賀紹奇

2018年7月，正逢2017年金融工作會議召開一周年。該次會議確立了金融工作回歸本源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化監(jiān)管和市場導(dǎo)向四個基本原則，并確定了服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險和深化金融改革三大任務(wù)，還決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。就在會議周年之際的7月2日，新一屆以新晉國務(wù)院副總理劉鶴為主任、新任央行行長易剛和國務(wù)院副秘書長丁學(xué)東、首任銀保監(jiān)會主席郭樹清等為副主任的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立并召開首次會議。會議審議了打好化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的三年行動方案，研究了推進金融改革開放、保持貨幣政策穩(wěn)健中性、維護金融市場流動性合理充裕、把握好監(jiān)管工作節(jié)奏和力度等重點工作。會議一方面提出要維護金融市場流動性合理充裕，另一方面又提出“結(jié)構(gòu)性去杠桿”，力求在防風(fēng)險和促發(fā)展之間找到適當(dāng)平衡。

把握好監(jiān)管工作的節(jié)奏與力度、防風(fēng)險和促發(fā)展適當(dāng)平衡成為7月及今后金融監(jiān)管的基調(diào)。

主動化解金融風(fēng)險，推動金融回歸本源， 服務(wù)實體經(jīng)濟

推動債轉(zhuǎn)股法治化、市場化。2018年6月29日，銀保監(jiān)會頒布了《金融資產(chǎn)投資公司管理辦法》，推動債轉(zhuǎn)股法治化、市場化。法治化、市場化債轉(zhuǎn)股一方面可以降低實體經(jīng)濟企業(yè)的杠桿，化解金融風(fēng)險，促進銀行業(yè)更好服務(wù)于實體經(jīng)濟，另一方面法治化可防止其被濫用，借助虛假轉(zhuǎn)讓規(guī)避信貸政策、規(guī)避監(jiān)管、逃避責(zé)任。為此，《金融資產(chǎn)投資公司管理辦法》采取了以下幾個措施：第一，明確要求銀行和金融投資公司之間在信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓做到合理定價、真實出售、潔凈轉(zhuǎn)讓，防止企業(yè)風(fēng)險向銀行業(yè)金融機構(gòu)和社會公眾轉(zhuǎn)移，防范利益沖突和利益輸送。第二，要求金融投資公司和對其控股或者參股的商業(yè)銀行之間建立“防火墻”，在資金、業(yè)務(wù)與人員間進行有效隔離，防止風(fēng)險傳染。第三，強化監(jiān)管部門事中事后監(jiān)管職責(zé)。明確監(jiān)管部門持續(xù)監(jiān)管的責(zé)任和具體措施，同時注重發(fā)揮信息披露的作用。

2018年6月24日，央行宣布定向降準(zhǔn)0.5個百分點，釋放5000 億元資金（新增萬億資金進入）支持五大行和12家股份制商業(yè)銀行進行債轉(zhuǎn)股，法治化和市場化債轉(zhuǎn)股可在結(jié)構(gòu)性去杠桿同時， 可讓這些釋放出來的資金為市場提供合理的流動性，做到防風(fēng)險與促發(fā)展的平衡，推動銀行、金融資產(chǎn)投資公司與債轉(zhuǎn)股企業(yè)之間良性互動，更好服務(wù)實體經(jīng)濟。

深化國有金融機構(gòu)改革，增強其活力與控制力，防范金融風(fēng)險，服務(wù)實體經(jīng)濟。2018年7月9日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》頒布（以下簡稱《意見》），它是落實2017年全國金融工作會議精神，深化國有金融機構(gòu)改革的綱領(lǐng)性文件。財政部將圍繞這個綱領(lǐng)性文件出臺系列配套落實措施，形成“1+N”的改革政策體系。

