文/辜勝阻 楊嵋 鄭超

房地產(chǎn)業(yè)是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要方面，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中有著舉足輕重的地位。房地產(chǎn)一頭連著投資，另一頭連著消費(fèi)；一頭接著實(shí)體經(jīng)濟(jì)，另一頭接著金融發(fā)展；一頭是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一頭是民生，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。立足我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，制定科學(xué)合理的房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制，加快建立多主體供給、多渠道保障、租售并舉的住房制度，有利于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，房地產(chǎn)調(diào)控政策體系也不斷完善。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展歷史大致分為四個(gè)階段。第一階段（1978—1997年）為房地產(chǎn)市場(chǎng)起步階段。1978年我國(guó)開始探索建立商品房市場(chǎng)，逐步設(shè)立商品房開發(fā)試點(diǎn)。1992年開始實(shí)施住房公積金制度，大量資金涌向房地產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長(zhǎng)117%。第二階段（1998—2007年）為房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展、走向規(guī)范化階段。1998年政府全面推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)化。2003年起房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)上漲。政府陸續(xù)頒布《個(gè)人住房貸款管理辦法》《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》等相關(guān)制度規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展、穩(wěn)定房?jī)r(jià)。第三階段（2008—2014年）為房地產(chǎn)市場(chǎng)全面調(diào)控階段。受到國(guó)際金融危機(jī)的影響，2008年我國(guó)房地產(chǎn)出現(xiàn)“量?jī)r(jià)齊跌”的現(xiàn)象，為此，政府采取了較為寬松的貨幣政策。2010年起我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)回暖，房?jī)r(jià)大幅上漲。政府密集出臺(tái)了一系列調(diào)控政策，穩(wěn)定房?jī)r(jià)預(yù)期，抑制投機(jī)性購(gòu)房需求。第四階段（2015年至今）為樓市呈現(xiàn)分化、房地產(chǎn)進(jìn)入深化調(diào)控階段。2015年房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步從“全面普漲”轉(zhuǎn)向“分化明顯”階段，熱點(diǎn)城市住房供給不足，房?jī)r(jià)高企，投機(jī)炒房需求旺盛，而三四線城市房地產(chǎn)供給過剩，面臨較大的“去庫(kù)存”壓力。政府逐步將房地產(chǎn)全面調(diào)控轉(zhuǎn)為因地制宜的差別化調(diào)控。

當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)整體運(yùn)行平穩(wěn)。2017年房地產(chǎn)開發(fā)投資增速基本維持在8%左右。房地產(chǎn)市場(chǎng)的最大特點(diǎn)就是區(qū)域分化。一方面，熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)供不應(yīng)求，補(bǔ)庫(kù)存需求不斷加大，房?jī)r(jià)快速上升。2016年一線城市新建商品住宅成交均價(jià)為31170元/平方米。北京、上海漲幅超40%，廈門、合肥、南京、蘇州漲幅超30%。土地價(jià)格快速上升，2017年一季度全國(guó)50大熱點(diǎn)城市合計(jì)出讓土地金額為5885.8億，同比上漲59.6%。另一方面，三四線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)供過于求，面臨高庫(kù)存的問題。截至2016年底，三四線城市住房庫(kù)存量占我國(guó)總量的80%左右。針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的分化現(xiàn)象，2016年9月起我國(guó)開啟了新一輪的房地產(chǎn)調(diào)控。熱點(diǎn)城市主要通過限購(gòu)、限貸、限價(jià)、限商、限售等措施穩(wěn)定房?jī)r(jià)；三四線城市則通過優(yōu)惠利率、放寬購(gòu)房限制等政策推進(jìn)房地產(chǎn)“去庫(kù)存”。房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控取得一定成效，2017年前三季度房地產(chǎn)貸款增速放緩，房地產(chǎn)市場(chǎng)熱度有所減退。特別是熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)上漲速度減緩，9月深圳新房均價(jià)同比下跌3.9%，上海同比下跌0.1%，合肥、南京、杭州等同比漲幅均在3.2%以內(nèi)。三四線城市“去庫(kù)存”步伐逐漸加快，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)數(shù)據(jù)，2017年9月，我國(guó)商品房待售面積同比下降12.2%。但我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策以行政手段、需求端管理為主，雖然短期內(nèi)見效快，但只能暫時(shí)抑制購(gòu)房需求，無法從根本上解決房地產(chǎn)市場(chǎng)的深層次矛盾，無法形成穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期。因此，要通過建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，完善房地產(chǎn)市場(chǎng)各方面基礎(chǔ)性制度，改變我國(guó)房地產(chǎn)資源供需錯(cuò)配的局面，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)期理性回歸。

