文/北京明樹(shù)數(shù)據(jù)科技有限公司 李飛 秦士坤

北京中咨海外咨詢有限公司 胡新宇

自2010年國(guó)家層面控制地方政府融資平臺(tái)，希望通過(guò)一系列投融資體制機(jī)制改革，逐步化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)變政府職能、變管理為監(jiān)管。收費(fèi)公路作為動(dòng)輒百億、投資極大且關(guān)系到地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要項(xiàng)目，也經(jīng)歷了從傳統(tǒng)BOT到新階段PPP模式的種種陣痛。

相比之前的傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)模式，新的PPP模式在承繼了傳統(tǒng)模式通過(guò)社會(huì)資金有效緩解政府當(dāng)期資金壓力的優(yōu)勢(shì)后，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府在項(xiàng)目公司中的地位，強(qiáng)化政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督管理職能，合理分配運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障了政企雙方的利益。

長(zhǎng)期來(lái)看，收費(fèi)公路合理運(yùn)用PPP模式可以形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于提高服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，對(duì)于政府轉(zhuǎn)變自身職能、創(chuàng)新投融資模式、減輕當(dāng)期建設(shè)資金壓力、平滑地方政府財(cái)政資金支出壓力、盤活民間資本及提升管養(yǎng)效能具有重大的意義。

國(guó)家政策的支持

為配合中央“大力推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式”的政策要求，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列政策，對(duì)收費(fèi)公路采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供了有力的支持。

交易架構(gòu)

國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）；國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）；《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》〔2015〕25號(hào)）；《關(guān)于進(jìn)一步做好收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目前期工作的通知》（發(fā)改辦基礎(chǔ)〔2016〕2851號(hào)）等文件支持和規(guī)范收費(fèi)公路PPP工作。

財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）；《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕111號(hào)）《政府和社會(huì)資本合作財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）等系列政策用以支持及規(guī)范收費(fèi)公路PPP工作。

交通運(yùn)輸部也響應(yīng)國(guó)家政策，頒布了系列政策文件?！蛾P(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕111號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建〔2016〕34號(hào)）、《關(guān)于深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（交財(cái)審發(fā)〔2015〕67號(hào)）、《收費(fèi)公路政府與社會(huì)資本合作操作指南（試行）》（交辦財(cái)審〔2015〕192號(hào)）等系列文件均表明了交通運(yùn)輸部對(duì)于收費(fèi)公路采用PPP模式實(shí)施的信心與決心。2017年11月，交通運(yùn)輸部印發(fā)《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》（交辦財(cái)審〔2017〕173號(hào)），對(duì)收費(fèi)公路行業(yè)的PPP操作模式和流程進(jìn)一步細(xì)化補(bǔ)充，并首次明確政府采用建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貸款貼息方式參與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，按照核準(zhǔn)制管理；政府采用資本金注入、既有資本金注入又有建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，按照審批制管理。

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

截至2017年12月31日，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到14059個(gè)，項(xiàng)目規(guī)模共17.74萬(wàn)億元。其中，2015年入庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模最大，2016年其次。經(jīng)過(guò)兩年的熱潮，PPP市場(chǎng)熱度逐漸降低，2017年P(guān)PP入庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模大幅下降，但仍大于2015年之前的任一年份。

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目政府出資人代表不分紅模式

基金作為社會(huì)投資人參與，政府出資人代表不分紅模式。

政府出資人代表分紅模式

收費(fèi)公路在全部PPP項(xiàng)目中，由于前期有較好的歷史基礎(chǔ)，數(shù)量相對(duì)較多，且單體投資相對(duì)較大（平均接近100億元），因此，總投資在各類項(xiàng)目中是最大的。截至2017年12月31日，財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)中涵蓋交通運(yùn)輸類1867個(gè)項(xiàng)目，投資近5.5萬(wàn)億元。前四批示范項(xiàng)目庫(kù)中涵蓋交通運(yùn)輸類116個(gè)項(xiàng)目，投資近萬(wàn)億。

