摘要：PPP是一種新型的項目融資模式，能有效吸引民營資本，使之能積極參與公共體育場館建設(shè)，提高資金效率，降低成本風(fēng)險，能有效增加民營資本的利潤。能有效減輕政府投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險，提高項目服務(wù)質(zhì)量，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。本文從PPP模式的視角對公共體育場館運營問題與對策展開研究，旨在提高城公共體育場館運營管理水平，促進(jìn)公共體育場館建設(shè)運營的可持續(xù)發(fā)展。建議在實踐中完善與PPP模式相配套的法律和法規(guī)、放寬政府扶持政策、積極推動政府角色轉(zhuǎn)換、設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)、大力培養(yǎng)體育場館經(jīng)營管理人才。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公共體育場館建設(shè)運營；動力機制；實踐對策

學(xué)術(shù)界通常認(rèn)為，PPP模式即Public-Private-Partnership（公共私營合作制）的簡稱。是指政府部門與民營公司或私人組織之間，通過特許權(quán)協(xié)議合作形式，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目等公共產(chǎn)品和服務(wù)提供，以優(yōu)化項目融資，實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”。

PPP模式的內(nèi)涵包括：第一，PPP是一種新型的項目融資模式。一般的融資由公司自由掌握，向金融機構(gòu)貸款用于生產(chǎn)經(jīng)營活動；PPP項目融資是由政府發(fā)起和扶持為主，合作公司積極跟進(jìn)的一種方式。融資內(nèi)容與政府政策扶持對象及力度，項目預(yù)期收益等密切相關(guān)。項目公司的資產(chǎn)總值和政府的政策承諾是融資貸款的安全保障，項目公司的經(jīng)營性直接收益和經(jīng)營利潤是歸還貸款的主要來源。第二，PPP融資模式能有效吸引民營資本，使之能積極參與社會建設(shè)，提高資金效率，降低成本風(fēng)險。民營資本參與PPP融資能充分發(fā)揮它的特性，比如前期的項目確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究，引入先進(jìn)技術(shù)和有效管理，控制項目進(jìn)程，縮短項目建設(shè)周期，降低企業(yè)運作成本、資產(chǎn)負(fù)債率及風(fēng)險，保障國家、市場、社會和民營企業(yè)各方的利益。第三，PPP模式能有效增加民營資本的利潤。PPP對私營部門具有強大的吸引力。它能與政府部門緊密合作；能及時獲取貸款；投資回報有保障。在一定程度上還有政策支持的機會。如給予民營公司國有或集體土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)、融資貸款擔(dān)保、稅費優(yōu)惠或其他政府性政策優(yōu)惠措施等。通過實施這些政策性措施可提高民營資本參與合作項目的積極性。第四，PPP模式能有效減輕政府投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險，提高項目服務(wù)質(zhì)量，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

一、PPP模式的動力機制

從國外近年P(guān)PP模式運行的經(jīng)驗看，成功運作PPP模式需要具備一些基礎(chǔ)條件：政府部門的有力支持不可或缺。在PPP模式中前期政府承擔(dān)重要的、總體的角色和責(zé)任。政府是否從公共利益角度出發(fā)，開展項目的總體策劃、組織公開采購、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、制定政策扶持等，決定著PPP運作的重要方向。如需要有健全的法律法規(guī)和政策制度體系支撐。PPP項目需要有法律保障，對各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，充分評估，保護(hù)各方利益不受損害。在PPP模式的全程運行中，從最初的項目設(shè)計、可行性研究到招標(biāo)投標(biāo)等確定合作方過程；從雙方或多方合同簽定，到具體項目公司的融資、運營、管理和維護(hù)等過程，在各個階段都得明確基本法律流程，使雙方合作有規(guī)矩可尋，利于發(fā)揮雙方優(yōu)勢和彌補雙方或項目運行中的問題或不足。如PPP模式運行需要有會計、法律、金融等專業(yè)化機構(gòu)和復(fù)合型、高層次人才的支持。PPP模式作為一種未來會在多領(lǐng)域多層面廣泛應(yīng)用的項目特許經(jīng)營權(quán)方式，其時限長、內(nèi)容多，范圍廣，涉及復(fù)雜的金融知識，如國際金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等，涉及多方面的法律知識，如金融法、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法等，涉及專業(yè)的工程技術(shù)及管理、財務(wù)及管理、項目咨詢及管理等方面的知識。需要有規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息技術(shù)作支撐的知識體系。專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人才必不可少PPP模式優(yōu)勢及注意問題。

