戴子文，胡朝東，戴子龍

(1.深圳市地鐵集團有限公司，廣東深圳518026；2.江西省吉安市地質(zhì)隊，江西吉安343100)

深圳市從2004年開通軌道交通以來，經(jīng)過13年的建設發(fā)展，運營線路達到8條，運營里程285 km，車站200個，客運量突破500萬人次·d-1。深圳地鐵前三期工程共11個項目進行上蓋物業(yè)開發(fā)，經(jīng)過前三期的軌道交通資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化的過程，為軌道交通建設提供充裕資金保障，實現(xiàn)正外部效益內(nèi)部化，確保了軌道交通建設可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關于加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的通知》(發(fā)改基礎[2015]49號)[1]，建設軌道交通的項目資本金不低于40%，軌道交通建設企業(yè)需要融資60%，巨大的本金及利息支付資金壓力一般需要通過土地二級開發(fā)及收益來平衡。本文對深圳市軌道交通三輪建設的上蓋開發(fā)經(jīng)驗及教訓進行總結分析，并對未來隨著國家政策變化面臨的挑戰(zhàn)提出應對策略。

1 對“軌道+物業(yè)”的認知

1.1 土地資源集約化利用

根據(jù)《深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》[2]，深圳市總面積1 953 km2，可建設用地面積890 km2，與北京、上海、廣州等一線城市相比土地資源稀缺，迫使土地開發(fā)過程中需要集約化、高效利用土地。隨著粵港澳大灣區(qū)、特區(qū)一體化、東進戰(zhàn)略等重大戰(zhàn)略規(guī)劃的提出，未來深圳市土地資源越來越緊缺，規(guī)劃部門對軌道交通車輛基地用地選址及開發(fā)均提出進行綜合開發(fā)要求，同時市政府對軌道交通綜合開發(fā)用地進行專題會議研究。國家相關部門也出臺了政策予以支持，《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》(國土資發(fā)[2014]119號)及《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]37號)均提出土地集約化利用，對于軌道交通設施進行綜合開發(fā)利用[3-4]。

1.2 軌道交通發(fā)展需要上蓋開發(fā)支撐

深圳市軌道交通建設保持快速健康發(fā)展，2001年開工建設兩段線路共19.5 km，2011年開通5條線路共178 km，2016年開通3條線路，運營規(guī)模達到285 km。截至2018年7月，深圳市在建13條(段)線路，共299 km。軌道交通建設大力發(fā)展需要上蓋開發(fā)支撐，二期工程共配置7塊土地資源，總計用地面積62.2 hm2，建筑面積196.4萬m2；三期工程配置7塊土地，總計用地面積153.54 hm2，建筑面積496.95萬m2。深圳市軌道交通一、二、三期及三期調(diào)整主體工程總投資2 603億元，企業(yè)融資(含利息)1 490億元，配置的土地地價約575億元，開發(fā)利潤約631億元，土地開發(fā)收益合計約1 206億元，基本實現(xiàn)軌道交通建設資金平衡和可持續(xù)發(fā)展。

1.3 房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展支撐上蓋開發(fā)

城市經(jīng)濟發(fā)展、土地資源稀缺、外來人口涌入等多種因素造就深圳市房地產(chǎn)市場的繁榮。截至2018年6月，深圳市住宅平均價格為5.4萬元·m-2，根據(jù)開發(fā)經(jīng)驗上蓋開發(fā)蓋板造價約為5 000元·m-2，一個蓋板平臺造價約10億元，因此，良好的房地產(chǎn)市場有利于支撐“軌道+物業(yè)”的發(fā)展。對于房地產(chǎn)市場不佳城市，需要集約化利用土地資源，可以采用上蓋文體設施形式，降低荷載及建設成本；同時，軌道交通車輛基地附近配置一定量“白地”并結合設置軌道交通車站進行綜合開發(fā)，可實現(xiàn)客流及綜合開發(fā)收益最大化。結合深圳市已建成項目經(jīng)驗，對于“白地”的配置應該予以支持，特別是對于車輛基地位于城市中心區(qū)域、要求進行高強度開發(fā)的項目，需要將剪力墻核心筒設置于“白地”。車輛基地蓋板上方受抗震要求制約，建筑高度限制在50 m范圍，通過配置“白地”可提高片區(qū)的容積率，平衡蓋板上方低強度開發(fā)，提升項目整體品質(zhì)，達到車輛基地上蓋與“白地”優(yōu)勢互補。