收費(fèi)公路PPP運(yùn)作模式

政府出資人代表不分紅模式。對(duì)于收入無(wú)法覆蓋成本，運(yùn)營(yíng)期需要政府進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助的收費(fèi)公路項(xiàng)目，政府出資人代表僅代表政府方出資，不參與分紅。政府授權(quán)交通主管部門作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)招商方式選擇社會(huì)投資人，中標(biāo)社會(huì)投資人與政府出資人代表聯(lián)合出資成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目公司通過(guò)金融機(jī)構(gòu)融資獲取部分建設(shè)資金，財(cái)政部門根據(jù)PPP合同約定給予項(xiàng)目公司財(cái)政補(bǔ)貼。

基金作為社會(huì)投資人參與，政府出資人代表不分紅模式?；鸾M織作為社會(huì)投資人聯(lián)合體成員參與項(xiàng)目招標(biāo)，基金組織與施工方企業(yè)按照內(nèi)部約定共同出資或由基金組織單獨(dú)出資，由施工方負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工，施工方與基金組織分享投資收益。政府出資人代表與社會(huì)投資人聯(lián)合體共同聯(lián)合出資設(shè)立項(xiàng)目公司，不參與項(xiàng)目分紅。

政府出資人代表分紅模式。對(duì)于效益較好的收費(fèi)公路，為避免社會(huì)投資人獲取高額利潤(rùn)，保障收費(fèi)公路作為重要交通基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)屬性，政府出資人代表與社會(huì)投資人按照股權(quán)比例進(jìn)行分紅，社會(huì)投資人獲得分紅用于到達(dá)合理的投資收益。

社會(huì)投資人的類別

根據(jù)社會(huì)投資人的性質(zhì)來(lái)分，可以分為四大類：央企、民企、地方國(guó)企及外資企業(yè)。

央企。一般由國(guó)資委管理，企業(yè)規(guī)模巨大，業(yè)績(jī)較多，信譽(yù)較好，融資能力強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)抵抗力較強(qiáng)，建設(shè)能力強(qiáng)，履約能力較好，對(duì)政府相關(guān)要求的響應(yīng)度較高。但企業(yè)性質(zhì)導(dǎo)致了工作靈活度不足，最終使用資金仍在政府體制循環(huán)內(nèi)部流動(dòng)。

民企。政府背景較弱，企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，融資能力手段靈活，金融風(fēng)險(xiǎn)抵抗力不足，建設(shè)大項(xiàng)目業(yè)績(jī)較少，運(yùn)營(yíng)能力較強(qiáng)，履約能力良莠不齊，工作靈活度較高，建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本控制力較強(qiáng)。

地方國(guó)企。在項(xiàng)目所在地規(guī)模較大，當(dāng)?shù)卣尘拜^強(qiáng)，本地項(xiàng)目業(yè)績(jī)眾多，運(yùn)營(yíng)比較能結(jié)合地方特色，融資能力一般，履約能力較強(qiáng)，管理粗放，建設(shè)運(yùn)營(yíng)較強(qiáng)但成本控制力較差。但是“走出去”后，由于以往的粗放式管理，建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本較高，往往出現(xiàn)水土不服，競(jìng)爭(zhēng)力不足的現(xiàn)象。

外資企業(yè)。政策對(duì)外資企業(yè)準(zhǔn)入門檻限定較高，企業(yè)規(guī)模較大，國(guó)際項(xiàng)目業(yè)績(jī)眾多，融資能力強(qiáng)，融資來(lái)源多樣，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)理念較新，運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新性強(qiáng)，履約良莠不齊。

