孫宇

摘要：改革開放初期，我國各項事業(yè)百廢待興，其中做好城市規(guī)劃工作是促進我國建筑事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。我國在城市規(guī)劃方面進行了不斷的政策探索，經(jīng)歷了從“二規(guī)合一”、“三規(guī)合一”、“四規(guī)重疊”、“五規(guī)合一”到“多規(guī)合一”發(fā)展過程，在此過程中出現(xiàn)了各種各樣的問題，各個部門的權(quán)力重疊、職責(zé)漏洞等現(xiàn)象時有發(fā)生，對我國的城市發(fā)展造成了不良影響，嚴(yán)重阻礙我國城市發(fā)展進程。本研究就對多規(guī)融合的城市規(guī)劃進行簡要介紹，對實施過程中出現(xiàn)的問題提出一些建議，旨在提升我國的城市規(guī)劃水平。

關(guān)鍵字：多規(guī)融合；城市規(guī)劃；土地利用

前言：

從改革開放以來，由于各地的規(guī)劃制度、管理方式、利益訴求等方面各不相同，城市規(guī)劃工作中難免存在沖突和問題。以當(dāng)前的發(fā)展形勢來看，多規(guī)融合的城市規(guī)劃方式已經(jīng)成為大勢所趨。筆者在本研究中對多規(guī)融合城市規(guī)劃的產(chǎn)生原因和發(fā)展歷史進行簡要介紹，然后對其發(fā)展過程中存在的問題提出幾點建議，希望能夠提升我國的城市規(guī)劃水平。

1.多規(guī)融合的發(fā)展歷史

1.1 多規(guī)融合政策的產(chǎn)生

自從城市規(guī)劃工作開始以來，學(xué)者們從法律地位、技術(shù)路線等方面發(fā)現(xiàn)了城市總體規(guī)劃和土地利用的諸多矛盾和問題。并且隨著城市規(guī)劃工作的不斷改進和發(fā)展，城市功能區(qū)的規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護等工作也不斷地被包含在內(nèi)。通過分析和研究發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致城市規(guī)劃出現(xiàn)問題的原因是法理依據(jù)和技術(shù)水平存在差異，并且還有利益方面的問題，所以為了解決這些不和諧的問題，學(xué)者們提出統(tǒng)一建立數(shù)據(jù)庫、確定空間規(guī)劃的建議。隨著政策的不斷革新，我國已經(jīng)形成“多規(guī)合一、多規(guī)融合”的城市規(guī)劃政策。其中，多規(guī)合一是指將某些單一部門編制成為一個綜合性的規(guī)劃，共同應(yīng)對工作。多規(guī)融合是多規(guī)合一的發(fā)展，實際應(yīng)用中多規(guī)合一也有一定的不足，所以多規(guī)融合的政策相繼出現(xiàn)。多規(guī)融合的要求是保證各個部門獨立的基礎(chǔ)上，加強各個部門的交流溝通，及時進行工作上的協(xié)商，盡最大努力將發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃等工作的策劃和實行相互融合在一起。

1.2多規(guī)融合政策的發(fā)展

一項制度的推行沒有政策方面的支持是無法全面推廣的，政策是推動多規(guī)融合制度實施的有力保證。從當(dāng)前來看，多規(guī)融合的發(fā)展大致分為三個階段，分別為萌芽階段、探索階段、實踐階段。在萌芽時期，空間管理的權(quán)力交錯的下分在國土、林業(yè)、環(huán)保、建設(shè)等多個部門，導(dǎo)致權(quán)力交錯，嚴(yán)重影響權(quán)力的實施，嚴(yán)重阻礙我國城市規(guī)劃工作的進行。以第一輪的全國性土地利用規(guī)劃為開始土地利用開始有所規(guī)范，開始進行全局的空間管制。直至1996年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》，所以導(dǎo)致空間管理權(quán)力分散在各個部門，工作進行困難，因此導(dǎo)致各個部門開始對空間管理權(quán)力進行爭奪。在1999年的全國第二輪土地利用總體規(guī)劃工作的開展時期，社會各界對此問題進行了深刻的討論，最終隨著《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，各個部門的權(quán)力劃分有了明確的界限。在探索階段，國家發(fā)改委憑借自己在規(guī)劃體系中的主導(dǎo)地位，進一步對空間管理權(quán)力進行爭奪。發(fā)改委首先通過試點實驗的方式，在江蘇、浙江、四川、廣西等多個省份的部分地區(qū)進行推進市縣改革。把城市規(guī)劃和土地利用劃分到發(fā)展規(guī)劃體系之中。但最終沒有取得實際效果。在實踐階段中，多規(guī)融合政策的實施被政府更加重視，許多地方政府加緊對中央政府工作的配合，使得開展多規(guī)融合工作的進程十分迅速。地方政府把多規(guī)融合作為促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的一種手段，積極響應(yīng)國家的號召，多規(guī)融合成為釋放土地的一種方式。在浙江、福建、江西等省份的部分地區(qū)展開新一輪試點。對于地方政府來說，多規(guī)融合成為一種提升空間規(guī)劃能力和回收土地權(quán)力的重要方式。

