馮新茹

摘 要 隨著信息社會(huì)的發(fā)展，政府職能的變化，公共服務(wù)的提供不再局限于政府本身，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)成為常態(tài)，購(gòu)買服務(wù)的范圍也拓寬到民生事業(yè)的各個(gè)方面。本文從政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)模式創(chuàng)新入手，著重分析了“蘇南模式”，首先探析了其特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制，再重點(diǎn)分析了南京市、無(wú)錫市、蘇州市、常州市及鎮(zhèn)江市地方政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。又以其功能分析為依據(jù)，提出了進(jìn)一步推動(dòng)“蘇南模式”發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 政府購(gòu)買 公共服務(wù) 社會(huì)組織 “蘇南模式”

中圖分類號(hào)：D67

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

自2007年以來(lái)，蘇南地區(qū)從上海引入“孵化器模式”并全面推廣，然后開(kāi)始注重發(fā)展各類社會(huì)組織。蘇南地方政府關(guān)于購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)是以基層的社會(huì)組織為主，將支持型社會(huì)組織當(dāng)做媒介，以孵化器為平臺(tái)進(jìn)行培育，是政府通過(guò)合同、委托等方式向具備資質(zhì)的社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，并在政策法規(guī)的保障下，分配社會(huì)福利，增進(jìn)民生福祉的工作過(guò)程。其主要特點(diǎn)有：第一，在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，政府從一手把控到邀請(qǐng)社會(huì)組織合作，并嚴(yán)格設(shè)立監(jiān)管制度;第二，主要由基層社會(huì)組織負(fù)責(zé)提供公共服務(wù);第三，社會(huì)組織孵化器既是服務(wù)終端也是培育平臺(tái)，是基層社會(huì)組織的成長(zhǎng)助推器，也負(fù)責(zé)供應(yīng)居民的公共服務(wù)。

一、“蘇南模式”的運(yùn)行機(jī)制

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的“蘇南模式”，它的良性發(fā)展需要通過(guò)保障、培育、購(gòu)買這三大機(jī)制功能的發(fā)揮。

（一）保障機(jī)制

保障機(jī)制是指以相關(guān)法律法規(guī)為政策保障，規(guī)范化、程序化公共服務(wù)的購(gòu)買過(guò)程，保證公共服務(wù)的質(zhì)量。蘇南各地方政府已相繼出臺(tái)了政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的操作細(xì)則與實(shí)施意見(jiàn)，制定了宏觀發(fā)展規(guī)劃。此外，蘇南各市正在搭建第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)制，健全守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。

（二）培育機(jī)制

培育機(jī)制是指針對(duì)相應(yīng)的社會(huì)組織進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，培育的過(guò)程包括入殼、孵化和出殼。蘇南各地區(qū)的基層社會(huì)組織發(fā)展層次不一，內(nèi)容也不夠豐富，運(yùn)行過(guò)程也欠規(guī)范，培育機(jī)制的設(shè)立有助于強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)組織的功能性，促進(jìn)其多元化發(fā)展。在組織治理、項(xiàng)目運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理、績(jī)效評(píng)估方面進(jìn)行指導(dǎo)，在孵化出殼后繼續(xù)進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督，強(qiáng)化其專業(yè)性。

（三）購(gòu)買機(jī)制

購(gòu)買機(jī)制是指符合條件的相關(guān)社會(huì)組織通過(guò)招標(biāo)等方式與政府簽訂購(gòu)買合同，或者接受政府的委托向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的過(guò)程，有以下幾個(gè)要點(diǎn)：一是參與主體，其中購(gòu)買主體是政府，支持型社會(huì)組織負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，主要提供服務(wù)的是基層社會(huì)組織;二是購(gòu)買方式，有招投標(biāo)，定向委托等;三是購(gòu)買范圍，有養(yǎng)老、教育、社工服務(wù)等;四是資金來(lái)源，有財(cái)政預(yù)算與專項(xiàng)資金等;五是實(shí)施過(guò)程，包括需求評(píng)估、項(xiàng)目評(píng)審等;六是績(jī)效評(píng)估，主要對(duì)管理服務(wù)、團(tuán)隊(duì)能力等進(jìn)行評(píng)估。

二、蘇南地方政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）南京市

南京市于2009年創(chuàng)辦南京愛(ài)德社會(huì)組織培育中心，成為江蘇省首個(gè)社會(huì)組織孵化基地。目前，建立了從市級(jí)到區(qū)級(jí)再下沿至街級(jí)的多級(jí)別社會(huì)組織孵化模式，已經(jīng)成立了九家區(qū)級(jí)的社會(huì)組織發(fā)展中心。2012年9月，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)街道樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的意見(jiàn)》，南京市計(jì)劃三年內(nèi)建立起基層社會(huì)組織發(fā)展中心，普及到各個(gè)街道。這就形成了一個(gè)“以社管社”的培育模式，要求覆蓋率達(dá)50%。①目前，南京市政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)流動(dòng)人口的管理、對(duì)青少年、殘障人士提供服務(wù)等，教育方面也在積極推進(jìn)中。