招標(biāo)標(biāo)的分類

根據(jù)已經(jīng)落地的收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目來(lái)看，招標(biāo)標(biāo)的的設(shè)置大致可以分為三類：保底交通量。社會(huì)投資人結(jié)合實(shí)際收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本及合理回報(bào)自行對(duì)交通量進(jìn)行預(yù)測(cè)，并根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果向招標(biāo)人報(bào)送交通量預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，招標(biāo)人根據(jù)交通量預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)給予可行性缺口補(bǔ)貼，約定通行票價(jià)。社會(huì)投資人根據(jù)招標(biāo)人給定的預(yù)測(cè)交通量，結(jié)合實(shí)際收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本及合理回報(bào)，自行測(cè)算約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)人根據(jù)差額給予可行性缺口補(bǔ)貼，特許經(jīng)營(yíng)年限。社會(huì)投資人根據(jù)招標(biāo)人給定的預(yù)測(cè)交通量，結(jié)合實(shí)際收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本及合理回報(bào)，自行測(cè)算需要招標(biāo)人授予的特許經(jīng)營(yíng)年限。

運(yùn)作比較規(guī)范的PPP項(xiàng)目

? 北京市興延高速公路PPP項(xiàng)目

該項(xiàng)目一是由于通行費(fèi)收入不能覆蓋建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本及合理收益，為了降低政府可行性缺口補(bǔ)貼，采用了政府出資人代表不分紅的模式；二是在基于高速公路屬于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，為了鼓勵(lì)社會(huì)投資人參與公益事業(yè)，車流風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)參考了軌道交通模式做了“保底不兜底”的設(shè)計(jì)，保障了社會(huì)投資人合理適當(dāng)?shù)氖找骖A(yù)期。

? 北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路PPP項(xiàng)目

該項(xiàng)目評(píng)標(biāo)辦法上運(yùn)用了綜合評(píng)標(biāo)法，能夠更客觀合理地找出適合的社會(huì)投資人，不再以價(jià)格作為第一評(píng)判要素，而是把社會(huì)投資人的融資能力、建設(shè)能力和運(yùn)營(yíng)能力綜合起來(lái)，選取最優(yōu)進(jìn)行匹配。

? 河北省太行山高速公路PPP項(xiàng)目

由于該項(xiàng)目屬于按車型收費(fèi)模式與計(jì)重收費(fèi)模式并存，所以最終招標(biāo)標(biāo)的創(chuàng)新性地采用了以約定計(jì)費(fèi)交通流量比率作為標(biāo)的，不僅有效地避免交通量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)，而且簡(jiǎn)化了后期的補(bǔ)貼測(cè)算體系。

本輪PPP亮點(diǎn)及可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

優(yōu)化實(shí)施方案架構(gòu)。目前，大多收費(fèi)公路建設(shè)成本高，經(jīng)營(yíng)性收益不足以覆蓋建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理成本，且項(xiàng)目多屬于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，為了保證社會(huì)投資人有參與積極性，鼓勵(lì)社會(huì)投資人參與公益事業(yè)，原則上通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)模式，確定社會(huì)投資人與政府出資人代表共同成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，無(wú)償移交政府。社會(huì)投資人通過(guò)通行費(fèi)收入及可行性缺口補(bǔ)貼獲得合理收益。

政府出資人代表分紅模式

適度還原車流量真實(shí)性。傳統(tǒng)的收費(fèi)公路項(xiàng)目，為了滿足建設(shè)等級(jí)、政府審批、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的種種限制及要求，在可行性研究報(bào)告中車流量的預(yù)測(cè)普遍偏高，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益過(guò)于樂(lè)觀，沿用傳統(tǒng)的預(yù)測(cè)交通量，會(huì)對(duì)政府方和社會(huì)投資人在項(xiàng)目的選擇和投資上產(chǎn)生一定的誤導(dǎo)。收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目針對(duì)車流量預(yù)測(cè)方面能夠做到真實(shí)客觀的評(píng)價(jià)，對(duì)于近期及遠(yuǎn)期的預(yù)測(cè)交通量及收益情況應(yīng)做到實(shí)事求是，在項(xiàng)目后期能夠最大程度地控制政府方及社會(huì)投資人的收益風(fēng)險(xiǎn)。