《意見》明確其主要目標(biāo)是建立健全國有資本管理“四梁八柱”，理順國有金融資本管理體制，增強國有機構(gòu)活力與控制力，更好地實現(xiàn)服務(wù)實體經(jīng)濟、防范金融風(fēng)險、深化金融改革三大基本任務(wù)。《意見》包含了多項防范金融風(fēng)險的重要舉措：第一，厘清了出資人職責(zé)與金融機構(gòu)市場監(jiān)管的邊界，明確了市場監(jiān)管與出資人的職責(zé)?！兑庖姟芬?guī)定：“按照市場監(jiān)管與出資人職責(zé)相分離的原則，理順國有金融機構(gòu)管理體制?！?同時還規(guī)定：“各級財政部門、中央和國家機關(guān)有關(guān)部委以及地方政府不得干預(yù)金融監(jiān)管部門依法監(jiān)管。” 此外，還要求“履行國有金融資本出資人職責(zé)的機構(gòu)要與人民銀行、金融監(jiān)管部門加強溝通協(xié)調(diào)和信息共享，形成工作合力”。并要求各級政府及其政府部門不得干預(yù)金融監(jiān)管部門的依法監(jiān)管。第二，采取多項措施防止風(fēng)險交叉?zhèn)魅??！兑庖姟芬?guī)定：“嚴(yán)格規(guī)范金融綜合經(jīng)營和產(chǎn)融結(jié)合，國有金融資本管理應(yīng)當(dāng)與實業(yè)資本管理相隔離，建立風(fēng)險防火墻，避免風(fēng)險相互傳遞?！薄兑庖姟愤€要求：“規(guī)范產(chǎn)融結(jié)合，按照金融行業(yè)準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格限制和規(guī)范非金融企業(yè)投資參股國有金融企業(yè)，參股資金必須使用自有資金?！钡谌瑢薪鹑跈C構(gòu)股權(quán)出資實施資本穿透管理，防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制。它還規(guī)定履行出資人機構(gòu)要：“推動金融該機構(gòu)細(xì)化完善內(nèi)控體系，嚴(yán)守財務(wù)會計準(zhǔn)則和金融監(jiān)管要求，強化自身資本管理和償付能力管理，保證充足的風(fēng)險吸收能力。督促國有金融機構(gòu)堅持審慎經(jīng)營，加強風(fēng)險源頭控制、動態(tài)排查信用風(fēng)險等各類風(fēng)險隱患，健全風(fēng)險防范和應(yīng)急處置機制?！钡谒?，《意見》要求“嚴(yán)格責(zé)任追究”，建立健全監(jiān)督問責(zé)機制，“加強信息披露”，強化社會監(jiān)督。

強監(jiān)管下尋求防風(fēng)險與促發(fā)展適當(dāng)平衡的資管新規(guī)

7月20日，中國人民銀行會同兩會發(fā)布了《關(guān)于進一步明確規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見的有關(guān)事項的通知》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），證監(jiān)會發(fā)布了《證券期貨經(jīng)營機構(gòu)私募資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)管理辦法》（征求意見稿）及《證券期貨經(jīng)營機構(gòu)私募資產(chǎn)管理計劃運作管理規(guī)定》（征求意見稿），銀保監(jiān)會發(fā)布了《商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》（征求意見稿）。

《進一步明確規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見有關(guān)事項的通知》主要亮點有：一是允許公募資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資非標(biāo)資產(chǎn)， 但必須符合《指導(dǎo)意見》關(guān)于非標(biāo)債權(quán)類資產(chǎn)投資期限匹配，限額管理、信息披露等監(jiān)管要求。二是過渡期內(nèi)，金融機構(gòu)可以發(fā)行老產(chǎn)品投資新資產(chǎn)，優(yōu)先滿足國家重點領(lǐng)域和重大工程建設(shè)續(xù)建項目以及中小微企業(yè)融資需求，但老產(chǎn)品的整體規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在《指導(dǎo)意見》發(fā)布前存量產(chǎn)品的整體規(guī)模內(nèi)，且所投資到期日不得晚于2020年底。三是通過各種措施確實難以消化、需要回表的存量非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)，在宏觀審慎評估考核時，合理調(diào)整有關(guān)參數(shù)，發(fā)揮其逆周期調(diào)節(jié)作用，支持符合條件的表外資產(chǎn)回表。四是支持有非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)回表需求的銀行發(fā)行二級資本債補充資本。五是過渡期結(jié)束后，對于因特殊原因難以回表的存量化非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)，以及到期存量股權(quán)類資產(chǎn)，經(jīng)金融監(jiān)管部門同意，采取適當(dāng)安排妥善處理。

證監(jiān)會的兩個征求意見稿主要有幾個方面的內(nèi)容：一是統(tǒng)一了證券期貨經(jīng)營該機構(gòu)私募資管業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；二是禁止利用證券期貨私募為關(guān)聯(lián)方提供融資（包括利用集合計劃或利用分級產(chǎn)品等安排）；三是對資管加以類型化并實行分類監(jiān)管，依據(jù)資產(chǎn)最終投向分為固定收益類、權(quán)益類、商品及金融衍生品類和混合類；依據(jù)是否開放，分為開放式與封閉式資管計劃。四是借鑒吸收公募資管的監(jiān)管做法，強化了監(jiān)管與風(fēng)險管控，包括強制托管、充分披露，對經(jīng)營機構(gòu)風(fēng)險管理和內(nèi)控提出嚴(yán)格要求、強化對流動性風(fēng)險與關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管。