房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控存在的問題

雖然房地產(chǎn)調(diào)控政策取得一定效果，但我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制尚未完全建立，治理體系仍然不完善，土地、投融資、稅收、供給體系、法律、信息等方面的制度建設(shè)存在不足。

（一）缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)的土地供給制度，熱點(diǎn)城市住宅用地供應(yīng)不足，推高地價(jià)，加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)扭曲。房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)不足是造成我國(guó)近些年部分熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)上漲的重要原因之一。我國(guó)許多城市建設(shè)用地指標(biāo)有限，這其中能夠分配給住宅建設(shè)的土地指標(biāo)更少，尤其是一線城市住宅用地供應(yīng)嚴(yán)重不足。統(tǒng)計(jì)顯示，2016年一線城市住宅類用地供給減少了40%，每月供應(yīng)土地面積不足200萬(wàn)平方米（圖1），北京、上海、深圳等熱點(diǎn)城市更是出現(xiàn)“一地難求”的現(xiàn)象。而且我國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地出讓實(shí)行“招拍掛”制度，地方政府掌握用地指標(biāo)和分配權(quán)力，基本上實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地供應(yīng)完全壟斷，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一些地方政府對(duì)土地供應(yīng)缺乏合理的評(píng)估和規(guī)劃，一方面，工業(yè)用地供給過多，部分工業(yè)用地閑置問題突出；另一方面，嚴(yán)格控制住宅用地供應(yīng)量，造成了住宅用地嚴(yán)重供不應(yīng)求。

圖1 2015-2016年我國(guó)一、二、三線城市住宅類用地土地供應(yīng)占地面積

（二）房地產(chǎn)市場(chǎng)過度依賴金融，投融資制度不完善，潛在金融風(fēng)險(xiǎn)較大。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)尚未形成差異化的投融資制度，缺乏針對(duì)投機(jī)的金融約束機(jī)制。部分有投資需求的個(gè)人把投資目標(biāo)聚焦在多年來只漲不跌的住房市場(chǎng)，推高房?jī)r(jià)的市場(chǎng)預(yù)期，在一定程度上擠壓了部分普通民眾住房的剛性需求。統(tǒng)計(jì)顯示，近年來，我國(guó)個(gè)人房地產(chǎn)貸款余額不斷升高，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)震蕩，極易增加個(gè)人金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購(gòu)買土地和進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)的資金構(gòu)成中銀行借款比例較高，銀行信貸資金越來越多流向房地產(chǎn)，房地產(chǎn)貸款余額增量占比逐步提升（圖2）。銀行風(fēng)險(xiǎn)管理難度增大，一旦房地產(chǎn)開發(fā)商資金鏈斷裂，將會(huì)給銀行帶來巨大的損失，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。有數(shù)據(jù)顯示，2016年上市房企平均資產(chǎn)負(fù)債率約為79%，23家房企債務(wù)超千億，金融違約風(fēng)險(xiǎn)較大。

（三）房地產(chǎn)稅負(fù)結(jié)構(gòu)不科學(xué)，“重開發(fā)、重交易、輕保有”，房子保有成本過低。一方面，政府在房地產(chǎn)開發(fā)與流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、契稅、印花稅、所得稅等十余個(gè)稅種，稅種多且稅負(fù)重，存在重復(fù)征稅與交叉征稅的現(xiàn)象。絕大部分稅負(fù)最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者，導(dǎo)致“住”的成本高。另一方面，我國(guó)在房屋保有環(huán)節(jié)只對(duì)營(yíng)業(yè)性住房征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，個(gè)人自住住房保有環(huán)節(jié)稅種的缺失導(dǎo)致投機(jī)者炒房、囤房的持有成本幾乎為零，“炒”的負(fù)擔(dān)輕。同時(shí)，保有環(huán)節(jié)低稅負(fù)還導(dǎo)致一些城市房屋空置率較高，不利于土地和住房資源的優(yōu)化配置與集約利用。

圖2 2011-2017年我國(guó)房地產(chǎn)貸款余額及房地產(chǎn)貸款余額增量在金融機(jī)構(gòu)貸款余額增量中的占比

（四）我國(guó)尚未形成高、中、低端比例合理的住房供給體系，租賃市場(chǎng)補(bǔ)充作用不足，難以滿足多層次、多樣化的住房需求。在住房交易市場(chǎng)方面，商品房供給與需求結(jié)構(gòu)不相匹配。商品房供給結(jié)構(gòu)中高端住房比例過高，而針對(duì)低收入群體的保障性住房供給不足。地方政府建設(shè)保障性住房的動(dòng)力不足，建設(shè)進(jìn)展緩慢。據(jù)有關(guān)測(cè)算，應(yīng)納入保障住房的城鎮(zhèn)家庭在全國(guó)占比大約在30%左右，而當(dāng)前我國(guó)保障性住房覆蓋率還未達(dá)到20%。在租賃市場(chǎng)方面，我國(guó)租賃市場(chǎng)規(guī)模較小，住房租賃市場(chǎng)制度不健全，相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)還不完善，導(dǎo)致買房與租房之間的替代性較弱。同時(shí)，快速上漲的房?jī)r(jià)使得購(gòu)買房屋獲得的財(cái)產(chǎn)性收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于出租房屋獲得的租金收入，導(dǎo)致住房持有者出租意愿不強(qiáng)。