明確社會(huì)投資人選擇方式。目前，按照《招投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》等文件，在PPP項(xiàng)目中可以使用的招標(biāo)的方式主要有：公開(kāi)招標(biāo)，主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整的項(xiàng)目；競(jìng)爭(zhēng)性談判，主要適用于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊、不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項(xiàng)目，或不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的項(xiàng)目；邀請(qǐng)招標(biāo)，主要適用于具有特殊性、只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的項(xiàng)目；競(jìng)爭(zhēng)性磋商，主要適用于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊、不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項(xiàng)目；單一來(lái)源采購(gòu)，主要適用于只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的項(xiàng)目。

考慮到收費(fèi)公路市場(chǎng)化運(yùn)作已經(jīng)較為成熟，且項(xiàng)目投資較大、邊界條件較為清晰、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)明確、車流預(yù)測(cè)手段較為成熟、社會(huì)投資人較多、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較為充分等因素，公開(kāi)招標(biāo)方式是收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目確定社會(huì)投資人最適宜采用的模式。使用該模式，既可以綜合考量社會(huì)投資人對(duì)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的掌控能力，同時(shí)還可以通過(guò)價(jià)格的合理競(jìng)爭(zhēng)，適度降低項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。通過(guò)設(shè)置一定的門檻，使政府方和社會(huì)投資人能夠達(dá)到最優(yōu)良的配置組合，通過(guò)合理并且充分的競(jìng)爭(zhēng)可以達(dá)到“建設(shè)優(yōu)質(zhì)、運(yùn)營(yíng)高效”目標(biāo)，符合推廣PPP模式的初心。在招選社會(huì)投資人過(guò)程中，通過(guò)設(shè)置針對(duì)社會(huì)投資人的各類建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等資格條件，還可以實(shí)現(xiàn)投資人與施工方一次性招標(biāo)，即“兩標(biāo)并一標(biāo)”。如此操作有利于社會(huì)投資人控制項(xiàng)目建設(shè)成本，保證項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，并為后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理提供堅(jiān)實(shí)保障。

合作雙方責(zé)權(quán)利劃分清晰。PPP合同是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)的核心要件，在合同體系中，目前的項(xiàng)目合同在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，對(duì)責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容合理分配，并且預(yù)留了調(diào)整和變更空間，保證政府方和社會(huì)資本方雙方的利益。地方政府可以更好地履行項(xiàng)目監(jiān)督管理職能，確保社會(huì)資本履行合同條款，保證社會(huì)資本能夠合理履行項(xiàng)目出資、建設(shè)、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和運(yùn)營(yíng)管理等約定條款。

合理選擇標(biāo)的設(shè)置

在截至目前已完成招標(biāo)的收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目中，標(biāo)的設(shè)置多為以下3種情形：約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（興延高速公路、首都地區(qū)環(huán)線高速公路通州至大興段、約定計(jì)費(fèi)交通流量比率（河北太行山等高速公路）和約定運(yùn)營(yíng)年限（河南臺(tái)輝高速公路）。

我國(guó)公路建設(shè)投融資模式逐步向“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的多元化格局轉(zhuǎn)變。

以約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)的。適用于按車型收費(fèi)的高速公路項(xiàng)目。在招標(biāo)文件中明確補(bǔ)貼方式和車型折算系數(shù)，社會(huì)投資人會(huì)根據(jù)對(duì)該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)車流量、車型比例的預(yù)測(cè)情況，評(píng)估該項(xiàng)目的盈利能力，有利于社會(huì)投資人準(zhǔn)確把握項(xiàng)目情況。同時(shí)，采取約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)的，有利于降低運(yùn)營(yíng)期政府可行性缺口補(bǔ)貼操作難度，明確財(cái)政補(bǔ)貼用途：當(dāng)實(shí)際車流量低于保底車流量時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼用于降低社會(huì)投資人的車流量不足的風(fēng)險(xiǎn)，保障社會(huì)投資人的最低收益水平；當(dāng)實(shí)際車流量高于保底車流量時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼用于保障社會(huì)投資人的合理收益。但是，由于不同種類車型折算系數(shù)各異，導(dǎo)致車型換算較為復(fù)雜，影響交通流量測(cè)算的準(zhǔn)確性，容易發(fā)生合作雙方因?yàn)樵谲嚵髁繙y(cè)算細(xì)節(jié)上處理不同，導(dǎo)致雙方對(duì)項(xiàng)目收益情況判斷存在出入的情況，不利于社會(huì)投資人合理準(zhǔn)確報(bào)價(jià)，也為后期合作雙方談判埋下隱患。

