張璐晶

公開透明是現(xiàn)代財政制度的要求。黨的十九大報告中明確提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！?/p>

自2012年起，清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心課題組每年定期發(fā)布《中國市級政府財政透明度研究報告》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》作為首發(fā)媒體持續(xù)跟蹤報道全國地級市、縣級市的“四本賬”公開情況。

《2018年中國市級政府財政透明度研究報告》（下稱“《報告》”）包含295個地級及地級以上城市和358個縣級市，涵蓋全國所有的市級政府。課題組在對采集的數(shù)據(jù)分析和研究的基礎(chǔ)上，得出“2018年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜”和“2018年縣級市政府財政透明度排行榜”。為方便查閱，排行榜內(nèi)得分為換算成百分制后的結(jié)果。

今年排名靠前和靠后的城市是哪些？地方政府債務(wù)公開情況如何？課題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者專訪時介紹，總體上今年財政透明公開的整體情況明顯優(yōu)于去年?！芭琶拔宓某鞘械梅质纸咏?，差別主要體現(xiàn)在‘地方政府債務(wù)‘產(chǎn)業(yè)投資基金和‘政府與社會資本合作（PPP）等其他重要的財政信息的公開部分?！?h3>財政“四本賬”公開情況持續(xù)提升，北京、廣州、杭州位列前三，天水、中衛(wèi)、昭通位列倒數(shù)三位

衡量政府財政透明度的核心指標(biāo)是市級政府對預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況，即“四本賬”的公開情況（編者注：“四本賬”包含公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社?；穑?/p>

俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，今年各類市級政府財政信息公開情況，尤其是預(yù)決、預(yù)算執(zhí)行部分較往年有了很大的進(jìn)步，“四本賬”的公開情況較去年有所提升。今年大部分城市都給出了較為完善的2017年預(yù)算執(zhí)行以及2018年預(yù)算報告，141家地級及以上城市排名較去年有所上升。

據(jù)介紹，總體上今年財政透明公開的整體情況明顯優(yōu)于去年。按百分制，得分在60以上的城市共有87家，其中得分位于60～69之間的城市有54家，70～79的城市有31家，得分超過80的市政府共有2家。得分在50～59之間的城市政府最多，有72家；其次為得分在40～50之間的城市，有56家（見表1）。

北京、廣州、杭州三個城市政府在財政信息公開工作方面連續(xù)兩年處于前三位置，前兩名的北京市和廣州市兩市的財政公開情況難分伯仲，總分值僅存在0.28分的微小差異。

今年武漢市迎頭趕上，政府財政透明度有較大的提升，進(jìn)入了排名前五的城市行列。俞喬說，武漢市今年能夠躋身前五的原因在于“四本賬”公開方面表現(xiàn)突出。

事實上，排名前五的城市得分十分接近，差別主要體現(xiàn)在 “地方政府債務(wù)”“產(chǎn)業(yè)投資基金”和“政府與社會資本合作（PPP）”等其他重要的財政信息的公開部分。排名第五位的煙臺市即除了詳細(xì)公布“四本賬”外，對上述財政信息做了較好的披露。

排名靠后的地級市在公開情況較差的原因上也有相似之處，其中排名倒數(shù)30位的城市全都沒有對本市的2017年預(yù)算執(zhí)行和2018年預(yù)算情況的詳細(xì)表格進(jìn)行公開，大部分僅僅在報告正文中對“四本賬”某些項目總額加以介紹，具體細(xì)項則無從得知。此外，排名靠后的城市在“其他重要的財政信息”方面也表現(xiàn)不佳。

甘肅省天水市、寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市以及云南省昭通市位列最后三名。

縣級市政府財政透明度公開情況與去年基本持平。今年縣級市政府財政透明度評價指標(biāo)體系與地級市政府完全相同，盡管“四本賬”的公開程度比去年好，但與地級市相比仍有較大差距，得分普遍低于地級市政府。俞喬認(rèn)為，縣級市政府的財政公開工作仍有較大的進(jìn)步空間。“中國的縣級城市政府仍需提高其治理水平，在機(jī)構(gòu)公開、財政預(yù)決算公開和其他信息公開方面做更進(jìn)一步的工作?！?h3>地方政府債務(wù)公開情況較去年略有改進(jìn)，但仍是最難以公開的部分

中國的地方政府債務(wù)到底規(guī)模有多大，一直是難以回答的難題。

在課題組的研究中，政府債務(wù)公開指標(biāo)包括以下具體指標(biāo)：債務(wù)限額及總額、債務(wù)類別、具體債務(wù)項目、各轄區(qū)債務(wù)情況。從該指標(biāo)地級及以上市政府的得分情況看，最低分為0分，最高分7.61分，平均分僅為2.48分（按百分制，債務(wù)部分滿分為11.27分）。

在295個地級及以上市政府中，共有207個公布了2017年度的全市債務(wù)限額和債務(wù)余額。其中，大多數(shù)市政府對專項債務(wù)和一般債務(wù)兩個類別的限額和余額進(jìn)行了全面公開。但是，具體的債務(wù)項目方面公開情況較差，僅有38家市政府對債務(wù)的具體使用項目有所公開。69.9%的地級及以上城市公布了省級劃定給本市的債務(wù)限額和當(dāng)年的債務(wù)余額，但普遍沒有對具體的債務(wù)結(jié)構(gòu)和項目情況加以說明?？h級市政府債務(wù)的公開情況則更不盡如人意。

