韓小建

[摘 要] 從1992年在十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)上提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，到今天社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系基本形成，其中關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革取得了巨大的進(jìn)展，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革也在穩(wěn)步推進(jìn)。根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略分析和目標(biāo)，與不同國(guó)有企業(yè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)實(shí)情況、經(jīng)營(yíng)范圍相結(jié)合，把國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。立足黨和政府出臺(tái)了一系列規(guī)劃、意見、決策，在此國(guó)有企業(yè)分類視角下我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革整體脈絡(luò)基本形成。目前的國(guó)有資產(chǎn)管理體制確實(shí)存在了很多問題需要解決，一方面可以分析自身問題，尋求發(fā)展方向；另一方面可以結(jié)合我國(guó)國(guó)情，學(xué)習(xí)國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)管理制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。文章從國(guó)有企業(yè)分類出發(fā)，分析了國(guó)有企業(yè)分類視角下中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革存在的問題并提出對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)有企業(yè)分類；國(guó)有資產(chǎn)；管理體制；改革；意義

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 032

[中圖分類號(hào)] F273.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）11- 0069- 02

1 國(guó)有企業(yè)類別與中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制

國(guó)有企業(yè)功能定位與分類是新時(shí)代深化國(guó)有企業(yè)改革的深刻要求，是推動(dòng)改革的重要前提，對(duì)完善國(guó)有資本布局、增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理具有重要意義。為貫徹落實(shí)黨和政府決策意見，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》相關(guān)要求，精準(zhǔn)定位不同國(guó)有企業(yè)作用，有針對(duì)性地推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革，根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略分析和目標(biāo)，與不同國(guó)有企業(yè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)實(shí)情況、經(jīng)營(yíng)范圍相結(jié)合，把國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。其中商業(yè)類國(guó)有企業(yè)以提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、擴(kuò)大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)效益最大化、追求國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)。公益類國(guó)有企業(yè)是以保障國(guó)計(jì)民生、服務(wù)人民、提供公共設(shè)施和服務(wù)、調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各方面發(fā)展為主要目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，提高公共服務(wù)效率和能力的企業(yè)。商業(yè)類國(guó)有企業(yè)和公益類國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立主體，必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，必須自覺服從國(guó)家政策，自覺履行社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。

黨和政府通過一系列的規(guī)劃、意見、決策對(duì)促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革做出了科學(xué)有效的規(guī)劃?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要的建議》中對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)”提出了“完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，健全國(guó)有資本合理流動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)國(guó)有資本布局戰(zhàn)略性調(diào)整，引導(dǎo)國(guó)有資本更多投向關(guān)系國(guó)家安全，國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，堅(jiān)定不移把國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，更好地服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的愿景。”在國(guó)有企業(yè)分類視角下我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革順應(yīng)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革新趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)不同類型國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)的管理進(jìn)行更為科學(xué)有效的改革。

2 在國(guó)有企業(yè)分類視角下中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革的現(xiàn)實(shí)狀況

目前中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革取得一定的進(jìn)展，基本建立了國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，落實(shí)保值增值責(zé)任，很大程度上提高了國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模、利潤(rùn)水平和競(jìng)爭(zhēng)能力。但中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍存在很多問題，需要進(jìn)一步改善。

第一、國(guó)有企業(yè)中的中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制中仍然存在政企不分的現(xiàn)象。國(guó)有企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)管理部門中存在著魚龍混雜的現(xiàn)象，一方面扮演著行政部門的角色，另一方面又涉及國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)職能，有些行政人員掌握著國(guó)有企業(yè)的主導(dǎo)權(quán)，具有比企業(yè)管理者更高的權(quán)利，在一些企業(yè)的大事上起著主導(dǎo)作用，比如企業(yè)的人員分配，目標(biāo)規(guī)劃等。這樣使得企業(yè)管理者的積極性大幅度下降，因此對(duì)企業(yè)內(nèi)部缺少管理，對(duì)一些事情的處理缺乏熱情與耐心，導(dǎo)致部門與部門之間關(guān)系混亂，最終影響國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。