以約定計(jì)費(fèi)交通流量比率作為標(biāo)的。適用于按車型收費(fèi)模式與計(jì)重收費(fèi)模式并存的高速公路項(xiàng)目。計(jì)費(fèi)交通流量比率，是每年實(shí)際的通行量和可研預(yù)測(cè)通行量的比值。通過(guò)設(shè)置計(jì)費(fèi)交通流量比率，可以直觀地看出每年通行量的實(shí)際情況，超出可研預(yù)測(cè)的部分通過(guò)分成設(shè)置來(lái)合理分成，不夠的部分由財(cái)政按照實(shí)際缺失的百分比來(lái)補(bǔ)償相應(yīng)的資金。此種辦法規(guī)避了可研報(bào)告中對(duì)于交通量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)，后期的測(cè)算及補(bǔ)貼體系都相對(duì)簡(jiǎn)單。

以約定特許經(jīng)營(yíng)年限為標(biāo)的。適用于項(xiàng)目遠(yuǎn)期收益較好的項(xiàng)目。通過(guò)把特許經(jīng)營(yíng)年限作為標(biāo)的，運(yùn)營(yíng)期政府不再進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼，通過(guò)設(shè)置最長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)年限和最短的特許經(jīng)營(yíng)年限，能夠讓政府以最短的時(shí)間收回項(xiàng)目資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)權(quán)。目前的交通量預(yù)測(cè)手段先進(jìn)，能夠比較準(zhǔn)確合理地預(yù)測(cè)交通量。社會(huì)投資人及政府根據(jù)交通量測(cè)算得到的年限應(yīng)該較為準(zhǔn)確、誤差不大。

本輪PPP存在的問(wèn)題

目前，隨著國(guó)家層面嚴(yán)控地方政府債務(wù)融資平臺(tái)，力推PPP模式，地方政府參與基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理的角度發(fā)生了微妙的變化，從原來(lái)的融資平臺(tái)融資、招標(biāo)建設(shè)、自行運(yùn)營(yíng)管理，到今天PPP模式下的社會(huì)投資人承擔(dān)全部角色，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理績(jī)效考核等內(nèi)容。這些變化都產(chǎn)生了一定的問(wèn)題，制約著PPP的良性發(fā)展。

特許經(jīng)營(yíng)立法亟待解決。目前，在特許經(jīng)營(yíng)立法方面，國(guó)家尚未明確頒布相關(guān)法律，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)有法可依。因此，在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，一些重點(diǎn)問(wèn)題懸而未決或缺乏相關(guān)法律依據(jù)，不利于明確劃分特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合作雙方的權(quán)利義務(wù)邊界，導(dǎo)致項(xiàng)目界面不清晰，增加了雙方長(zhǎng)期穩(wěn)定合作的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，一般會(huì)在PPP合同或特許協(xié)議中約定，將沿線服務(wù)區(qū)的加油站、廣告及其他附屬設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)授予項(xiàng)目公司，但此做法與現(xiàn)行法律法規(guī)存在一定矛盾，項(xiàng)目公司多數(shù)難以直接獲得該項(xiàng)權(quán)利。

上級(jí)政府的工期壓力。目前很多收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目都要求咨詢單位2個(gè)月內(nèi)確定實(shí)施方案并拿到兩個(gè)論證批復(fù)，1個(gè)月完成招標(biāo)工作，1個(gè)月進(jìn)場(chǎng)施工。在不到4個(gè)月的工作時(shí)間內(nèi)，咨詢單位難以結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)、區(qū)域財(cái)力特點(diǎn)及地域特點(diǎn)等深入研究項(xiàng)目，制定有針對(duì)性的優(yōu)質(zhì)方案。

