最低生活保障是我國托底性的基本民生保障制度。近年來，隨著制度體系的健全、規(guī)范管理的加強、監(jiān)督體制的完善，低保制度已較為成熟。但由于種種原因，在一些地方依然存在“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄皯?yīng)保未?！钡葐栴}，影響了社會公平正義，影響了人民群眾的獲得感。如何實現(xiàn)精準(zhǔn)救助，把制度的政策效應(yīng)充分展示出來，很多地方都在進行探索。湖北省荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)通過購買服務(wù)引入第三方非盈利社工機構(gòu)開展城鄉(xiāng)低保核查，極大地提高了社會救助對象精準(zhǔn)度，群眾滿意度顯著提升。

一、緣起：引進社工機構(gòu)參與低保核查服務(wù)的背景

荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)位于荊門的東城區(qū)和南城區(qū)，是荊門城市擴張的核心區(qū)，也是荊門工業(yè)經(jīng)濟的集聚區(qū)。全區(qū)國土面積639平方公里，下轄2個鎮(zhèn)和4個街道辦事處，總?cè)丝?1.5萬人。目前全區(qū)城鄉(xiāng)低保對象6589人，每年需要核查低保對象3000人左右。區(qū)級民政系統(tǒng)設(shè)置編制20個，其中掇刀區(qū)救助局只有2人，工作人員嚴(yán)重不足，直接影響了社會救助政策落實的質(zhì)量和效果。

（一）對象難瞄準(zhǔn)。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)低保主要采取個人申請制，街道和居委會的工作人員是低保政策的最初和最終執(zhí)行者，具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，對于低保的瞄準(zhǔn)有著直接影響。一方面，人情關(guān)難破。隨著黨和政府各項民生工程的啟動，低保救助具有較大的“含金量”，成為極少數(shù)人垂涎的利益。由于人情觀念等原因，存在一些“關(guān)系?！薄叭饲楸！爆F(xiàn)象，在一定程度上造成了不良社會影響。另一方面，核實難度大。雖然近年來社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制取得很大成效，在國家層面分別與公安、國土、工商、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門，就查詢社會救助對象家庭的戶籍、車輛、不動產(chǎn)、工商登記、銀行存款、證券等金融信息出臺了相關(guān)文件。但從基層操作層面來看，很多地方部門之間溝通不暢，導(dǎo)致中央文件精神很難落地，一些家庭申請社會救助的信息難以共享，在一定程度上給基層社會救助機構(gòu)和民政部門帶來了巨大的工作風(fēng)險和壓力。

（二）精準(zhǔn)難實現(xiàn)。社會救助動態(tài)管理信息工作量大，而且成本過高，現(xiàn)有的工作力量不能滿足精細化要求。一方面，精細化操作成本過高。動態(tài)管理主要是對救助對象的基本信息、救助項目情況以及個人變動信息進行跟蹤管理，每一項信息的管理對于精準(zhǔn)救助的實現(xiàn)都至關(guān)重要，而且每一項信息的數(shù)據(jù)量都很大。比如，救助對象的基本情況，包括其家庭的基本情況、收支情況、疾病情況、教育情況等等，都要逐一進行核查，信息核查工作量大且成本高，給現(xiàn)實工作帶來巨大的考驗。另一方面，難以實現(xiàn)精細化要求。據(jù)了解，當(dāng)前惡意騙保的情況不算多，有很大一部分是收入在低保標(biāo)準(zhǔn)上下浮動的邊緣群體來申請低保。低保制度事關(guān)公平、影響大、范圍廣、社會關(guān)注度高、群眾容忍度低。因此，低保也是紀(jì)委審計等監(jiān)察部門關(guān)注的重點。往往會對出現(xiàn)錯保的工作人員采取問責(zé)機制。在這種壓力下，低保經(jīng)辦人員容易產(chǎn)生“寧漏勿錯”的工作態(tài)度，容易將一些符合條件的貧困人群拒之門外。此外，人手與工作量嚴(yán)重不匹配也是制約精準(zhǔn)救助的一個突出問題。工作人員嚴(yán)重不足，根本沒有時間精力去一戶一戶核查，這些工作完全依靠村干部去做，不可避免會出現(xiàn)錯保、漏保情況。

此外，部分群眾認為政府既是低保政策的設(shè)計者，也是執(zhí)行者，“自說自話”難以令群眾心悅誠服。

二、創(chuàng)新：引入第三方參與核查的做法

圍繞“精準(zhǔn)救助”和“陽光低?！保G門市高新區(qū)·掇刀區(qū)創(chuàng)新工作方法，引進第三方非盈利社工機構(gòu)開展城鄉(xiāng)低保核查。

