路慧芳

摘 要 法在社會關系中具有重要作用，法律通過作用于人的行為，來調(diào)整社會關系。有法可依是依法治國的前提，只有優(yōu)質(zhì)的法律，才能促進社會發(fā)展。黨的十九大總結(jié)了我國民主法治取得了更大進步，中國特色社會主義體系日益完善。在這種情況下立法監(jiān)督制度就更為重要，它是一個國家立法制度的重要內(nèi)容。要進一步落實依法治國建設社會主義法治國家基本方略，必須重新審視我國的立法體制，完善我國的立法監(jiān)督制度。

關鍵詞 立法監(jiān)督制度 司法機關 立法權

中圖分類號：D630.9

文獻標識碼：A

隨著政治經(jīng)濟的發(fā)展，綜合國力不斷增強，我國法制建設也取得了重大成就。同時我國法治化進程的加快，也出現(xiàn)了不少問題，立法速度加快加劇了立法中的矛盾出現(xiàn)，因此立法監(jiān)督便成為法制建設的重要環(huán)節(jié)。21世紀以來對立法監(jiān)督問題研究越來越重視，知網(wǎng)上文章也逐漸增加，尤其在2015年達到頂峰共有1226篇文獻。從研究現(xiàn)狀來看國家機關和學術界對立法監(jiān)督都越來越重視。目前，我國的立法監(jiān)督模式以國家權力機關為主，全國人大及其常委會與行政機關在立法監(jiān)督中占主導地位的模式存在著較大的缺陷，阻礙了立法監(jiān)督的實施。為了保證立法活動的過程公正、公平，這就加強了對立法監(jiān)督的要求。

一、立法監(jiān)督的理論定位

立法監(jiān)督是指國家立法機關依據(jù)憲法的規(guī)定對國家行政機關進行的監(jiān)督，立法、司法、行政機關三者之間相互聯(lián)系同時又相互制約，國家立法機關、司法機關對行政機關具有監(jiān)督的作用。對于立法監(jiān)督的含義，不同的學者對立法監(jiān)督的內(nèi)涵有不同的認識，提出了多種學說，目前我國學術界主要存在著三種觀點。一部分學者認為立法監(jiān)督的主體專門是指立法機關，這種觀點是不科學的，他們把主體僅限制在唯一立法機關，認為其他任何機關、組織都不是立法監(jiān)督主體，這就是第一種觀點。有的學者則主張立法監(jiān)督就是對立法權的監(jiān)督，是“權力機關對制定規(guī)范性法律文件的權力行使進行監(jiān)察和督導的一種專門活動。”①這是第二種觀點，這種觀點也是片面的。第三種觀點的學者認為，立法監(jiān)督是同時對立法權的運行過程及其結(jié)果規(guī)范性法律文件進行的審查。本文所研究的立法監(jiān)督就是指具有立法監(jiān)督權的主體依照其職權，對立法活動本身及作為立法活動行為產(chǎn)生的結(jié)果，也就是產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件進行是否合憲、是否合法的審查，并依法做出監(jiān)督結(jié)論的法律制度。立法監(jiān)督在我法制建設中的有必要性體現(xiàn)在多個方面，加強立法監(jiān)督可以使立法具有科學性、民主性，約束國家權力，保障公民的權利，可以使我國立法工作健康、平穩(wěn)的前進;我國是人民當家作主的國家，我國的法治建設也是為民謀福利和自由，完善立法監(jiān)督是民主法治的體現(xiàn);加強立法監(jiān)督是我國國情的要求，有利于保障我國法治統(tǒng)一。

二、我國立法監(jiān)督存在的主要問題

隨著立法監(jiān)督在實踐中的逐步展開以及學者們的深入研究，我國立法監(jiān)督在社會主義法治建設道路的探索中都取得了重大進步。立法監(jiān)督制度在我國法律制度中舉足輕重，在我國法制迅速發(fā)展的今天仍存在著一定的不足和缺陷。

第一，立法監(jiān)督模式在設計上存在的不足。立法監(jiān)督發(fā)展至今，歐美國家成功的典范很多，還有設立專門機構(gòu)的立法監(jiān)督模式，都是成功的立法監(jiān)督模式。從我國立法監(jiān)督實際情況來看，我國現(xiàn)階段只形成了一個以人大監(jiān)督為主，人大在監(jiān)督中居核心地位的自上而下的立法監(jiān)督體系。目前看來我國的立法監(jiān)督體系符合民主立法的要求，從理論上講可以使立法監(jiān)督工作具有權威性和民主性，進而實現(xiàn)相應的效果，但其我國實際運行過程中存在一定缺陷。事后監(jiān)督是指對已經(jīng)生效的法律規(guī)范性文件可能違法或者違憲，由此而展開的審查的活動。如我國的立法監(jiān)督方式很多都屬于事后監(jiān)督形式，自上而下的單向性監(jiān)督體系，使其在立法過程活動中沒有其他機關的制約，全國人大每年舉行一次會議，時間是固定的并且較短，因此具有局限性，全國人大常務委員會雖為常設機構(gòu)，但職責眾多，也無力全面顧及立法監(jiān)督，在我國行政機關中也沒有專門的立法監(jiān)督機關，這樣使立法監(jiān)督難以實現(xiàn)其實際的效果，也阻礙了我國立法監(jiān)督制度的發(fā)展。