在2017年博鰲論壇財(cái)政政策空間分論壇上，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉偉介紹：中國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展快是由于政府沒(méi)有把它作為短期融資的方法，而是服務(wù)于結(jié)構(gòu)性改革。

政府與社會(huì)投資人對(duì)項(xiàng)目認(rèn)知及訴求的錯(cuò)位。地方政府對(duì)項(xiàng)目的需求是融到資、按期保質(zhì)保量建設(shè)和順利安全運(yùn)營(yíng)；社會(huì)投資人對(duì)項(xiàng)目的需求是拿到項(xiàng)目、工程建設(shè)報(bào)高價(jià)和運(yùn)營(yíng)報(bào)低價(jià)，工程建設(shè)把施工利潤(rùn)盡量掙足，運(yùn)營(yíng)資金不足時(shí)再另想辦法。雙方的需求錯(cuò)位直接導(dǎo)致了對(duì)項(xiàng)目投資、報(bào)價(jià)等判斷的錯(cuò)位，也進(jìn)而嚴(yán)重影響了今后履約中項(xiàng)目的可持續(xù)性。

車流量虛高普遍存在。目前，受收費(fèi)公路項(xiàng)目傳統(tǒng)運(yùn)作模式的影響，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中對(duì)于車流量預(yù)測(cè)普遍虛高，夸大收費(fèi)公路中遠(yuǎn)期的車流量預(yù)測(cè)結(jié)論，以滿足建設(shè)等級(jí)要求。在推廣PPP模式中，車流量虛高會(huì)對(duì)項(xiàng)目收益情況評(píng)價(jià)造成影響，不利于客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。

土地的問(wèn)題凸顯。目前，收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)用地均通過(guò)劃撥方式獲得。在采取PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，項(xiàng)目附屬設(shè)施的用地問(wèn)題逐漸凸顯。項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，包括服務(wù)區(qū)、加油站等經(jīng)營(yíng)性附屬設(shè)施的經(jīng)營(yíng)及收益。為保障項(xiàng)目公司能夠順利獲取附屬設(shè)施用地，應(yīng)逐步探索將附屬設(shè)施用地直接劃撥給項(xiàng)目公司，或作為項(xiàng)目的組成部分，在招標(biāo)過(guò)程中一并招標(biāo)。

稅收的問(wèn)題眾口不一。在收費(fèi)公路增值稅繳納方面，國(guó)家尚未頒布明確的政策文件，因此在財(cái)務(wù)測(cè)算中，增值稅的測(cè)算依據(jù)缺失，不同的測(cè)算模型增值稅測(cè)算方法不一，導(dǎo)致在與社會(huì)投資人談判過(guò)程中存在爭(zhēng)議，降低談判效率。

咨詢機(jī)構(gòu)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、咨詢費(fèi)圈地報(bào)價(jià)。PPP項(xiàng)目與既往項(xiàng)目不同，一個(gè)沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)的咨詢公司也可以大包大攬PPP業(yè)務(wù)，然后再層層分包下去，難以保證質(zhì)量，變相造成了很多信息不對(duì)稱，政府的要求難以在方案中落實(shí)。一個(gè)是聽(tīng)不懂、一個(gè)是聽(tīng)不到。目前的咨詢服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不適用于PPP項(xiàng)目，咨詢服務(wù)的跑馬圈地、低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。采用低價(jià)法會(huì)造成惡意競(jìng)標(biāo)，不僅擾亂咨詢服務(wù)市場(chǎng)秩序，也難以保證中標(biāo)機(jī)構(gòu)能夠提供高質(zhì)量的咨詢服務(wù)，增加項(xiàng)目推進(jìn)難度。

社會(huì)投資人不平衡報(bào)價(jià)在已經(jīng)完成招標(biāo)的收費(fèi)公路項(xiàng)目中，社會(huì)投資人一般為施工單位，較為關(guān)注施工利潤(rùn)，普遍存在建設(shè)費(fèi)用報(bào)價(jià)較高、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用報(bào)價(jià)均較低的顯著特點(diǎn)。