王亭雯,孔德馨

(1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)學(xué)院,濟(jì)南 250014;2.山東省財(cái)政廳 預(yù)算處,濟(jì)南 250002)

一、引言

基本公共服務(wù)旨在保障每位公民生存和發(fā)展的基本需求,以地方政府為供給主體,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段相適應(yīng),具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和普惠性等公共產(chǎn)品的基本特征。享有大致均等的基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利,而保障公民得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)則是政府的基本職責(zé)。近年來(lái),我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建起覆蓋全民的基本公共服務(wù)制度體系,基本公共服務(wù)供給更加均衡,但還存在總量供給不足、公共資源配置不均衡、服務(wù)水平差距大等諸多問(wèn)題。黨的十九大提出,新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能,加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,并提出了到2035年基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)的宏偉目標(biāo)。因此,基本公共服務(wù)均等化研究具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

現(xiàn)有研究主要從地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同領(lǐng)域等角度,對(duì)基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀進(jìn)行了研究分析。其中,省際間基本公共服務(wù)供給水平差異化的相關(guān)研究較多。任強(qiáng)基于綜合評(píng)價(jià)理論和基尼系數(shù)測(cè)度方法測(cè)算了各省公共服務(wù)水平,研究發(fā)現(xiàn)2000～2006年間省份間的基本公共服務(wù)非均等化程度呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)[1]。楊志安和邱國(guó)慶以2006～2015年我國(guó)東部、中部、西部、東北四個(gè)區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象,測(cè)量了基本公共服務(wù)財(cái)政支出的均等化程度,發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生醫(yī)療、基礎(chǔ)教育和社會(huì)保障領(lǐng)域改善比較明顯[2]。范逢春和譚淋丹對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和公共設(shè)施4個(gè)方面的公共服務(wù)水平進(jìn)行了測(cè)度[3],結(jié)果發(fā)現(xiàn)2006～2015年省際基本公共服務(wù)均等化水平顯著提升,但教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域改善較慢,公共設(shè)施制度績(jī)效逐年下滑。也有學(xué)者聚焦于單一省份城鄉(xiāng)之間或不同地市的基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀。管廷蓮和吳淑君認(rèn)為,浙江省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在供給失衡突出,主要表現(xiàn)在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、文化資源和社會(huì)保障領(lǐng)域[4]。陳振明和李德國(guó)認(rèn)為,福建省主要存在市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不夠均衡、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給統(tǒng)籌難度很大、用于提供公共服務(wù)的財(cái)政投入與需求不相適應(yīng)等若干問(wèn)題[5]。盡管不同學(xué)者在選取基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)范圍和相關(guān)指標(biāo)上有所不同,但得出的最終結(jié)論大體相似,即基本公共服務(wù)供給失衡普遍存在于地區(qū)之間,城鄉(xiāng)之間的供給水平差別尤其顯著。

基本公共服務(wù)供給水平能否提高,關(guān)鍵取決于作為供給主體的地方政府是否具有改善基本公共服務(wù)的意愿以及具備相應(yīng)的能力。Tiebout提出了“用腳投票”假說(shuō)[6],即不同地區(qū)的居民通過(guò)自由流動(dòng)實(shí)現(xiàn)了為地區(qū)公共服務(wù)“投票”,使得轄區(qū)政府必須重視并盡力滿(mǎn)足轄區(qū)居民的公共服務(wù)需求。但在實(shí)踐中,由于我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度的限制和遷徙成本的存在,居民因公共服務(wù)水平差異而產(chǎn)生的遷徙沖動(dòng)相對(duì)較小,更多的是通過(guò)自由流動(dòng)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和就業(yè)機(jī)會(huì)“投票”。Niskanen指出,地方政府作為民眾權(quán)力讓渡形成的主體,不僅是民眾的利益代理人,同時(shí)也是具有自利傾向的經(jīng)濟(jì)人[7]。在長(zhǎng)期以GDP總量和財(cái)政收入增速為主的晉升考核指揮棒引導(dǎo)下,地方政府官員晉升存在顯著的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象[8],使得地方主官更加重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和短期見(jiàn)效快的財(cái)政支出項(xiàng)目,而忽視了短期經(jīng)濟(jì)回報(bào)少的基本公共服務(wù)投資。