政府和私營兩者的優(yōu)勢結(jié)合，是建立PPP模式的基礎(chǔ)。它能體現(xiàn)政府職能的宏觀調(diào)控政策能力，統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)能力和責(zé)任意識；它能體現(xiàn)私營企業(yè)的資本調(diào)集能力、管理效率和創(chuàng)業(yè)精神?？偨Y(jié)而言，PPP模式的優(yōu)點包括：一是能減輕財政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)換政府職能。政府從直接提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變成監(jiān)管者，能優(yōu)化項目效益，減輕財政壓力。二是降低綜合成本。一個項目如果 單純由政府投入可能建設(shè)周期長、管理效益差，但PPP模式能集中政府與私營企業(yè)的優(yōu)勢，能強化項目的前期規(guī)劃的科學(xué)性，也激發(fā)私營企業(yè)逐利的熱情，從而提高效率和降低工程總造價，積 極防范和規(guī)避項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。三是促進(jìn)混合所有制。當(dāng)前，中央積極推動混合所有制建設(shè)，希望利用民間資本提升政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，PPP正是這樣一種手段，能通過 混合所有制方式保持項目管理的革新和投融資手段的革新。四是風(fēng)險分配合理。融資難度減低；管理質(zhì)量提高；政府及企業(yè)雙方風(fēng)險得以分擔(dān)，共同合理分配。五是應(yīng)用范圍廣泛。從工程向服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。

二、PPP模式實踐中應(yīng)注意的問題

執(zhí)行PPP項目最需要注意的是如何選擇投資人問題。投資人選擇的難度比較大。假若政府對投資人招商不熟悉，缺乏有效的投資人選擇機制和經(jīng)驗，在引進(jìn)投資人的過程中，如果對投資人的資 質(zhì)、誠信、實力、業(yè)績、管理及服務(wù)經(jīng)驗等方面考察不足，則容易使項目停滯，資金鏈掉斷等風(fēng)險。這需要政府在選擇投資人時作充分的評估和細(xì)致的考察，在具體項目選擇中可參照企業(yè)“路演”形式，貨比三家，擁有專業(yè)管理人員同時也主動聘請法律顧問和會計事務(wù)專業(yè)人才，最大程度減少風(fēng)險的存在。

執(zhí)行PPP項目需要注意預(yù)防腐敗問題。由于PPP是政府與私人的最緊密的合作模式。有些權(quán)力支配者恰恰喜歡利用規(guī)則的不完善，利用技術(shù)的不專業(yè)，利用隱匿的人情關(guān)系，利用合作的表面性 項目等行為掠奪國家財富，實現(xiàn)投資人和政府權(quán)力者的“共贏”。而這種腐敗行為隱藏在堂而皇之的PPP項目中，不易被發(fā)現(xiàn)。這是推進(jìn)PPP中最值得注意的方面。預(yù)防PPP中的腐敗問題需要法 律法規(guī)的完善，作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化，技術(shù)的電子化，體制機制的順暢和監(jiān)督的有效等措施。具體而言，一個PPP項目是否容易出現(xiàn)腐敗行為我們可以關(guān)注這幾點。

第一，政府投資項目其購買和供應(yīng)角色是否分離。角色分離代表決策、管理和執(zhí)行的有效分離和制約，若同一政府機構(gòu)既負(fù)責(zé)購買又負(fù)責(zé)供應(yīng)，政府很有可能偏袒公共服務(wù)或出現(xiàn)舞弊行為。