1.3多規(guī)融合的實際應(yīng)用

各地政府在進行多規(guī)融合實踐時，產(chǎn)生了各種各樣的方式。這些方式分別為：部門合并、規(guī)委會主導(dǎo)等方式。部門合并的方式是將多個部門進行合并，防止發(fā)生利益上的沖突，并且合并后的部門進行統(tǒng)一管理，降低了管理的工作量，由于部門人員的增加，工作的開展效率也會得到一些提升。在上海、武漢等省份采用此種模式進行實驗，都取得了優(yōu)秀的成績。將部門整合，一來解決各個部門的土地供需上的矛盾，促進部門的穩(wěn)定性，但解決問題的方式并非唯一。部分地區(qū)還實行以規(guī)委會主導(dǎo)的方式。地方政府設(shè)立規(guī)委會掌握對各個部門的規(guī)劃權(quán)和審核權(quán)，將分散的空間管理權(quán)力聚集在一個部門手中，做到了將權(quán)力集中化，有利于各個部門在空間管理上的協(xié)調(diào)，防止管理矛盾的產(chǎn)生。但由于空間管理權(quán)力高度集中于一個部門，有可能導(dǎo)致權(quán)力制約失調(diào)，在公平上有一定的不合理性。

2.多規(guī)融合所存在問題及建議

2.1規(guī)范明確各部門的權(quán)力界定

多規(guī)融合出現(xiàn)了各部門難以放棄對空間管理規(guī)劃的權(quán)力，導(dǎo)致多規(guī)難融的現(xiàn)象發(fā)生。在我國地方政府的努力下，各個部門的權(quán)力界限還是難以劃定，從而導(dǎo)致根本性問題難以解決，多規(guī)融合的工作難以進行，僅僅在書面上達成共識。所以，我國中央政府需要在政策上支持多規(guī)融合工作的開展，明確的劃分各個部門在空間管理上的權(quán)力范圍，建立健全合理的空間管理體系，通過國家強制力保證工作的正常進行。我國地方政府方面，應(yīng)當(dāng)做好各部門的協(xié)調(diào)工作，進行一些聯(lián)席會議，促進各個部門之間的溝通，提升各個部門的協(xié)調(diào)能力。構(gòu)建部門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，深入解決各個部門之間的矛盾，努力探索解決矛盾的方案，構(gòu)建一個多部門融合的管理機制。

2.2建立健全保障多規(guī)融合的法律機制

多規(guī)融合是一項高難度的改革工作，需要由上而下的共同努力來保證工作完成?，F(xiàn)有的《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中僅僅體現(xiàn)了多規(guī)融合的思想，并沒有具體的進行明確規(guī)定，導(dǎo)致了多規(guī)融合缺少法律保證，嚴(yán)重影響其權(quán)威性和重要性。導(dǎo)致各部門對多規(guī)融合工作的進行沒有一個正確的認(rèn)識，對此項工作的重視程度不足，直接影響我國在城市規(guī)劃多規(guī)融合方面的進展。同時，我國在多規(guī)融合工作的管理方面存在著較大的漏洞，外加沒有明確的法律法規(guī)制約，更加加大了我國多規(guī)融合工作的工作難度。法律是由國家強制力保證實施的，是保證工作準(zhǔn)確實施的重要保障。所以，這提示我們需要建立健全推動多規(guī)融合的空間管理權(quán)力法律體系，為多規(guī)融合的工作妥當(dāng)進行提供法律上的保障。在立法方面，加強基礎(chǔ)法律法規(guī)的建設(shè)，鼓勵地方政府積極探索出臺相應(yīng)的管理條例，通過中央、地方政府的聯(lián)合治理，推動多規(guī)融合工作的有序進行。解決空間管理權(quán)力方面的矛盾，使各個部門能夠更好地處理部門之間的問題，以完備的法律保證工作的進行。

2.3加大中央政府對地方政府監(jiān)督力度

具體工作的落實還需要地方政府進行管理，所以中央政府應(yīng)當(dāng)加強對地方政府的管理和監(jiān)督?？梢韵虻胤秸掳l(fā)工作任務(wù)，進行多規(guī)融合的城市試點工作，將每年的工作進展以文件形式進行上交，及時進行總結(jié)，保證地方政府的執(zhí)行力。在一定時間之后，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對試點城市的進行驗收。通過此種方式對地方政府進行監(jiān)督和管理。

結(jié)語：

為促進發(fā)展多規(guī)融合的城市規(guī)劃方式，保證我國城市規(guī)劃的規(guī)范化和合理化，我國中央政府和地方政府需要共同進行努力，無論是從法律方面還是從執(zhí)行方面都要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度去保證工作的有序進行。

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