（二）無(wú)錫市

自2005年，無(wú)錫開(kāi)始積極探索政府購(gòu)買公共服務(wù)，涉及環(huán)衛(wèi)、養(yǎng)老、綠化、旅游等十多個(gè)方面。當(dāng)下，無(wú)錫在拓寬公共服務(wù)購(gòu)買領(lǐng)域、完善采購(gòu)制度、加強(qiáng)監(jiān)督管理方面成果顯著。無(wú)錫市支持型社會(huì)組織已形成成熟的體系，具有自己獨(dú)特的運(yùn)行方式。已經(jīng)建立起了功能較完善的高級(jí)別社會(huì)組織發(fā)展中心，致力于孵化培育更專業(yè)的社會(huì)組織。于2011年政府推出的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織孵化基地建設(shè)工作的意見(jiàn)》中，我們可以看到無(wú)錫市關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的要求非常明確，形式多元化，分類明晰。目前為止，已建成的孵化基地有25個(gè)，已孵化培育400多個(gè)社會(huì)組織。②

（三）蘇州市

與無(wú)錫市相似，蘇州市也是從2005年起對(duì)養(yǎng)老型社會(huì)組織進(jìn)行扶持，建立“虛擬養(yǎng)老院”模式。隨后，蘇州政府購(gòu)買社會(huì)組織的范圍拓寬至其他民生服務(wù)領(lǐng)域。此外，蘇州市針對(duì)基層社會(huì)組織的管理制定了嚴(yán)格的登記備案雙軌制，豐富了孵化基地的層次，推廣“三社聯(lián)動(dòng)”的機(jī)制，探索樞紐型的管理模式，做出了很多具有實(shí)踐意義的創(chuàng)新舉措。

2011年蘇州成立首家社會(huì)組織孵化器。2012年來(lái)，蘇州市已投入資金近8000萬(wàn)元，建成20家孵化基地。③2014年5月13日建成的全市性的社會(huì)組織培育基地——蘇州公益園的建成，象征著蘇州市社會(huì)組織孵化基地進(jìn)一步提升，功能完善，截止目前孵化培育社會(huì)組織270多家。④

（四）常州市、鎮(zhèn)江市

常州市于2015年11月出臺(tái)了《常州市承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織資質(zhì)認(rèn)定辦法》，明確了職責(zé)分工、適用范圍、社會(huì)組織需具備的條件、資質(zhì)認(rèn)定程序、申報(bào)所需材料、資質(zhì)應(yīng)用與管理等十多項(xiàng)內(nèi)容。按照“分級(jí)認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、客觀公正、動(dòng)態(tài)管理”的原則，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施過(guò)程，激發(fā)社會(huì)組織的參與積極性。

常州市與鎮(zhèn)江市支持型社會(huì)組織的發(fā)展在蘇南地區(qū)來(lái)看并不突出，整體處于待發(fā)展?fàn)顟B(tài)。市級(jí)的突出代表是常州現(xiàn)代社會(huì)組織發(fā)展中心，采取入殼孵化、殼外孵化和云孵化三種模式，為初創(chuàng)期、發(fā)展期的公益性社會(huì)組織提供資源支持。鎮(zhèn)江市近年來(lái)著力于大力培育和發(fā)展各類從事社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織，積極扶持公益性社會(huì)組織。于2016年出臺(tái)了《鎮(zhèn)江市承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織資質(zhì)認(rèn)定辦法（試行）》，對(duì)鎮(zhèn)江市政府購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)起到了推動(dòng)作用。

三、“蘇南模式”的作用分析

蘇南模式的建立有助于加快轉(zhuǎn)變政府的職能，加強(qiáng)政府與民間社會(huì)組織之間的合作，緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)蘇南地區(qū)的發(fā)展。

（一）加快轉(zhuǎn)變政府職能

為深化體制改革，黨的十八大對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變提出了具體要求，為政府與社會(huì)組織之間的合作提供了制度保障。蘇南模式為構(gòu)建新型服務(wù)型政府提供了新思路，多元主體參與到提供公共服務(wù)的過(guò)程中來(lái)，可以更好的整合社會(huì)資源。這種從基層出發(fā)的社會(huì)治理創(chuàng)新可以從側(cè)面加快政府職能的轉(zhuǎn)變，促使政府加大監(jiān)管力度。

（二）增加就業(yè)機(jī)會(huì)

由于蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，很多人傾向于到蘇南找工作，加之本身人口較密集，就業(yè)壓力愈趨緊張。又由于相繼出臺(tái)了關(guān)于政府服務(wù)外包的文件，人們?cè)诿鎸?duì)就業(yè)時(shí)就多了一些選擇，尤其是關(guān)于公益的方面，就業(yè)率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

（三）緩解社會(huì)矛盾

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平提高的同時(shí)也伴隨著很多環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)隱患。助殘、扶幼、幫困、養(yǎng)老等弱勢(shì)群體的需求也日益增長(zhǎng)，若不及時(shí)開(kāi)展行動(dòng)幫助他們極可能降低政府的公信力?！疤K南模式”正是針對(duì)民生問(wèn)題，為居民特別是弱勢(shì)群體提供公共服務(wù)，深入社區(qū)和社會(huì)各個(gè)階層，保障他們的生活。