（一）制定試點方案。在探索開展社工機構(gòu)進行低保入戶核查的基礎(chǔ)上，出臺《關(guān)于開展第三方參與低保核查試點工作的通知》，制定具體工作方案，明確工作程序和要求。主要做法：宣傳工作→信息核對→第三方入戶核查→結(jié)果評議（核查意見報送街道、鎮(zhèn)民政部門，參與民主評議、審批蓋章，審批核查結(jié)果公示）→接受申訴二次核查（對結(jié)果有異議的進行更正解釋和維穩(wěn)）→接待信訪（接待群眾來電來訪，做好解釋、安撫、情緒疏導(dǎo)工作，化解社會矛盾）→動態(tài)申報（及時入戶核查，高效解決困難家庭燃眉之急）。

（二）明確責(zé)任主體。一是明確第三方核查的主體責(zé)任。采取購買服務(wù)方式，競爭性引進社工機構(gòu)，負責(zé)全區(qū)低保對象核查工作，核查人員只對聘請機構(gòu)負責(zé)，避免了核查過程中人情等客觀因素的干擾，有效杜絕了“人情?！薄按钴嚤！钡痊F(xiàn)象。二是明確民政部門監(jiān)管的主體責(zé)任。事前對第三方機構(gòu)社工調(diào)查人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，講解低保政策，說明工作要求；事中了解核查情況，解釋政策疑惑，督促工作進度，提供工作支持；事后對第三方機構(gòu)入戶核查情況進行滿意度測評，并按一定比例抽取樣本進行復(fù)核。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批的主體責(zé)任。低保審批流程調(diào)整為：群眾申請→信息核對→第三方入戶核查→出具初步建議結(jié)論→第三方參加鎮(zhèn)（街道）民主評議→公示→鎮(zhèn)（街道）審批→常年公示→動態(tài)管理。四是明確村（社區(qū)）協(xié)助核查的主體責(zé)任。村（居）民委員會負責(zé)協(xié)助鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處做好材料收集和協(xié)助第三方核查等工作。由以前負責(zé)初步核查和報送，變成只負責(zé)向群眾引見第三方以及公示等輔助工作，“當(dāng)局者”變成了“協(xié)作者”，有效杜絕了人情干擾，保證了初始環(huán)節(jié)的公正公平。

（三）審批力求精準(zhǔn)。精準(zhǔn)審批的前提是精準(zhǔn)識別。荊門高新區(qū)·掇刀區(qū)堅持“三個突出”，推進核查工作提質(zhì)提速提效，提升政府公信力。一是突出準(zhǔn)入公平，實行第三方選第三方。采取“三步走”步驟。第一步，推行代理招標(biāo)。區(qū)救助局提請區(qū)財政局負責(zé)服務(wù)招標(biāo)，區(qū)財政局從代理招標(biāo)公司庫里選擇1家有資質(zhì)、有經(jīng)驗的代理公司負責(zé)代理招標(biāo)，規(guī)避直接指定的問題。第二步，實行核查準(zhǔn)入。明確參加投標(biāo)的機構(gòu)必須是民辦非企業(yè)單位，且從事過相關(guān)經(jīng)歷、社會評價好、服務(wù)價格低。第三步，實施路演票決。2018年4月，5家符合條件的參投機構(gòu)，以路演的形式推介自己的隊伍實力和核查方法等，代理公司組織區(qū)財政、民政負責(zé)人以及人大代表、政協(xié)委員、低保戶代表投票表決。二是突出核查公正，創(chuàng)新方式方法。核查方式上，第三方主要采用三級評估方式。第一級，從村（社區(qū)）獲取信息比對后初評數(shù)據(jù)→入戶核查→內(nèi)部初評→作出建議結(jié)論→無疑議的上報鎮(zhèn)（街道）。結(jié)論有疑議的，重新入戶審核，仍有疑議的再度核查。第二級，第三方與鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）開展第二輪評估，有問題的實行三方聯(lián)合復(fù)查。第三級，由區(qū)救助局嚴(yán)格依照城鄉(xiāng)居民最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)進行評估，指導(dǎo)鎮(zhèn)、街道對申請對象作出“停?！焙筒铑~補助結(jié)論。核查方法上，創(chuàng)新出了“望、問、聞、查、切”五步調(diào)查法?！巴?，即看房、看衣、看食、看診、看出行。“問”，即對照制定的《入戶調(diào)查60問》，面對面了解核查對象的經(jīng)濟狀況?！奥劇保绰牷鶎痈刹空?、聽親朋好友講、聽同事鄰居議?！安椤?，即對有疑議的事項，進行多方求證?！扒小保匆罁?jù)調(diào)查和信息核對結(jié)果，對核查對象作出客觀評價。三是突出復(fù)核公開，科學(xué)運用考評結(jié)果。第三方社工服務(wù)中心中標(biāo)后，區(qū)救助局與其簽定《政府購買服務(wù)委托合同書》，明確相應(yīng)約束條款，直接與核查經(jīng)費掛鉤。核查結(jié)束后，區(qū)救助局對城鄉(xiāng)低保對象各按照30%的比例隨機確定復(fù)核對象。比如，隨機抽查5%不準(zhǔn)確的，取消購買服務(wù)資格，追究違約責(zé)任。發(fā)現(xiàn)吃拿卡要的、弄虛作假的，一律解除合同，工作經(jīng)費為零。