（五）房地產(chǎn)領(lǐng)域的相關(guān)配套法律制度建設(shè)不完善，市場(chǎng)治理的法治化程度不夠高。首先，我國(guó)以房地產(chǎn)為主體的法律是《城市房地產(chǎn)管理法》，內(nèi)容多為原則和條例，有些法規(guī)過于寬泛。其次，房地產(chǎn)缺乏配套的土地、稅收、金融、租賃等法律制度。其中，房地產(chǎn)稅收最高的法規(guī)是國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》和《中華人民共和國(guó)土地增值稅暫行條例》，缺乏專門針對(duì)房地產(chǎn)稅收的法律，給房地產(chǎn)稅征收與改革帶來一定難度。同時(shí)，房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)法律法規(guī)不健全，市場(chǎng)運(yùn)行不規(guī)范，存在高額中介費(fèi)、中介跑路、欺詐陷阱、消費(fèi)黑幕等亂象，很多管理環(huán)節(jié)無法可依，對(duì)租賃雙方權(quán)益確認(rèn)與保護(hù)的重視程度不夠。

（六）房地產(chǎn)信息系統(tǒng)不完善，市場(chǎng)透明度不夠。不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)涉及部門較多，各部門信息統(tǒng)計(jì)口徑不一致，信息搜集與處理存在不規(guī)范，易造成統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確、信息失真等問題。不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享平臺(tái)尚未建成，信息聯(lián)通過程中存在“端口”不兼容和“關(guān)口”難打通的情況，無法有效判斷自住和投資投機(jī)需求，給有關(guān)部門監(jiān)管炒房、囤房等投機(jī)行為造成困難，還容易導(dǎo)致因無法查實(shí)而產(chǎn)生的逃稅現(xiàn)象。在信息披露方面，房地產(chǎn)信息缺乏可靠的公布渠道，無法核實(shí)信息的真實(shí)性。消費(fèi)者無法及時(shí)獲取房地產(chǎn)交易、價(jià)格等信息，給投機(jī)分子帶來可趁之機(jī)。

構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制的戰(zhàn)略思考

房地產(chǎn)調(diào)控不僅要針對(duì)當(dāng)前分化現(xiàn)象分類指導(dǎo)，因城施策，還要從土地供給、投融資制度、財(cái)稅制度、住房供給體系、法律、信息系統(tǒng)六方面入手，打好政策“組合拳”，形成支持“住”、抑制“炒”的市場(chǎng)機(jī)制。

（一）從“地根”入手，改革土地供給制度，形成土地市場(chǎng)多元供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要促進(jìn)土地供給主體多元化，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，形成一級(jí)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。落實(shí)“人地掛鉤”政策，根據(jù)人口流向調(diào)整土地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)開源、節(jié)流、降成本。合理確定公租房、共有產(chǎn)權(quán)房等政策性和商品住房的用地比例和規(guī)模，提高“精準(zhǔn)供地”能力。建立閑置土地轉(zhuǎn)讓流通制度，盤活城市低效使用和不合理使用的土地存量，促進(jìn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅用地的整合改造，擴(kuò)大土地供給規(guī)模。

（二）從“銀根”入手，重構(gòu)支持“住”、抑制“炒”的穩(wěn)健的房地產(chǎn)投融資制度。要實(shí)施差異化的首付政策，提高多套住房擁有者貸款買房的門檻和成本。重慶實(shí)行差別化住房按揭貸款政策，對(duì)首次、二套、三套住房分別實(shí)行20%、30%和100%的首付比例。優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，將信貸資源優(yōu)先分配給中小戶型、中低價(jià)位、經(jīng)濟(jì)適用房，為自住需求提供金融支持。同時(shí)，要擰緊流動(dòng)性進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的“水龍頭”，防止房地產(chǎn)市場(chǎng)過度“金融化”。政府要提高對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商自有資金比例的要求，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)資金來源的審查，嚴(yán)格控制金融機(jī)構(gòu)中房地產(chǎn)貸款余額占總貸款的比重。銀行要穩(wěn)健、審慎地把握對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的資金投放，自主升級(jí)審貸措施，建立房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)。