1.4 “軌道+物業(yè)”承載的使命

“軌道+物業(yè)”開發(fā)模式較好地解決了軌道交通建設資金問題，緩解企業(yè)融資壓力，確保軌道交通可持續(xù)發(fā)展。深圳市在堅持“軌道+物業(yè)”模式前提下，開展軌道交通上蓋和沿線物業(yè)開發(fā)，通過建設經(jīng)營性物業(yè)解決軌道交通建設投資問題，并持有良好地段物業(yè)例如商業(yè)、高端寫字樓及住房租賃等以產(chǎn)生持續(xù)現(xiàn)金流，保障后續(xù)軌道交通運營期補虧。

2 深圳“軌道+物業(yè)”的實踐經(jīng)驗

2.1 土地作價出資政策的制度創(chuàng)新

2008年，深圳市首次通過招拍掛方式取得軌道交通上蓋物業(yè)土地開發(fā)權，市政府以注冊資本金形式將按規(guī)定上繳的地價及時返還地鐵集團，以地價收入和開發(fā)所得利潤?？钣糜谲壍澜煌ńㄔO的項目資本金和運營補虧。2011年，深圳市建立軌道交通投融資平臺，2013年以市政府文件形式出臺了土地作價出資管理暫行辦法和實施操作流程，從而理順了軌道交通設施用地及上蓋開發(fā)用地分層出讓形式和用地出讓方式。該政策的制定由規(guī)劃國土部門牽頭，發(fā)展改革委、法制辦、財政委、國資委等相關部門配合，形成軌道交通綜合開發(fā)的綱領性文件。以該文件為依據(jù)，深圳市采用土地作價出資政策共出讓7塊土地，出讓用地規(guī)模約70 hm2。

土地作價出資操作流程首先由發(fā)展改革委根據(jù)軌道交通建設確定投融資計劃，后續(xù)由規(guī)劃國土委開展綜合開發(fā)用地研究工作并確定規(guī)劃設計要點及地價，后續(xù)由地鐵集團提出作價出資申請，簽署三方合同，完成土地出讓手續(xù)，具體操作流程如圖1所示。在整個開發(fā)用地的作價出資過程中，需要地鐵集團全程參與并持續(xù)跟蹤，協(xié)助政府部門完善相關手續(xù)，保障整個流程順暢。

圖1 土地作價出資操作流程Fig.1 Procedures of land appraising and financing

2.2 開發(fā)模式多樣化

由于綜合開發(fā)項目多且受到人員、開發(fā)經(jīng)驗、資金成本、風險把控及薪酬待遇等因素制約，在項目開發(fā)過程中進行了多元化方式探索，主要集中為自主開發(fā)型、代開發(fā)+BT型、法人型、協(xié)議型、協(xié)議合作開發(fā)+BT型(見表1)。自主開發(fā)型針對項目規(guī)模小、可控性強的項目，采用地鐵地產(chǎn)自行開發(fā)形式。合作開發(fā)主要針對復雜項目，其操作流程為根據(jù)開發(fā)項目特征，地鐵集團明確開發(fā)方案后報政府相關主管部門，確定合作方案后進行公開招標，確定合作方組建管理團隊，最后實施項目開發(fā)。合作開發(fā)可以發(fā)揮招標方和合作方各自在土地、資金、項目管理、銷售和招商經(jīng)營等領域的優(yōu)勢，以合作協(xié)議為基礎，共同實現(xiàn)軌道交通物業(yè)收益最大化，合作開發(fā)最主要的特征為共同投資、共擔風險、共享利潤。