第二、缺乏針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的專門法律。我國(guó)國(guó)有企業(yè)分類視角下中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的法律制度建設(shè)尚未形成，違法亂紀(jì)現(xiàn)象在一些國(guó)有企業(yè)中非常突出，無(wú)法使政府的管理工作做到法律化、制度化。沒有完善的國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，國(guó)有企業(yè)不能得到法律、安全保障。而且我國(guó)存在的有關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的法律規(guī)定分散在眾多的綜合法律之中，如《憲法》、《公司法》、《預(yù)算法》、《稅法》、《勞動(dòng)法》、《刑法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《證券法》等。盡管這些法律法規(guī)具有嚴(yán)格的法律效力，但是作為具有綜合意義的法律法規(guī)，這些相關(guān)的法律法規(guī)側(cè)不是針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的有針對(duì)性的法律，如：《刑法》以形勢(shì)處罰方法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保障；《憲法》注重從物體所有權(quán)角度來實(shí)行規(guī)范；《稅法》注重于財(cái)務(wù)管理；《公司法》規(guī)定的是國(guó)有企業(yè)的一些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在對(duì)中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理的實(shí)施過程中，由于角度不同，造成了國(guó)有資產(chǎn)的管理效率的低下。

第三、國(guó)有資產(chǎn)配置效率低。目前還存在國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，國(guó)有資本配置效率低等問題，存在因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象例如一些錯(cuò)誤的國(guó)有資產(chǎn)投資、發(fā)展的決策，造成國(guó)有資產(chǎn)流失；甚至在沒有科學(xué)依據(jù)下，不顧后果，盲目投資，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失；國(guó)有企業(yè)不合理配置，導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失。更嚴(yán)重的是在國(guó)有資產(chǎn)管理過程中，存在的貪污腐敗現(xiàn)象，在國(guó)有資產(chǎn)的真正的控制者的意識(shí)中，國(guó)有資產(chǎn)就是他們的個(gè)體財(cái)產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)流失還有個(gè)重要原因就是破產(chǎn)。1988年中國(guó)開始實(shí)行《破產(chǎn)法》，大量的破產(chǎn)企業(yè)占用國(guó)有資產(chǎn)，還有一些為了逃避貸款，欠債而選擇破產(chǎn)的，破產(chǎn)已成為國(guó)有資產(chǎn)流失的重要方式。還有中外合資導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)的流失。

第四、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)是分別管理，落后的監(jiān)管手段，導(dǎo)致監(jiān)管不嚴(yán)，出現(xiàn)很多問題。例如：按照相關(guān)規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易必須嚴(yán)格按照相關(guān)方式、方法和流程進(jìn)行，但在真正交易的時(shí)候，由于國(guó)有資產(chǎn)管理缺乏約束，產(chǎn)權(quán)交易過程中存在很多的違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。還缺乏對(duì)國(guó)資委事前、事中和事后 的監(jiān)督和約束，而且國(guó)有資產(chǎn)的安全和增值依然是個(gè)嚴(yán)重問題。如何保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和增值， 也成為國(guó)有資產(chǎn)管理體制需要解決的嚴(yán)肅問題。

3 在國(guó)有企業(yè)分類視角下外國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

借鑒國(guó)外國(guó)有企業(yè)分類視角下國(guó)有資產(chǎn)管理體制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)自己的國(guó)情，促進(jìn)中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。在西方歐洲國(guó)家里，法國(guó)是一個(gè)國(guó)有資本所占比重較大的國(guó)家，其國(guó)有資產(chǎn)管理體制值得中國(guó)借鑒。法國(guó)的國(guó)有企業(yè)分為兩種，一是壟斷性國(guó)有企業(yè)，二是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)。法國(guó)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本主要在交通、原材料、 能源、汽車、金融、保險(xiǎn)、銀行等在法國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要經(jīng)濟(jì)地位的領(lǐng)域中。

