理規(guī)定的當事人,要對其實行柔性處罰,對其曉之以理,曉之以法,曉之以情,取得當事人的理解和配合。四是加強與司法機關及其他監(jiān)管機構的溝通協(xié)調,在外匯行政處罰的各階段充分獲取信息,取得支持配合,以便順利完成處罰工作。
參考文獻
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作者簡介:張家華(1975-),男,江西吉安人,就職于中國人民銀行梅州市中心支行,碩士,經(jīng)濟師,研究方向:金融和經(jīng)濟法。
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