表1 各類合作開發(fā)模式一覽Tab.1 List of different cooperative development models

2.3 軌道交通建設與上蓋開發(fā)緊密配合

軌道交通建設與上蓋開發(fā)前期研究工作需要同步開展，蓋上及蓋下規(guī)劃一體化，處理好城市用地、道路交通、豎向立體交通、工程管線、電梯井、居住配套等多方面問題；設計一體化，提前進行荷載預留；巧妙處理平臺高差，實現(xiàn)蓋上與蓋下無縫銜接；物業(yè)管理一體化，蓋下為交通設施管理用地，蓋上為居住及辦公類物業(yè)，需要分層管理。深圳市軌道交通系統(tǒng)在軌道交通建設與上蓋開發(fā)方面能夠?qū)崿F(xiàn)同步開展，主要得益于其建設總部、物業(yè)開發(fā)總部、運營總部同屬于一個集團公司，涉及接口預留、后續(xù)運營管理等問題可有效進行配合、互相支持，降低協(xié)調(diào)周期及成本，最大化地利用蓋上蓋下資源。具體的車輛基地建設與物業(yè)開發(fā)建設周期匹配如圖2所示。

2.4 持有優(yōu)質(zhì)物業(yè)保障持續(xù)現(xiàn)金流

在完成軌道交通建設投資后，運營虧損是運營過程中需要重點考慮的問題。深圳地鐵集團在物業(yè)綜合開發(fā)過程中，對后期運營補虧進行研究。通過借鑒香港經(jīng)驗，持有一定的優(yōu)質(zhì)物業(yè)，保障后期持續(xù)產(chǎn)生現(xiàn)金流，彌補運營虧損。在建及擬建項目中，持有經(jīng)營性商業(yè)物業(yè)150萬m2，包括酒店、商業(yè)項目及高端寫字樓。同時，通過成立全資子公司商業(yè)管理公司專注負責物業(yè)運營，以實現(xiàn)持有商業(yè)物業(yè)的集約化、專業(yè)化、市場化；積極探索資產(chǎn)證券化模式，從物業(yè)經(jīng)營平臺逐步轉變?yōu)橘Y產(chǎn)經(jīng)營平臺。對于持有的優(yōu)質(zhì)物業(yè)，預計未來年均經(jīng)營收入將超過15億元。

3 國家及深圳市相關政策變化

2016年國家八部委下發(fā)《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》(國土資規(guī)[2016]20號)[5]，在嚴格國有土地開發(fā)利用和供應管理方面提出，支持各地以土地使用權作價出資或者入股方式供應標準廠房、科技孵化器用地，為小型微型企業(yè)提供經(jīng)營場所，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。2017年3月7日，《國務院辦公廳關于進一步激發(fā)社會領域投資活力的意見》(國辦發(fā)[2017]21號)[6]提出醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等領域新供土地符合劃撥用地目錄的，依法可按劃撥方式供應，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。上述兩文件均對土地作價出資政策做出規(guī)定，僅適用于公益性質(zhì)類開發(fā)，對于“軌道+物業(yè)”經(jīng)營性用地并未明確。結合上述兩文件及深圳市委市政府的工作安排，深圳市規(guī)劃國土部門對土地供應管理進行了研究，發(fā)布《深圳市人民政府關于完善土地供應管理的若干意見(征求意見稿)》[7]，并同步啟動土地作價出資暫行辦法的修訂工作。國家及深圳市相關政策的變化直接對軌道交通綜合開發(fā)產(chǎn)生直接影響，特別對土地作價出資對象進行了規(guī)定，強調(diào)該政策主要用于公益性質(zhì)類的用地。同時，《中華人民共和國物權法》規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。上位規(guī)劃法及政策的變化造成未來軌道交通綜合開發(fā)經(jīng)營性用地需要通過招拍掛等方式獲取，采取該模式將增加稅收流轉費用，間接增加上蓋開發(fā)成本。同時，采用公開招拍掛出讓用地將出現(xiàn)其他地產(chǎn)企業(yè)摘取的情形，由于存在獲取土地不確定性及用地招標流程時間過長，造成軌道交通建設與物業(yè)開發(fā)存在設計對接不順暢，不利于建設與物業(yè)開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖2 車輛基地與物業(yè)開發(fā)匹配進度圖Fig.2 Progress chart for the matched vehicle base and property development