這讓法國(guó)成為歐洲國(guó)有資本所占比重較大的國(guó)家。對(duì)于電通信等壟斷性國(guó)有企業(yè)政府進(jìn)行嚴(yán)格的控制和管理，企業(yè)的基本制度都由政府決定； 對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，其擁有相對(duì)較大的自主權(quán)，政府只任命企業(yè)的重要領(lǐng)導(dǎo)人和資產(chǎn)監(jiān)督，不直接控制。在法國(guó)國(guó)家與企業(yè)訂立合同，其目的是對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)有所約束，國(guó)家通過訂立合同代替發(fā)號(hào)施令，國(guó)家與企業(yè)建立起平等的合同關(guān)系，使人民群眾從中得到好處。例如法國(guó)最大的國(guó)有企業(yè)法國(guó)國(guó)家郵局，2003 年，法國(guó)政府與郵政局簽訂了4年的合約，合約規(guī)定：合同期內(nèi)，郵政局要為人們提供最滿意的服務(wù)，發(fā)展成為歐洲著名的綜合性企業(yè)。政府向國(guó)家郵政局提供資金和政策優(yōu)待。國(guó)家郵政局向政府承諾： 提高服務(wù)水平，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)水平，建立居民周邊服務(wù)體系，改善企業(yè)各方面的社會(huì)關(guān)系。法國(guó)還建立高效的監(jiān)督機(jī)制，非常注重對(duì)國(guó)有企業(yè)及其中的國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理， 并建立了企業(yè)內(nèi)、外部監(jiān)督體系。除了審計(jì)機(jī)構(gòu)，法國(guó)政府的某些部門也能通過行業(yè)行政管理對(duì)國(guó)有企業(yè)和其中的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行監(jiān)督。法國(guó)還注重國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)的建設(shè)，法國(guó)從國(guó)家與國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)的關(guān)系、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度，到國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)務(wù)收支、稅務(wù)收支、雇傭勞動(dòng)人員、工資薪酬以及簽訂合同等方面，都有自己的法律規(guī)定，使政府的管理工作做到法律化、正規(guī)化。完善的國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)為管理國(guó)有資產(chǎn)出現(xiàn)的所有問題提供了明確的依據(jù)，也為國(guó)有企業(yè)提供了法律、安全保障。

4 在國(guó)有企業(yè)分類視角下中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的對(duì)策

第一，解決政企不分問題。政企分開是指將政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能、社會(huì)管理職能與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能相分離。政府不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不直接參與企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理。政府通過經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，間接調(diào)節(jié)、控制企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，讓企業(yè)符合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)。使企業(yè)在國(guó)家法律制度規(guī)定的下，有較大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，獨(dú)立發(fā)展，自負(fù)盈虧。

第二，完善先關(guān)法律。努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)的現(xiàn)代管理體制和完善的國(guó)有資產(chǎn)管理體制法律制度建設(shè)，建立健全各種國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系，制定出一系列行之有效的法律法規(guī)，例如：明確規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)交易必須通過資產(chǎn)管理部門嚴(yán)格按照程序進(jìn)行交易，禁止任何部門一下交易和違反規(guī)章制度。

例如規(guī)定為建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而形成的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，為發(fā)展國(guó)有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)安全和增值的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。

第三，完善監(jiān)督制約機(jī)制。一方面建立企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，例如建立員工監(jiān)督制度，向員工公開財(cái)務(wù)收支、發(fā)展預(yù)算，讓企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)資產(chǎn)處于群眾的監(jiān)督之下。讓企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在陽(yáng)光下開展。還要建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，提高審計(jì)人員專業(yè)性，對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行不定期檢查，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，特別是真正可以支配國(guó)有資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審計(jì)，盡量消滅所有貪污腐敗現(xiàn)象。最重要的是有關(guān)部門注重落實(shí)審計(jì)結(jié)果，防止審計(jì)成為形式。另一方面建立企業(yè)外部監(jiān)督機(jī)制，完善國(guó)有企業(yè)的外部審計(jì)制度，實(shí)行信息公開制度，使國(guó)有資產(chǎn)使用信息公開透明，在公眾監(jiān)督開展。還要確定審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施行之有效，企業(yè)應(yīng)建立一切實(shí)可行的監(jiān)督體系，還要建立國(guó)有資產(chǎn)的違法亂紀(jì)事件舉報(bào)懲處制度，加強(qiáng)懲治力度。應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)問題的時(shí)候馬上暴露、舉報(bào)，絕對(duì)不能放縱，使《刑法》的作用發(fā)揮到最大化。形成及時(shí)舉報(bào)打擊腐敗現(xiàn)象的良好社會(huì)氛圍。同時(shí)也要積極宣傳，開展講座等。對(duì)不落實(shí)現(xiàn)象絕不姑息，不然一切都是空談。

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