（四）完善社會(huì)保障體系

蘇南地方政府在之前發(fā)展中，主要側(cè)重點(diǎn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了社會(huì)公平與協(xié)調(diào)發(fā)展。就目前而言，社會(huì)保障制度的覆蓋范圍還較小，服務(wù)水平較低且形式單一，資源聯(lián)動(dòng)性較差，還缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，需要社會(huì)組織的介入，來(lái)協(xié)調(diào)社區(qū)的社會(huì)保障制度的發(fā)展，緩解供需矛盾。政府購(gòu)買社會(huì)組織的“蘇南模式”正是加入了社會(huì)力量，共同參與到社區(qū)社會(huì)保障體系的建構(gòu)中，孵化培育本地的社會(huì)組織，充分整合社區(qū)資源，致力于打造“服務(wù)型+物質(zhì)型+福利型”這三效合一的多層次服務(wù)體系。

四、進(jìn)一步推動(dòng)“蘇南模式”發(fā)展的對(duì)策建議

（一）完善社會(huì)組織培育、扶持體系

首先，開(kāi)設(shè)“菜單培育”，基層社會(huì)組織可根據(jù)自身需求設(shè)立培育菜單，這就需要改革體制機(jī)制，打破“獨(dú)善其身”的培育體系，實(shí)現(xiàn)資源的共享;其次，踐行“參與培育”，要轉(zhuǎn)變現(xiàn)有政策，加長(zhǎng)培育時(shí)間，政府和支持型組織要努力創(chuàng)造條件，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行對(duì)接;再者，推出“跟蹤培育”，建立“動(dòng)態(tài)輔導(dǎo)制度”，設(shè)置專員，及時(shí)解答社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展與項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題;最后，實(shí)施“終身培育”，要樹(shù)立起“生命周期”的概念，打造出終生培育體系，培養(yǎng)組織的可持續(xù)發(fā)展。

（二）強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理

政府在與社會(huì)組織簽訂合同前，應(yīng)當(dāng)對(duì)其提供公共服務(wù)的要求進(jìn)行詳細(xì)闡述，并提出相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)。在合同執(zhí)行的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，實(shí)時(shí)掌握社會(huì)組織提供公共服務(wù)的情況，并設(shè)置階段性指標(biāo)體系，建立起激勵(lì)約束機(jī)制。要將公民滿意度調(diào)至主要績(jī)效目標(biāo)的位置，重視服務(wù)對(duì)象的反饋，在此過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)跟進(jìn)解決。定期進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，將公民的對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)也作為一項(xiàng)指標(biāo)，加強(qiáng)服務(wù)提供者與對(duì)象之間的溝通交流，以便調(diào)整績(jī)效目標(biāo)。最后，建立嚴(yán)格的評(píng)價(jià)體系，可引入網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、新媒體等加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)提供過(guò)程績(jī)效實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)信息交流

蘇南模式要求各地方政府實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享，積極推動(dòng)社會(huì)管理體系的拓展延伸。由于蘇南地區(qū)尚未搭建關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的信息披露平臺(tái)，提供服務(wù)的過(guò)程也得不到更為有效的監(jiān)督，公民也很難了解到蘇南模式整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中的情況。蘇南各市之間的信息交流也很匱乏，所以制定信息公示制度是重中之重。只有將蘇南模式運(yùn)行過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)透明化，將信息共享，才能更有效的提高公信力，提升績(jī)效。蘇南各市之間也應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系，多舉辦學(xué)習(xí)活動(dòng)，溝通交流各市政府在政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，彼此推動(dòng)，共同發(fā)展。

（四）培養(yǎng)專業(yè)工作人員

首先，要擴(kuò)寬高素質(zhì)員工的引進(jìn)渠道，完善現(xiàn)有聘用與人才選拔機(jī)制，另外領(lǐng)導(dǎo)需發(fā)揮模范帶頭作用。其次，要建立和完善教育培訓(xùn)制度，通過(guò)開(kāi)辦培訓(xùn)活動(dòng)等，建立資格認(rèn)證體制。最后，要建立管理激勵(lì)制度，激發(fā)員工的潛質(zhì)，提高他們的專業(yè)水平。要盡量提高工作者的薪資待遇，制定合理的晉升計(jì)劃。也要完善獎(jiǎng)懲制度，留住能力更強(qiáng)的工作人員，并且適時(shí)淘汰消極怠工又能力不足的員工。

注釋：

①中國(guó)江蘇網(wǎng).南京3年內(nèi)街道普建樞紐型社會(huì)組織.2012年9月27日.

②江蘇民政網(wǎng).無(wú)錫：瞄準(zhǔn)激發(fā)社會(huì)組織活力推進(jìn)改革創(chuàng)新.2014 年10 月22 日.

③中國(guó)蘇州網(wǎng).政府信息公開(kāi)——人大代表建議.2014年5月5日.

④中共江蘇省委新聞網(wǎng).蘇州市在省內(nèi)率先建成社會(huì)組織培育孵化基地集群.2014年5月15日.

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