（三）優(yōu)化財(cái)稅結(jié)構(gòu)，形成趨“住”避“炒”的財(cái)稅機(jī)制。要適當(dāng)減少房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)和銷售環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，精簡(jiǎn)稅種，避免重復(fù)征稅，為“剛需”房應(yīng)繳納的稅費(fèi)做“減法”。同時(shí)，要實(shí)行炒房重稅制度，對(duì)購(gòu)房后短期內(nèi)進(jìn)行交易的投機(jī)行為征收重稅。2011年起臺(tái)灣地區(qū)對(duì)非自用的房屋和土地在2年內(nèi)轉(zhuǎn)讓的根據(jù)房屋或土地價(jià)值征收“奢侈稅”，在一定程度上遏制了房地產(chǎn)投機(jī)行為。要對(duì)多套住房持有者征收房產(chǎn)稅，并實(shí)行累進(jìn)稅率。還要制定合理的免稅政策，不僅要對(duì)滿足自住需求和改善性需求的住房免征房產(chǎn)稅，還要對(duì)將多套住房用于出租的持有者適當(dāng)減免一定稅費(fèi)，以鼓勵(lì)或倒逼空置房持有者進(jìn)行交易或出租，降低空置率。

（四）完善多層次的住房供給體系，實(shí)現(xiàn)住房供給“低端有保障、中端有市場(chǎng)、高端有約束”，滿足不同群體多樣化的市場(chǎng)需求。租賃市場(chǎng)是房地產(chǎn)供給體系中的重要組成部分，要引導(dǎo)“先租房，后買房；先買小房，后逐步改善”的住房梯度消費(fèi)理念，逐步擴(kuò)大租賃市場(chǎng)規(guī)模，培養(yǎng)一批專業(yè)化的租賃機(jī)構(gòu)，多渠道擴(kuò)大房源，打通存量房與租賃市場(chǎng)間的通道。要從“三端”發(fā)力進(jìn)一步規(guī)范住房交易市場(chǎng)，在低端住房供給方面，加大保障房供給，建立靈活有效的保障性住房退出機(jī)制，盤活保障性住房存量，有效緩解保障性住房供給缺口。構(gòu)建多元化融資渠道，鼓勵(lì)民間資本參與投資，探索保障性住房公私合營(yíng)模式。在中端住房供給方面，依靠市場(chǎng)來解決大部分工薪階層的住房需求，通過優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)開發(fā)商增加中小套型普通商品住房的供應(yīng)量。鼓勵(lì)投資與開發(fā)“共有產(chǎn)權(quán)住房”“限價(jià)房”等新形式，滿足一二線城市“夾心層”的住房需求。在高端住房供給方面，建立貸款、稅收等一系列約束機(jī)制，防止過度“豪宅化”。

（五）完善房地產(chǎn)調(diào)控的法律法規(guī)體系，提高房地產(chǎn)市場(chǎng)的法治化水平。要通過法律明確調(diào)控的長(zhǎng)期導(dǎo)向，合理引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期。提高房地產(chǎn)立法層級(jí)，實(shí)現(xiàn)依法調(diào)控，加強(qiáng)執(zhí)行力度。建立健全與房地產(chǎn)相關(guān)的保障性住房、土地、稅收、租賃等配套法律法規(guī)體系。其中，要加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，逐步建立與房地產(chǎn)發(fā)展情況相適應(yīng)、與房地產(chǎn)稅制相協(xié)調(diào)、與房地產(chǎn)稅改革同頻共振的房地產(chǎn)稅法體系，為房地產(chǎn)稅征管提供法律保障。同時(shí)，推進(jìn)租賃市場(chǎng)法治化進(jìn)程，通過立法逐步在熱點(diǎn)城市試行“租售同權(quán)”，使租房人群在教育、醫(yī)療服務(wù)等方面和買房人享受同等待遇，提高租房人的穩(wěn)定感和安全感。

（六）加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，為高效的房地產(chǎn)調(diào)控提供有力的信息支撐。要保持房地產(chǎn)信息統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，確保信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，建設(shè)房地產(chǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為信息聯(lián)通和管理打好基礎(chǔ)。確保國(guó)家、省、市、縣四級(jí)登記信息的實(shí)時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)的“四統(tǒng)一”。利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)建設(shè)房地產(chǎn)信息系統(tǒng)，為征收房產(chǎn)稅提供重要依據(jù)。完善房地產(chǎn)信息披露制度，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)交易、價(jià)格、漲幅等相關(guān)信息的透明公開。