銀保監(jiān)會《商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》（征求意見稿）主要有以下幾個方面的內(nèi)容：一是設(shè)定單只理財產(chǎn)品的銷售起點，將單只公募理財產(chǎn)品銷售起點由目前的5萬元降至1萬元。二是對理財產(chǎn)品按風(fēng)險進行分類管理，將保本型理財產(chǎn)品按照是否掛鉤衍生產(chǎn)品，分為結(jié)構(gòu)性理財產(chǎn)品和非結(jié)構(gòu)理財產(chǎn)品，分別按照結(jié)構(gòu)性存款或者其他存款進行管理。三是規(guī)范產(chǎn)品運作，實行凈值化管理，打破剛性兌付；四是規(guī)范資金池運作，防范“影子銀行”風(fēng)險；五是去除通道，強化穿透管理；六是設(shè)定限額， 控制集中度風(fēng)險；七是控制杠桿，有效管控風(fēng)險；八是加強流動性風(fēng)險管控；九是加強理財投資合作機構(gòu)管理；十是對產(chǎn)品實行集中登記，加強信息披露，以便更好保護投資者利益。

一行兩會踐行了新一屆國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會確定的把握好監(jiān)管工作的節(jié)奏和力度，力求在防風(fēng)險與促發(fā)展保持適當(dāng)?shù)钠胶獾木?，為資管業(yè)務(wù)的規(guī)范提供了過渡期和過渡安排，在強監(jiān)管的條件下，做出符合實際的靈活過渡安排，同時對過渡安排課以嚴(yán)格的期限與條件限制，做到寬嚴(yán)有度，這是金融監(jiān)管逐步走向成熟的標(biāo)志。

司法審查對監(jiān)管執(zhí)法節(jié)奏與力度的把握提出了更高要求 監(jiān)管執(zhí)法力度空前加強

兩會加大執(zhí)法力度，打擊各種金融亂象。7月，銀保監(jiān)會發(fā)布了截至2018年6月30日銀行業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的情況。2018 年上半年銀保監(jiān)會對銀行業(yè)已開出1640張罰單，幾乎覆蓋所有的國有商業(yè)銀行、股份制銀行、城商行，甚至外資銀行。處罰范圍幾乎無所不包，理財、信貸、票據(jù)、信披、挪用資金、合規(guī)等無一幸免。除了罰單數(shù)量眾多，罰沒金額同樣高得驚人。據(jù)統(tǒng)計， 在1640張罰單中，共有10家銀行收到11張超過100萬元級別的罰單，總計罰沒金額超過9億元。

7月公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，上半年保監(jiān)系統(tǒng)累計公布620張罰單，其中，銀保監(jiān)會公布罰單22張，各地保監(jiān)局公布罰單598 張，總計罰金1.03億元。其中，銷售誤導(dǎo)、編制虛假材料、虛列費用、隱瞞合同情況、未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立分支機構(gòu)、內(nèi)控不嚴(yán)、利用職務(wù)便利為其他機構(gòu)和個人謀取不正當(dāng)利益等，都成為監(jiān)管層重罰的問題所在。

7月，證監(jiān)會報告了截至6月30日的監(jiān)管執(zhí)法情況。2018年上半年稽查系統(tǒng)共啟動各類調(diào)查307件，新增立案108件。新增立案案件中，違規(guī)披露39件，同比增長50%；內(nèi)幕交易、操縱市場、利用未公開信息交易案件30件、11件、3件，同比分別下降21%、31%、50%；中介機構(gòu)違規(guī)和從業(yè)人員違規(guī)15件，超比例持股等其他違法違規(guī)10件。上半年調(diào)查部門辦結(jié)各類立案案件93件，平均調(diào)查周期133天，同比下降22%。從案發(fā)態(tài)勢看，一方面，違規(guī)披露、內(nèi)幕交易、操縱市場仍是主要違法類型，占全部立案案件的74%。從執(zhí)法案件來看，上市公司財務(wù)造假、未按規(guī)定披露重大事項、誤導(dǎo)性陳述等類型案件有所增加，中介機構(gòu)和從業(yè)人員違規(guī)問題仍然比較突出。另一方面，在持續(xù)嚴(yán)肅查處下，內(nèi)幕交易、操縱市場、利用未公開信息交易案件呈現(xiàn)下降趨勢，蔓延勢頭得到一定程度的遏制。