第二，立法權限劃分不夠明確。立法權國家主權的重要組成部分，在國家權力中地位舉足輕重，是通過法律來組織和調(diào)整一切。然而我國立法權劃分不夠明確，這樣立法監(jiān)督的實現(xiàn)就受到影響，不能發(fā)揮其作用。立法權限的有關規(guī)定一些模糊不明確的條款仍被使用，從而會導致理解上的錯位和實際運行上的混亂，立法聽證規(guī)定也不夠具體。對于地方立法權，立法法采取方式過于抽象概括，很多內(nèi)容沒有具體規(guī)定，規(guī)定不明確就會導致人們在理解上的偏差，就不利于實際中的操作。人大和人大常務委員會權限劃分不明確，只是原則上規(guī)定了人大及其常務委員會的立法權，但具體的立法范圍和內(nèi)容沒有明確的劃分。哪些法律的制定、修改應當上全國人大，哪些法律的制定、修改應當上全國人大常委會，這個判斷標準和決定權應當在立法法中規(guī)定。人大常務委員會主要監(jiān)督地方性法規(guī)，但是中央和地方的權限劃分有時也不夠明確。由于沒有明確標準，一直以來全國人大與常委會之間的立法權劃分不甚明確，導致決定帶有一定的隨意性。

第三，監(jiān)督主體界定上的欠明確。在立法監(jiān)督活動中，立法監(jiān)督主體占重要地位，對于我們國家的立法監(jiān)督主體的界定，不同學者有不同主張，也就存在不同的觀點。有的學者認為監(jiān)督主體只能是法律規(guī)定的即具有權威性的國家機關，就是只有國家權力、行政、司法機關才能實施立法監(jiān)督。還有的學者認為，除了上述國家機關外，立法監(jiān)督主體還應該包括其他一些法律主體，他們認為公民、其他組織也可以對立法活動進行監(jiān)督。后者的代表學者是周旺生，他的觀點是，立法監(jiān)督主體是指對立法活動實施監(jiān)督的各類監(jiān)督，它既可以是組織，也可以是個體。②立法監(jiān)督是全面推進依法治國的要求，同時也是我國特色社會主義法治體系的必然要求。在我國社會主義民主國家中，立法監(jiān)督主體范圍很廣，要堅持人民主體地位，法治為民，公民和其他組織都有權對立法進行監(jiān)督。我國立法監(jiān)督主體法律明確規(guī)定只有國家機關享有立法監(jiān)督權，可以看出法律規(guī)定的立法監(jiān)督主體結(jié)構(gòu)比較單一，這樣的立法監(jiān)督結(jié)構(gòu)不夠合理也不科學，是立法者的同時又是監(jiān)督者，沒有其他組織機構(gòu)的制約，就會很難發(fā)現(xiàn)自己的問題，司法機關雖有一定審查權力，但審查范圍不全面，所以立法監(jiān)督也就很難達到實際效力。

三、完善我國立法監(jiān)督的若干對策

上文已分析我國立法監(jiān)督制度存在的主要問題和缺陷，要完善我國現(xiàn)行的立法監(jiān)督制度，應該從我國實際情況出發(fā)，讓立法監(jiān)督的模式與我國法治建設相協(xié)調(diào)，優(yōu)化權力配置，保障實現(xiàn)良好立法。

第一，要增強立法監(jiān)督的相對獨立性，就必須優(yōu)化權力配置。根據(jù)我國相關法律的規(guī)定，立法監(jiān)督主體由國家機關組成，具體來講就是我國的立法、行政、司法機關，然而立法監(jiān)督只是這些主體職責的一部分，我國缺乏專門的立法監(jiān)督機構(gòu)是阻礙立法監(jiān)督有效實施的重要原因，導致在立法的工作中出現(xiàn)很多問題。我們可以借鑒國外的立法監(jiān)督模式，在我國建立專門的立法監(jiān)督機構(gòu)。專門的立法監(jiān)督機關可以設立在國家權力機關中，為了減輕全國人大的工作壓力，在省級人大也可以設立專門的立法監(jiān)督機構(gòu)，專門的立法監(jiān)督機構(gòu)應該對同級的人大負責。我國是人民民主專政的社會主義法治國家，要貫徹立法三原則：法治、民主、科學。因此專門立法監(jiān)督機構(gòu)的成員應由全國和省級人大的代表組成。同時，立法監(jiān)督機構(gòu)的成員需要有很強的法律專業(yè)知識背景，立法監(jiān)督對法律專業(yè)的素質(zhì)要求很高，我們可以從司法機關、法學專家中選拔一部分專業(yè)人士，從而補充發(fā)展立法監(jiān)督的隊伍。