4 深圳“軌道+物業(yè)”開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)及應對策略

4.1 面臨的挑戰(zhàn)

4.1.1 車輛基地選址越來越困難

深圳市土地資源稀缺，未來上蓋物業(yè)開發(fā)受城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基本生態(tài)線、工業(yè)區(qū)塊線等城市規(guī)劃方面的制約，加上軌道交通沿線土地整備越來越難，車輛基地選址越來越困難，進而將不可避免地利用限制建設用地和生態(tài)線內(nèi)用地作為車輛基地選址用地，但該類用地難以進行上蓋物業(yè)開發(fā)。

4.1.2 利用上蓋資源作為土地整備補償

隨著深圳市“強區(qū)放權”政策改革，進一步推進簡政放權、促進政府職能轉變，全面深化改革，以及深圳房價高企，使得軌道交通沿線各區(qū)以貨幣補償?shù)姆绞竭M行土地整備越來越困難，權利人要求物業(yè)返還或其他用地方式置換。這些要求直接對上蓋開發(fā)產(chǎn)生影響，進行返還物業(yè)或用地補償造成上蓋開發(fā)成本陡增、開發(fā)收益下降。且受抗震規(guī)范限制，車輛段蓋板建筑只能建設11～12層，進一步降低了開發(fā)收益。

4.1.3 上蓋住宅面臨大比例配建保障性住房

國家提出租售同權，確保人民住有所居，深圳市擬在“十三五”期間建設40萬套保障性住房。但受到土地資源存量不足的制約，深圳市軌道交通上蓋開發(fā)中的保障性住房及配租型住房將進一步加大，進一步壓縮商品住宅的比例，從而開發(fā)收益大幅下降，直接影響軌道交通企業(yè)融資。

4.1.4 土地作價出資政策面臨調(diào)整

根據(jù)國家部委發(fā)布的文件，規(guī)劃部門需對土地作價出資政策進行修訂調(diào)整，明確將對土地作價出資的項目類別進行限定。未來商業(yè)開發(fā)性質(zhì)的項目將以市場化的招拍掛方式供應土地，對于軌道交通企業(yè)獲取上蓋土地將存在一定不確定性，且需要繳納地價及稅收。這些因素都將對綜合開發(fā)收益產(chǎn)生影響。

4.2 主要策略

4.2.1 引入世界級地產(chǎn)公司合作物業(yè)開發(fā)

世界500強企業(yè)的地產(chǎn)公司具備先天房地產(chǎn)優(yōu)勢，市場化運作模式經(jīng)驗豐富，企業(yè)拓展的業(yè)務范圍廣，積極與其合作可以拓寬開發(fā)業(yè)務范圍，充分發(fā)揮兩者優(yōu)勢。根據(jù)深圳市第四期軌道交通建設規(guī)劃，軌道交通線路經(jīng)過的區(qū)域集中為舊城區(qū)、重點發(fā)展片區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)等。未來將結合地產(chǎn)公司城市配套服務商優(yōu)勢，著力打造軌道交通沿線復合型的交通樞紐，引導城市更新，對片區(qū)產(chǎn)業(yè)、交通、空間全面升級，進行產(chǎn)城一體化建設，通過市場化運作的手段獲取土地。特別對于城市舊改、更新類項目涉及土地賠償?shù)仁袌龌袨椋罔F公司作為國有企業(yè)，較難直接面向權利人進行談判賠償，通過與地產(chǎn)商合作可穩(wěn)步推進軌道交通沿線城市更新項目。近期，深圳地鐵公司通過與區(qū)政府、某地產(chǎn)公司共同簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議明確以城市更新市場化手段進行軌道交通車站TOD開發(fā)，為后續(xù)軌道交通開發(fā)提供參考。