檢察院系統(tǒng)強化防范金融風(fēng)險的司法防線。6月25日，最高檢印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢查職能打好“三大攻堅戰(zhàn)”提供司法保障的意見》（以下簡稱《意見》），并同時召開了新聞發(fā)布會?！兑庖姟诽岢鲆皬膰?yán)懲處危害金融安全”的刑事犯罪作為檢察院系統(tǒng)打好“三大攻堅戰(zhàn)”，防范金融風(fēng)險的重要舉措?！兑庖姟芬蠹訌妼鹑诜缸锏臋z控，形成高壓態(tài)勢，重點打擊以下危害金融安全的犯罪：第一，各種危害中小企業(yè)與民眾的金融亂象。依法嚴(yán)厲懲處擅自設(shè)立金融機構(gòu)、非法吸收公眾存款、集資詐騙、網(wǎng)絡(luò)傳銷、高利轉(zhuǎn)貸以及“校園貸”“套路貸”和故意傷害、非法拘禁、侮辱等非法手段催收民間貸款等嚴(yán)重危害金融安全、破壞金融社會穩(wěn)定的犯罪行為。第二，從嚴(yán)懲治金融從業(yè)人員搞權(quán)錢交易、利益輸送、內(nèi)外勾連的“內(nèi)鬼”以及進行內(nèi)幕交易、操縱市場的“金融大鱷”，筑牢金融安全司法防線。最高檢黨組書記、副檢察長童建明表示，檢察機關(guān)要圍繞防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”積極發(fā)揮檢察職能。

司法審查推動監(jiān)管執(zhí)法

2018年7月17日，終審法院——北京市高級人民法院以事實不清、程序違法為由裁決撤銷證監(jiān)會行政處罰決定和行政復(fù)議決定，并撤銷此前駁回當(dāng)事人蘇嘉鴻訴訟請求的一審判決。這意味著證監(jiān)會2016年對蘇嘉鴻內(nèi)幕信息做出的行政處罰被撤銷，該行政處罰作出罰沒1.3億元的處罰也無法強制實施。這是首宗法院公開裁決證券監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)幕交易行政處罰的敗訴案件。

可喜的是，北京市高級人民法院微信公眾號“京法網(wǎng)事” 發(fā)布了《為何這起證券行政處罰被撤銷北京高院判決詳解內(nèi)幕交易調(diào)查規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)》一文，第一時間公開并解釋了案件裁決的理由。文章解釋說，法院對內(nèi)幕信息認(rèn)定、證券行政調(diào)查的規(guī)則和要求、內(nèi)幕交易推定的適用條件和標(biāo)準(zhǔn)、違法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及程序合法性正當(dāng)性等五個方面的問題進行了審理。法院最終認(rèn)定，證監(jiān)會并未窮盡調(diào)查手段調(diào)查內(nèi)幕消息知情人殷衛(wèi)國，調(diào)查證據(jù)不足，推定構(gòu)成內(nèi)幕交易的基礎(chǔ)事實不清，執(zhí)法存在疏漏。在此情況下，證監(jiān)會對蘇嘉鴻證券交易活動構(gòu)成內(nèi)幕交易的推定不成立。

內(nèi)幕交易一直是證監(jiān)會重點查處打擊的違法違規(guī)案件，在強監(jiān)管的時代背景下，證監(jiān)會查處力度空前。法院終審判決認(rèn)定證監(jiān)會在查處內(nèi)幕交易案件中沒有把調(diào)查取證工作做實，未能窮盡行政監(jiān)管執(zhí)法的調(diào)查手段，收集證據(jù)，執(zhí)法工作上存在疏漏。盡管本案引發(fā)了諸多爭議，但筆者認(rèn)為，法院對監(jiān)管執(zhí)法從嚴(yán)審查并不會因此而損害監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威，從嚴(yán)審查對行政監(jiān)管執(zhí)法能力與質(zhì)量提出了更高要求，促進監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)把握好監(jiān)管執(zhí)法工作的節(jié)奏與力度，把工作做實做精，這有利于提升監(jiān)管執(zhí)法能力與質(zhì)量，促進證券市場的公平、公正。

總之，從長遠(yuǎn)看，強監(jiān)管要把握好節(jié)奏與力度、防風(fēng)險與促發(fā)展要做到適當(dāng)平衡，而且它們都必須符合全面依法治國的要求。

（作者單位：中國政法大學(xué)）