第二，完善立法監(jiān)督的內(nèi)容，明確立法監(jiān)督標準。立法監(jiān)督是對立法工作中的活動和作為活動的結(jié)果都要進行審查，是否違法、違憲是審查的主要內(nèi)容。立法監(jiān)督的內(nèi)容涉立法監(jiān)督主體、立法工作是否符合法定程序等多方面，具體來講立法主體是否適格，立法活動帶有很強的專業(yè)性，對主體要求也很嚴格;立法活動要按照法定程序才能保證立法效率和科學民主性;立法活動所產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件必須具有合憲性和合法性，法與法之間要相互協(xié)調(diào)，不能產(chǎn)生矛盾，否則就會導致法律體系的混亂。立法監(jiān)督的順利實施必須明確其標準，具體來說應包括以下幾個標準：

一是要合憲，符合憲法精神。憲法作為母法是國家的根本大法，法律效力最高，是普通法律制定的依據(jù)，任何行為都不得與憲法相違背，憲法具有綱領性、原則性，立法監(jiān)督同樣要以憲法為準則。

二是要遵循法律體系中的等級順序。在我國法律體系中不同位階之間，因處于不同位階，上位法效力自然就高于下位法，一般情況下上位法優(yōu)于下位法，也就要求下位法不得與上位法相抵觸。

三是同一位階的法律之間關系要和諧。同位法之間效力等同，同位法之間應該相互協(xié)調(diào)，就是要求同位法不得出現(xiàn)矛盾、不能沖突，從而維護我國法治的統(tǒng)一。

第三，明確立法監(jiān)督主體，擴大立法監(jiān)督的范圍，完善立法聽證制度。立法監(jiān)督的主體要實現(xiàn)多元化，要不同階段全方位進行立法監(jiān)督。我國立法監(jiān)督的范圍還存在一定的漏洞，我們要擴大現(xiàn)有的立法監(jiān)督范圍來完善立法監(jiān)督制度。要進一步完善我們國家的立法監(jiān)督制度，就要對所規(guī)范性法律文件進行的全面審查，將其沒有納入立法監(jiān)督范圍的也進行審查，及時糾正一切違反憲法和上位法的規(guī)范性法律文件。如果立法監(jiān)督不能對其監(jiān)督內(nèi)容全面審查，立法過程就可能會產(chǎn)生不公正事項，不公正就會沒有良法可依，依法治國、法治建設都不能順利進行，依憲治國就無從談起，進一步會影響公民的權利自由，各種利益無法得到保障。所以，必須擴大違憲審查的范疇，將遺漏的法律規(guī)范納入其中，是我國實施依憲治國的要求。在我國實踐中一般舉行聽證會的，是那些涉及公共利益、影響到廣大群眾的重大問題，而實踐中聽證會沒有完整記錄，也不公開，造成公眾對聽證過程、結(jié)果是否公正的諸多質(zhì)疑。立法法中規(guī)定的聽證制度，是保障公民權利的體現(xiàn)，是公民直接管理國家事務的表現(xiàn)，加強立法監(jiān)督就要我們國家完善立法聽證制度，也是我國立法工作順利發(fā)展的必然要求。

立法監(jiān)督是我國法治建設一個重要環(huán)節(jié)，完善立法體制機制，依法治國首先要依憲治國，我國立法監(jiān)督制度必須堅持憲法至上原則，憲法是其他法律的依據(jù)，其他法律都不得與憲法相違背。同時還要根據(jù)國情，使每一項立法都符合憲法精神、反映人們的心聲。在立法監(jiān)督中要做到優(yōu)化權力配置以，明確立法監(jiān)督內(nèi)容和標準，擴大立法監(jiān)督范圍，完善立法監(jiān)督的模式，從而實現(xiàn)立法監(jiān)督程序的法治化，推進我國法治化進程。

注釋：

①王勇飛.中國法理學研究練述與評價.北京：中國政法大學出版社.1992.465.

②周旺生.立法學.北京：法律出版社.2000.436.