4.2.2 積極建設安居型可售人才房和保障房

住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，根據(jù)十九大精神堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”基本定位，深圳市政府提出了“高端有市場、中端有支持、低端有保障”的多層次住房保障和供應體系。積極參與保障性住房，解決人才房、安居房的建設，完成保障房建設任務。由于安居型可售保障房屬于半公益性質(zhì)范疇，可繼續(xù)沿用土地作價出資政策，根據(jù)測算僅開發(fā)收益有所下降，經(jīng)濟效益在可接受范圍。采用土地作價出資模式的最大優(yōu)勢是有效避免招拍掛模式引起的綜合開發(fā)土地被其他地產(chǎn)商獲取。通過建設安居型可售人才房和保障房，既實現(xiàn)軌道交通建設融資，又解決保障住房建設的問題，實現(xiàn)地鐵、政府、社會多方共贏局面。

4.2.3 實施走出去戰(zhàn)略

隨著粵港澳大灣區(qū)、特區(qū)一體化、東進戰(zhàn)略等戰(zhàn)略規(guī)劃的提出，未來深圳市軌道交通網(wǎng)絡將進一步擴大，預計超過1 000 km。根據(jù)《深圳市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃(2017—2035)》，將有6條軌道交通線路與東莞銜接，3條軌道交通線路與惠州銜接；3條城際線與東莞銜接，2條城際線與惠州銜接。在深圳市第四期軌道交通建設規(guī)劃中，東部快線14號線、16號線預留延伸至惠陽和大亞灣的條件，中部快線13號線預留延伸至東莞松山湖的條件，6號線支線預留與東莞1號線銜接的條件。結合深圳市土地資源緊缺的現(xiàn)實問題，提前對惠州惠陽和大亞灣、東莞松山湖和黃江軌道交通沿線土地進行布局，與東莞及惠州相關部門進行溝通，對延伸線路的車輛基地進行預控，做好上蓋開發(fā)的規(guī)劃研究工作。

4.2.4 “軌道+物業(yè)”開發(fā)經(jīng)驗輸出

深圳市“軌道+物業(yè)”的經(jīng)驗比較豐富，且整體開發(fā)效益高，開發(fā)流程成熟。結合其他城市來深圳交流座談情況，將開發(fā)經(jīng)驗輸出至國內(nèi)其他城市，拓展“軌道+物業(yè)”市場。通過經(jīng)驗輸出，與主要城市地產(chǎn)行業(yè)合作，將軌道交通建設優(yōu)勢與城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗強強聯(lián)合，形成協(xié)同效應，促進軌道交通沿線片區(qū)產(chǎn)業(yè)、交通、空間全面升級；貫徹“經(jīng)營地鐵服務城市”理念，進行產(chǎn)城一體化建設，提升城市形象。

5 結語

“軌道+物業(yè)”是深圳市政府一貫堅持的理念。綜合開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，從開發(fā)立項至建設，涉及政府部門、地鐵公司、咨詢機構較多，需要地鐵公司主動作為，積極介入軌道交通前期研究工作，配合政府相關部門做好綜合開發(fā)以實現(xiàn)土地集約化利用。深圳市的開發(fā)經(jīng)驗不僅僅體現(xiàn)在土地創(chuàng)新、合作開發(fā)模式、持有經(jīng)營物業(yè)等，更多是做好各個階段銜接配合工作，特別是蓋上與蓋下協(xié)調(diào)工作多，需要建立良好工作機制，以實現(xiàn)土地高效集約利用。

深圳市關于軌道交通規(guī)劃、設計、建設、開發(fā)等建立的政府部門、地鐵公司相互之間的協(xié)調(diào)機制是其他城市可借鑒的地方。例如，國家部委出臺限制“軌道+物業(yè)”中經(jīng)營性用地采用土地作價出資政策，深圳市規(guī)劃國土委立即召集地鐵公司進行商討相應的應對策略。機制體制的順暢是“軌道+物業(yè)”的基礎，其他的技術難題可通過引入優(yōu)秀的設計咨詢團隊予以解決。本文對深圳市“軌道+物業(yè)”的實踐經(jīng)驗及面臨挑戰(zhàn)的應對策略進行了詳細分析，期冀其他城市在綜合開發(fā)過程中能夠借鑒使用，使土地資源更加集約，解決軌道交通建設資金問題，實現(xiàn)軌道交通建設可持續(xù)發(fā)展。