絕大部分地方政府公布的2017年度債務(wù)余額在上級政府劃定的債務(wù)限額之內(nèi)。從債務(wù)類別上，目前各市公布的主要是專項債務(wù)和一般性債務(wù)兩個口徑。在具體債務(wù)的使用項目上，廣州、杭州、成都等分城市有加以說明，大部分城市較少公布此類詳細(xì)的債務(wù)資金使用信息。

地級市財政局和縣級財政局作為獨立的預(yù)算單位分別對本級債務(wù)預(yù)決算負(fù)責(zé)，但地級市財政局在每年的“兩會”上會對全市的整體財政情況做匯報，有義務(wù)對全市各縣市的債務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)一公開。但據(jù)課題組的統(tǒng)計，在295個地級市中，僅有74個對市內(nèi)各轄區(qū)、縣的債務(wù)限額和年度余額進(jìn)行集中公布。

2017年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文件）明確要求將地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。不過，當(dāng)前從法律法規(guī)上還缺乏對地方政府債務(wù)更加明確的定義和口徑。

產(chǎn)業(yè)投資基金信息與PPP項目的信息公開情況略有進(jìn)步

俞喬介紹，2018年的財政透明度指標(biāo)體系在第3部分“其他重要的財政信息”中調(diào)整與增加了若干項目。新增項目有“地方投融資平臺”與“事業(yè)單位預(yù)算公開”。此外，更加注重“產(chǎn)業(yè)投資基金”“專項資金”“政府與社會資本合作（PPP）”等項目的公開形式，例如是否設(shè)置專欄、是否以表格形式公開等。

“近年來，地方政府的投資類開支出現(xiàn)了新的特點。隨著中央政府提高對系統(tǒng)性風(fēng)險的防范和加強(qiáng)對地方債務(wù)的管理，產(chǎn)業(yè)投資基金和PPP方式逐漸成為地方政府推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策的重要方式。在這一背景下，今年的財政透明度指標(biāo)體系對產(chǎn)業(yè)投資基金公開部分以及PPP公開提出了新的要求?！庇釂陶f。

表2集中展示了總體排名前30的城市在地方政府債務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金及PPP項目三方面的公開情況。

據(jù)介紹，在評分體系中，產(chǎn)業(yè)投資基金公開由4個具體指標(biāo)組成：是否設(shè)置產(chǎn)業(yè)投資基金專欄；是否以表格的形式公開產(chǎn)業(yè)投資基金；在政府門戶網(wǎng)站及財政局網(wǎng)站能查詢到的產(chǎn)業(yè)基金個數(shù)；是否在政府預(yù)決算報告或政府工作報告中公開產(chǎn)業(yè)投資基金總額。

《報告》顯示，從地級及以上市政府公開情況上看，設(shè)置產(chǎn)業(yè)投資基金專欄的城市一共有8個，在產(chǎn)業(yè)投資基金項目上得分的城市為106個，情況明顯好于去年數(shù)據(jù)。

有16個城市在政府預(yù)決算報告或政府工作報告中公開本市產(chǎn)業(yè)投資基金的規(guī)模。新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市在產(chǎn)業(yè)投資基金的公開上表現(xiàn)最好，單獨設(shè)置財政信息公開欄目，以表格形式呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)投資基金的情況，并對本市當(dāng)年的產(chǎn)業(yè)投資基金的總體規(guī)模和具體的基金情況進(jìn)行了說明。

與去年情況相比，今年已有90個地級市開設(shè)了PPP專欄，并有75個地級市以表格的形式公布PPP情況。但是，大部分城市仍采取新聞公告的方式加以公開，缺乏對PPP項目集中、有序的披露?！秷蟾妗稰PP公開的指標(biāo)為在市政府網(wǎng)站（及財政局網(wǎng)站）上檢索到的PPP項目公開數(shù)目，包括項目名稱和項目金額。從公開情況上看，地級及以上市政府中仍有70個城市沒有關(guān)于PPP項目的公開信息。在PPP公開環(huán)節(jié)上表現(xiàn)較好的是紹興市和宜昌市，兩市政府通過設(shè)置PPP專欄，并以表格形式集中披露PPP項目相關(guān)信息。

俞喬介紹，公共財政公開透明作為現(xiàn)代政府治理的一個核心內(nèi)容，是建立現(xiàn)代民主問責(zé)制度與法治社會的重要起點，也是提高政府治理現(xiàn)代化和治理能力的組成部分?！肮藏斦_透明的基本目標(biāo)是向社會公布政府的結(jié)構(gòu)與職能、財政收入與支出情況、財政政策意圖、公共部門賬戶和財政預(yù)測情況。提高財政資金使用效率的關(guān)鍵在于真正落實依法治國、確立與執(zhí)行科學(xué)的預(yù)算制度、建立有效的監(jiān)督體系。各級政府將財政資金的來源、用途都公示出來，不折不扣地貫徹預(yù)算制度。而且，通過不斷提高公共財政的公開透明程度，也為地方政府融資提供了基本依據(jù)，對于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險有積極作用。”