第二，該項目的設(shè)計、招標(biāo)、談判、實施和監(jiān)管服務(wù)等是否有完善的契約。是否引入具有金融、管理、會計、法律等專業(yè)代理機構(gòu)。引入專業(yè)力量能保證規(guī)劃方案設(shè)計合理，能有效保證項目實施質(zhì)量。

第三，是否有制定規(guī)范的法規(guī)以支持競爭的和透明的投資人選擇制度。以公開和競爭的方式挑選合適的經(jīng)營者是PPP模式設(shè)立的有效要素。整個投標(biāo)過程必須是透明的和競爭性的，并且在競爭 性的投標(biāo)和客觀公正的評標(biāo)過程產(chǎn)生最佳中標(biāo)人，即符合質(zhì)量服務(wù)要求的最低價格的供應(yīng)商。這是減少PPP模式中的腐敗現(xiàn)象最重要的步驟。實踐中往往出現(xiàn)招標(biāo)不足三家的現(xiàn)象，這也是政府 或部門事先與民營企業(yè)達(dá)成意向使招標(biāo)缺乏競爭性。這種現(xiàn)象不單單在PPP中出現(xiàn)，在BT、BOT、工程項目招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等諸多項目中出現(xiàn)，也是需要整治的重要方面。

第四，必須建立有效的質(zhì)量保證機制和評價體系。項目實施過程中或?qū)嵤┩瓿尚枰械谌阶霆毩⒌馁|(zhì)量保證及監(jiān)管機制，對經(jīng)營者的規(guī)劃、營運、業(yè)績結(jié)果等進(jìn)行獨立、客觀且公正的評價 。如工程過程服務(wù)控制及監(jiān)測、項目管理質(zhì)量評價體系認(rèn)證、專家顧問及咨詢等。

PPP模式是政府轉(zhuǎn)型和企業(yè)發(fā)展來說既是機遇，更是挑戰(zhàn)，它要求政府把握政策，準(zhǔn)確規(guī)劃，規(guī)范運作，廉潔服務(wù)，也要求企業(yè)熟悉市場、精練運作PPP模式流程、恰當(dāng)運用投資融資決策數(shù) 據(jù)和工具，實現(xiàn)全過程介入，運作和管理包括項目前期、立項、可行性研究和最初階段；項目招標(biāo)投標(biāo)、融資、合同簽定的中期階段；項目具體實施、項目運營和維護(hù)、投資的回收、風(fēng)險管理等后期階段等。最終實現(xiàn)政府、市場、企業(yè)、社會的共贏。

三、PPP模式在公共體育場館建設(shè)運營中的實踐

體育是一項改善民生的事業(yè)。政府為廣大人民群眾提供基本公共體育服務(wù)，滿足人民群眾不斷增長的體育文化需求，是政府的職責(zé)和義務(wù)，是建設(shè)體育強國和健康中國的必然要求。公共體育場館在實現(xiàn)公共體育服務(wù)均等化過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，其運營管理者們肩負(fù)著沉重的社會責(zé)任，在其運營管理過程中遭遇的各種難題容易受到人們的格外關(guān)注。如何找準(zhǔn)并解決這些難題，急需進(jìn)行公共體育場館改革。黨的“十八大”以來，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨“新常態(tài)”，城公共體育場館運營管理體制機制也必然深受經(jīng)濟體制、政治體制和社會體制改革的影響，需要采取突破性思維，創(chuàng)新工作思路，采取突破性措施，推動城公共體育場館運營管理新局面。

（一）PPP模式在體育場館建設(shè)運營中應(yīng)用的特點

第一，目前，在我國人們對于體育場館等體育服務(wù)商品的消費還屬于一種發(fā)展及享受消費，并不是一種基本的生活消費。而對水、電、煤氣等公共服務(wù)的消費是一種必須的生活消費。消費特點的不同決定了不同領(lǐng)域PPP模式未來可預(yù)期現(xiàn)金流的穩(wěn)定性的不同。前者的穩(wěn)定性要明顯低于后者。