地方政府對(duì)基本公共服務(wù)的供給能力方面,分稅制改革后,中央集中了財(cái)權(quán),增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力,同時(shí)向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移了事權(quán);省以下各級(jí)政府之間也效仿這種做法,通過(guò)集中下級(jí)政府部分財(cái)力,提高了本級(jí)可用財(cái)力和統(tǒng)籌調(diào)控能力,增大了下級(jí)政府的事權(quán)責(zé)任和支出剛性,逐漸形成了層級(jí)越低、財(cái)力越少、事權(quán)越多的局面[9]。地方政府能夠用于提供基本公共服務(wù)的財(cái)力有限,很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)甚至淪為“吃飯財(cái)政”,甚至無(wú)法全額發(fā)放財(cái)政供養(yǎng)人員工資。為促進(jìn)地方政府提供均等化的基本公共服務(wù),并保障國(guó)家出臺(tái)的重大政策實(shí)施,上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度,對(duì)地方事權(quán)范圍的支出項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)力匹配和均衡。但很多研究指出,轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力改善后,出現(xiàn)了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲效應(yīng),地方政府基本建設(shè)支出提高幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人力資源和公共服務(wù)支出[10-11]。

本文以山東省為例,選擇地級(jí)市基本公共服務(wù)均等化水平作為研究主題,主要是基于以下兩點(diǎn)考慮:一是現(xiàn)有針對(duì)省際基本公共服務(wù)差異的研究較多,地市級(jí)的研究較少。把全省作為一個(gè)整體進(jìn)行研究,主要考量的是省級(jí)政府“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”統(tǒng)籌調(diào)控政策的落實(shí)情況。而地級(jí)市作為政策的落實(shí)關(guān)鍵和實(shí)施主體,研究對(duì)象層次適中,結(jié)果能夠較好地反映在同一個(gè)省份的行政和財(cái)政管理框架內(nèi),基本公共服務(wù)均等化的改善情況和轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效果。二是山東省和全國(guó)的區(qū)域發(fā)展形勢(shì)類(lèi)似,地市發(fā)展水平差異化明顯,東部地市發(fā)展較快,比如青島已經(jīng)進(jìn)入了“GDP萬(wàn)億俱樂(lè)部”,而西部地市比如菏澤、聊城等發(fā)展相對(duì)滯后,研究結(jié)論區(qū)別度高。

二、基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(一)指標(biāo)體系基本架構(gòu)

現(xiàn)有測(cè)度地區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平的研究主要可以分為三類(lèi):第一,將基本公共服務(wù)均等化等價(jià)于財(cái)力均等化,選擇人均基本公共服務(wù)支出或某一民生領(lǐng)域的人均一般公共預(yù)算支出作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。這種方法操作簡(jiǎn)便,數(shù)據(jù)比較容易獲得,但實(shí)際上測(cè)度的是投入層面的均等化。第二,以居民實(shí)際享受到的公共服務(wù)作為評(píng)價(jià)指標(biāo),比如基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率、義務(wù)教育階段的師生比等等,測(cè)度的是產(chǎn)出層面的均等化。第三,以居民享受到公共服務(wù)后的最終結(jié)果為評(píng)價(jià)對(duì)象,測(cè)度的是效果層面的均等化水平。為綜合測(cè)評(píng)多領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給水平,本文選擇第二種綜合評(píng)價(jià)法構(gòu)建基本公共服務(wù)指數(shù),主要思路是選取基本公共服務(wù)的主要領(lǐng)域指標(biāo),采用無(wú)量綱法對(duì)指標(biāo)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化,并根據(jù)其重要程度賦予相應(yīng)權(quán)重,加總后得到整體評(píng)估指數(shù)。

本文試圖從社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等4個(gè)方面,對(duì)2007～2016年山東省地級(jí)市的基本公共服務(wù)水平進(jìn)行綜合評(píng)估。從產(chǎn)出的角度,選擇了能夠評(píng)估基本公共服務(wù)可得性和供給水平的14個(gè)單項(xiàng)指標(biāo),構(gòu)建了3個(gè)層級(jí)、4個(gè)維度的基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見(jiàn)表1)。單項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)均從當(dāng)年的《山東統(tǒng)計(jì)年鑒》整理計(jì)算得出。需要說(shuō)明的是,為了保證統(tǒng)計(jì)口徑的連貫性和數(shù)據(jù)可比性,2013年之后的醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)中剔除了當(dāng)年新農(nóng)合參合人數(shù)。