（四）完善相關(guān)機制。一是建立部門聯(lián)動機制。在網(wǎng)絡(luò)審批上，設(shè)置了鎮(zhèn)（街道）網(wǎng)上審批最低生活保障試點模塊，將審批端口前置到基層。以前最快一周才能辦完的手續(xù)，現(xiàn)在只要1天。在信息核對上，建立了由公安、車管、房管、工商、稅務(wù)、住房公積金、養(yǎng)老保險等部門組成的聯(lián)席會議制度，既共享部門信息，也借部門之力開展核查，精準(zhǔn)識別保障對象。二是建立核查監(jiān)督機制。引入第三方參與低保核查，政府主要從三個階段落實監(jiān)督責(zé)任：啟動前監(jiān)督制定方案、過程中監(jiān)督操作規(guī)范、結(jié)束后監(jiān)督效果達標(biāo)。重點是隨機抽樣復(fù)核，嚴(yán)格按合同兌現(xiàn)工作經(jīng)費。三是建立工作經(jīng)費保障機制。年初，區(qū)財政列出資金預(yù)算，并經(jīng)人大審議表決通過，全額保障購買服務(wù)經(jīng)費。四是建立追責(zé)問責(zé)機制。切實加強低保責(zé)任制度建設(shè)，出臺相關(guān)政策，明確相關(guān)部門、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等單位及各級干部的工作職責(zé)、追責(zé)形式、追責(zé)辦法，為低保審核審批工作設(shè)置了一道高壓線。

三、成效：一條具有借鑒意義的新路

經(jīng)過兩年的試點，荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)在破解低保核查難、提高救助對象精準(zhǔn)識別度方面，探索出了一條具有借鑒意義的新路。

（一）促進了社會救助工作的精準(zhǔn)化。委托第三方機構(gòu)開展低保入戶核查試點工作，既彌補了工作人員嚴(yán)重不足的短板，同時又提高了低保工作的透明度、滿足了救助對象更深層次的服務(wù)需求，推進了社會救助工作的精準(zhǔn)化。引進的社工機構(gòu)除了承擔(dān)低保對象的核查工作外，還提供相應(yīng)的增值服務(wù)。荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)引進的藍天社工服務(wù)中心既自帶律師，也與區(qū)鎮(zhèn)村單位聘請律師合作，從法律和情理的雙重角度，為上訪核查對象析法釋理，疏導(dǎo)情緒。除此之外，還提供生活生計服務(wù)和情感慰藉服務(wù)，組織義工、志愿者經(jīng)常到低保戶家中幫干家務(wù)、噓寒問暖。

荊門社工入戶核查

（二）提升了人民群眾對低保工作的滿意度。社工機構(gòu)作為第三方，受民政部門委托獨立開展核查，立場中立、客觀公正，講政策、擺數(shù)據(jù)，受人情干擾少，有效減少了“人情?！薄瓣P(guān)系?！?、騙保等現(xiàn)象，促進了低保工作的公平、公正、公開，減少了基層救助工作信訪壓力，提升了群眾認可度。2017年荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)通過社工機構(gòu)核查城鄉(xiāng)低保3142戶，共取消不符合條件的284戶，占核查總數(shù)的9.04%。區(qū)社會救助局2010年至2015年年度低保核查對象滿意度調(diào)查，群眾滿意度一度徘徊在70%左右，自2016年第三方機構(gòu)參與核查以來，2018年群眾滿意率上升到99.63%。

（三）彰顯了社工機構(gòu)的價值。試點三年來，荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)共計投入90余萬元用于政府購買社會救助領(lǐng)域社會工作服務(wù)，委托社工機構(gòu)參與低保核查服務(wù)工作。通過購買服務(wù)，讓社工機構(gòu)有了比較穩(wěn)定的收入來源，從而壯大了社工人才隊伍，提升了社工機構(gòu)的專業(yè)能力。荊門市藍天社工服務(wù)中心總干事朱小明介紹，承接低保核查服務(wù)工作后，機構(gòu)專職社工人數(shù)逐年增加，2015年只有6名，現(xiàn)在有28名，持證社工人數(shù)也從1名增加到6名。通過低保核查服務(wù)的開展，社工對專業(yè)方法和技巧的運用更加熟練，積累了實務(wù)經(jīng)驗，同時看到了社會工作的發(fā)展空間，堅定了從事社工的信心和決心。