第二，民間資本利用PPP模式參與體育場館建設(shè)的風(fēng)險要高于其他公共服務(wù)領(lǐng)域。但高風(fēng)險也就蘊涵著高收益的可能性，若民營機構(gòu)運營成功，則可以獲得數(shù)倍于其投資的回報。

第三，目前，我國體育場館的贏利性較差是不爭的事實。民間資本的投資主要通過體育場館配套商業(yè)設(shè)施的經(jīng)營來獲得投資回報，而且，在體育場館建設(shè)領(lǐng)域的PPP模式中，政府一般都會配套較大面積的商業(yè)用地，以吸引民間資本的投資。此外，體育場館具有聚積人氣的功能，可以帶動其周邊商業(yè)配套設(shè)施的發(fā)展，提高投資者的投資回報率。而投資于其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民間資本主要是通過公共服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營來獲得穩(wěn)定的投資回報。

（二）PPP模式在我國體育場館建設(shè)運營中應(yīng)用的對策

根據(jù)PPP模式在我國當(dāng)前體育場館建設(shè)應(yīng)用中存在的問題及我國的現(xiàn)實，應(yīng)從以下幾個方面著手改進(jìn)。

第一，完善與PPP模式相配套的法律和法規(guī)。體育場館進(jìn)行PPP模式運作，需要在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護(hù)等各個階段對政府部門與企業(yè)各自承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，以保護(hù)雙方的權(quán)益。因此，PPP項目的運作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保障。

第二，放寬政府扶持政策。PPP模式最大的特點是通過給予一定的政策扶持來保證民營資本的收益率，以吸引民營資本的投入。因此，在我國要通過PPP方式來建設(shè)經(jīng)營體育場館，政策扶持是必不可少的條件。若能結(jié)合我國體育場館建設(shè)的實際情況，制定相應(yīng)的諸如稅收優(yōu)惠、財政補貼、部分政府投資的配合以及授予廣告、房地產(chǎn)開發(fā)特許經(jīng)營權(quán)等扶持政策，必將充分調(diào)動民營資本的積極性。

第三，積極推動政府角色轉(zhuǎn)換。PPP模式的實施離不開政府的積極推動，但是政府順利完成角色轉(zhuǎn)換也是非常重要的。按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在國家宏觀調(diào)控下更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，最終建立市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。

第四，設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)。PPP項目融資能否成功的另一主要因素是項目的風(fēng)險分擔(dān)是否合理。政府部門在設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)時要考慮項目方案的吸引力。合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)是一個項目方案具有吸引力的關(guān)鍵。通?？筛鶕?jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)風(fēng)險的承擔(dān)，使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計合理的項目方案才具有較強的吸引力，才能使項目具有可操作性。

第五，大力培養(yǎng)體育場館經(jīng)營管理人才。PPP項目能否成功的一個關(guān)鍵因素在于體育場館后期的運營，而場館后期的運營需要相應(yīng)的高質(zhì)量的專門人才。因此，加強體育場館經(jīng)營管理人才的培養(yǎng)也是促進(jìn)PPP模式在體育場館建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的一個重要因素。

此外，還應(yīng)大力發(fā)展我國金融市場，并結(jié)合體育場館建設(shè)對資金需求的特點及體育場館預(yù)期收益的規(guī)律性，開發(fā)出靈活多樣的適合體育場館建設(shè)融資需求的金融產(chǎn)品。

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本論文為教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目研究成果，項目批準(zhǔn)號：15YJC890037。

作者簡介：王彥收（1980-），男，河南周口人，上海工程技術(shù)大學(xué)體育教學(xué)部副教授，碩士，研究方向為體育產(chǎn)業(yè)、公共體育服務(wù)。