表1 基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

使用極值法對(duì)單項(xiàng)指標(biāo)原始值進(jìn)行線(xiàn)性轉(zhuǎn)化,如公式(1)所示。

(1)

其中,x是指標(biāo)的原始值,Mx,T是時(shí)間序列中指標(biāo)x的最大值,邊界值的下界為0,表示“自然無(wú)序狀態(tài)(natural anarchy)”或者“霍布斯值(Hobbesian value)”。該公式也可以理解為x占時(shí)間序列數(shù)據(jù)中最大值的比重,即Herrero等在人類(lèi)發(fā)展指數(shù)研究中推薦的形式[12-13],這一方法簡(jiǎn)單地定義了度量變量的單位,既不影響指數(shù)排序和兩個(gè)觀測(cè)值之間的相對(duì)估值關(guān)系,也不影響相關(guān)邊際替代比率?；竟卜?wù)指標(biāo)的權(quán)重代表其對(duì)于居民生活幸福程度的重要性,考慮到個(gè)人偏好不同,很難找到一個(gè)先驗(yàn)原理支持賦予某項(xiàng)指標(biāo)比其他指標(biāo)更重要[14],所以這里對(duì)每個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)和維度指標(biāo)賦予同等的權(quán)重。

在維度指標(biāo)加總公式的選擇上,使用“等服務(wù)曲線(xiàn)(Iso-services curves)”對(duì)幾何平均數(shù)和算術(shù)平均數(shù)形式作一比較分析。給定其他領(lǐng)域公共服務(wù)水平不變,在基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生兩維度框架下,繪制等服務(wù)曲線(xiàn)。算術(shù)平均數(shù)函數(shù)Iα如下所示:

(2)

其中,xE和xM分別代表基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的評(píng)價(jià)值。Iα由一條線(xiàn)性的等服務(wù)曲線(xiàn)表示,斜率不變,具有完全替代性。定義一個(gè)里昂惕夫加總函數(shù)形式If,令參數(shù)a>0,b>0,If如下所示:

If=min(axI,bxM) .

(3)

曲線(xiàn)If描繪了里昂惕夫加總函數(shù)的大體形狀,斜率為a/b,具有完全互補(bǔ)性。

圖1中的幾何平均數(shù)函數(shù)Ig如下式所示。

Ig=(xI×xM)1/2.

(4)

函數(shù)Ig對(duì)應(yīng)的等服務(wù)曲線(xiàn)處于Ia和If兩條曲線(xiàn)之間,同時(shí)具有互補(bǔ)性和替代性。這一特性的現(xiàn)實(shí)意義是,比如盡管轄區(qū)內(nèi)人均公共交通車(chē)輛數(shù)量較少,但如果轄區(qū)環(huán)境優(yōu)美,居民也會(huì)有較高的幸福感和滿(mǎn)意度。同時(shí)假如居民缺少基本的醫(yī)療護(hù)理,那么即使能獲得其他類(lèi)型的公共教育也沒(méi)有意義。計(jì)算各維度指標(biāo)的幾何平均值,得出地級(jí)市基本公共服務(wù)指數(shù)(BPSI),其中Id代表維度指標(biāo):

(5)

(二)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果分析

通過(guò)計(jì)算得出各地級(jí)市的基本公共服務(wù)指數(shù)(見(jiàn)表2),2007年至2016年各市的基本公共服務(wù)指數(shù)均有顯著提高,說(shuō)明各市基本公共服務(wù)供給水平都有明顯改善。表2以2016年基本公共服務(wù)指數(shù)進(jìn)行了降序排列,東部沿海城市比如威海、青島、煙臺(tái)等以及經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市淄博、濟(jì)南、東營(yíng)排名前列,而公共服務(wù)指數(shù)小于0.70的各市都位于魯西和魯南,總體上基本公共服務(wù)供給水平自東向西呈下降趨勢(shì)。其中,濟(jì)南、濰坊、日照、淄博、威海等市指數(shù)上升較快,表明居民享受到的基本公共服務(wù)有了較大改善。

計(jì)算各市公共服務(wù)指數(shù)的變異系數(shù),變異系數(shù)越小,說(shuō)明當(dāng)年各市間的基本公共服務(wù)均等化程度越高。表3列出了各年份的基本公共服務(wù)指數(shù)變異系數(shù),2007年至2012年變異系數(shù)的值逐年減少,表明各市基本公共服務(wù)均等化程度逐漸改善,但2012年之后各市之間差距不斷增大。

由于基本公共服務(wù)指數(shù)是合成指數(shù),為分析其變化原因,分別計(jì)算了社會(huì)保障等4個(gè)領(lǐng)域的指數(shù)變異系數(shù)。如表3所示,只有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域公共服務(wù)均等化程度逐年提高,其他3個(gè)領(lǐng)域公共服務(wù)供給水平差距不斷增大,2012年之后基礎(chǔ)教育和公共醫(yī)療變異系數(shù)增速加快,尤其是公共醫(yī)療領(lǐng)域各市差距越來(lái)越大。該現(xiàn)象的主要原因可能有兩個(gè)方面,一是各市政府都非常重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,在政策導(dǎo)向和資源配置上都有很大的傾斜;二是各市對(duì)于醫(yī)療和教育投入的積極性不同,財(cái)力充裕的地方更有能力更有意愿投入這些方面,最終體現(xiàn)為醫(yī)療和教育方面的產(chǎn)出更高,進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)差距。

表2 各地級(jí)市基本公共服務(wù)指數(shù)

表3 基本公共服務(wù)指數(shù)變異系數(shù)

三、結(jié)論與政策建議

基本公共服務(wù)均等化關(guān)系著每個(gè)公民的切身利益,一直是政府和學(xué)術(shù)界十分關(guān)注的問(wèn)題。通過(guò)回顧評(píng)價(jià)基本公共服務(wù)均等化和探討問(wèn)題成因的現(xiàn)有文獻(xiàn),本文以地級(jí)市層級(jí)基本公共服務(wù)均等化為切入點(diǎn),選擇山東省17個(gè)地市2007～2016年公共服務(wù)供給情況作為研究對(duì)象,通過(guò)建立基本公共服務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系,從產(chǎn)出的角度選取了社會(huì)保障等4個(gè)維度14個(gè)單項(xiàng)指標(biāo),進(jìn)行了實(shí)證研究分析。研究發(fā)現(xiàn),2007～2016年各市基本公共服務(wù)供給水平均有提高,但是東部城市供給質(zhì)量顯著高于西南部。2012年以后,各市基本公共服務(wù)差距逐漸增大,特別是公共醫(yī)療和義務(wù)教育領(lǐng)域供給不公平、資源配置不均衡現(xiàn)象非常突出,長(zhǎng)此下去不利于基層社會(huì)和諧穩(wěn)定,不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,應(yīng)當(dāng)積極采取措施、切實(shí)加以解決。

一是要健全市縣基本財(cái)力保障機(jī)制。堅(jiān)持“?；尽⒋倬狻钡恼邔?dǎo)向,充分考慮魯西南地市在增資、民生等基本支出需求,加大對(duì)財(cái)力缺口市縣的補(bǔ)助力度,縮小地市間人均財(cái)力水平差距,以財(cái)力均衡促進(jìn)基本公共服務(wù)均等。二是要加大轉(zhuǎn)移支付改革力度。堅(jiān)持財(cái)力均衡的政策導(dǎo)向,省級(jí)要優(yōu)化對(duì)下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),清理整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,建立健全一般性轉(zhuǎn)移支付體系,持續(xù)加大對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付力度,增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)的保障能力。要加大公共資源向基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難群體的傾斜力度,努力縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、群體間收入與發(fā)展差距。三是要推進(jìn)省以下財(cái)政共同事權(quán)劃分改革。根據(jù)國(guó)務(wù)院《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào))要求,結(jié)合山東實(shí)際,改革完善省以下民生投入分擔(dān)機(jī)制,對(duì)今后新出臺(tái)的重大民生政策,適當(dāng)提高對(duì)財(cái)政困難市縣的補(bǔ)助比例或標(biāo)準(zhǔn),減輕其支出壓力。四是要調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。突出公共財(cái)政導(dǎo)向,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),大力壓減一般性支出,清理壓減專(zhuān)項(xiàng)資金,堅(jiān)決取消低效無(wú)效的專(zhuān)項(xiàng)支出,節(jié)省的資金主要用于基本公共服務(wù)支出,增強(qiáng)地方推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的能力。創(chuàng)新公共服務(wù)多元化供給機(jī)制,多渠道籌集資金,發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)作用,通過(guò)政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式,積極吸引社會(huì)資本和金融資本參與,增加公共服務(wù)有效供給。