牟宇（中國運載火箭技術研究院）

1 美國商業(yè)航天發(fā)射市場歷程與現(xiàn)狀

自20世紀90年代開始，隨著冷戰(zhàn)消退、海灣戰(zhàn)爭的結束，美國遺留下了規(guī)模龐大的航天及防務資產(chǎn)。由于不再有現(xiàn)實威脅，競爭急劇萎縮，導致行業(yè)內(nèi)的創(chuàng)新動力嚴重不足。國防部開始針對整個國防工業(yè)，也包括航天領域進行了開支的有效削減，一方面逼迫企業(yè)進行結構調整，一方面則使得部分中小型企業(yè)難以生存，出現(xiàn)大量的行業(yè)并購行為，造成了航天行業(yè)遭遇了一輪寒潮：科技研發(fā)疲軟、工業(yè)“生態(tài)環(huán)境”不利于創(chuàng)新、依賴于波音、洛馬等少數(shù)巨頭。

為了保持世界頭號航天強國的地位，在技術引領和市場活躍程度上，美國意識到已有的航天政策無法滿足要求。進入21世紀，美國的國家航天政策開始有所調整，逐步關注通過刺激商業(yè)航天發(fā)展來提升國家整體航天實力，特別是奧巴馬政府上臺后推出的《國家航天運輸政策》，進一步鼓勵航天發(fā)射市場的商業(yè)發(fā)展及國際合作，使得如太空探索技術公司（SpaceX）、藍色起源公司（Blue Origin）、內(nèi)華達山脈公司（SNC）、維珍銀河公司（Virgin Galactic）等私營商業(yè)航天公司獲得了相應的政策支持和技術、人力及物力的支助，得到了蓬勃發(fā)展。其中，尤以太空探索技術公司最為明顯，從最初的小型火箭獵鷹－1（Falcon－1）到“獵鷹重型”火箭（Falcon Heavy），創(chuàng)造了多個私營航天公司的世界紀錄：第一個實現(xiàn)“國際空間站”（ISS)貨運補給的私營公司，第一個實現(xiàn)貨運飛船返回的私營公司，第一個在軌道發(fā)射任務中實現(xiàn)箭體垂直回收的公司，第一個實現(xiàn)回收箭體再次發(fā)射的公司。在成立短短的十六年時間里，太空探索技術公司不僅實現(xiàn)了商業(yè)火箭的發(fā)射，更是通過箭體重復使用、火星殖民計劃等成為了整個商業(yè)航天領域的引領者。

美國商業(yè)航天市場由于國家政策的調整被徹底激活，私營商業(yè)航天公司以其創(chuàng)新意識受約束較少和扁平高效管理模式的特點，刺激和逼迫傳統(tǒng)航天公司不斷革新，從而提升了整個國家的航天綜合實力，實現(xiàn)了商業(yè)航天發(fā)展的正循環(huán)。

2 美國商業(yè)航天發(fā)射市場政策與管理制度

法律基礎

作為頭號航天強國，美國在航天商業(yè)化的發(fā)展道路上也走在了世界前列，早在1984年即頒布了《商業(yè)航天發(fā)射法》，建立了一整套成熟的商業(yè)航天發(fā)射基礎法律，指導和約束企業(yè)與個人的商業(yè)發(fā)射行為。

《商業(yè)航天發(fā)射法》是美國商業(yè)發(fā)射服務的基礎法律制度。在經(jīng)過1988年、1998年、2004年三次修訂之后，該法對于商業(yè)發(fā)射中許可證制度（包括發(fā)射授權許可、有效載荷許可以及私人運營發(fā)射場的許可等）、持證人及發(fā)射活動管理、政府職責以及保險制度進行了全面規(guī)范。

1984年，美國國會宣布：“美國的福利要求在最大的可能性范圍內(nèi)，尋求和鼓勵充分發(fā)揮空間的商業(yè)用途?！弊源?，商業(yè)利用加入了民用和軍用行列，成為法律認可的美國航天活動的第三個組成部分。同年，國會還通過了《商業(yè)航天發(fā)射法》，主要有兩個目標：鼓勵、推動、促進私營部門的商業(yè)航天發(fā)射；通過與其他政府機構磋商來發(fā)展許可要求。《商業(yè)航天發(fā)射法》規(guī)定了三個實質性領域：許可及監(jiān)督，保險責任要求，以及通過私人公司獲得政府發(fā)射設施。法規(guī)中針對航天發(fā)射具有的較高危險性，對故障可能造成的人身傷亡和財產(chǎn)損失賠付、保險機制及政府在其中承擔的責任范圍進行了明確，同時也對商業(yè)公司使用政府制造、資助、維護和操作的發(fā)射設施之間的協(xié)調關系進行了說明，涉及到發(fā)射活動的固有風險的分擔等問題。

1.2.1 一般情況及飲酒情況的調查 調查員首先調查患者一般情況，包括：出生日期、職業(yè)、吸煙史、飲酒史，主要基礎疾病包括：高血壓病、心臟病、腦血管疾病、糖尿病等。通過訪談的方式調查每位入組對象的飲酒情況，包括每日飲酒量、每月飲酒量、累計飲酒量、飲酒年限、飲酒的種類，并用專門設計的調查表記錄下來。凡飲酒每月≥l兩白酒計為飲酒者（純乙醇量320 g，l兩=50 ml）[4]。酒精量（g/d）=日飲酒量（ml）×酒精含量×灑精密度（g/ml），大量飲酒：純乙醇量＞100 g/d，中量飲酒：純乙醇量50～100 g/ d，少量飲酒：純乙醇量＜50 g/ d。

1988年，國會大幅修改了發(fā)射法案，進一步明確商業(yè)發(fā)射的法律制度。授權美國政府為第三方空間商業(yè)運輸提供責任賠償，并且要求按每次發(fā)射的“最大可能損失”為標準進行保險。這些政府風險分擔機制的修訂一直延續(xù)到2004年。此后國會兩次延長了對第三方責任的賠償，第一次延長至2009年，第二次延長至2012年。

2004年，面對新興商業(yè)發(fā)射市場的調整，國會通過了《商業(yè)航天發(fā)射修正案》，對“空間旅游”進行了調整。該修正案授權私人和商務旅客進行太空旅行，并建立私營部門開展相關服務的許可制度。

2010年，《美國法典》調整增加第51編“國家航天和商業(yè)航天項目”，這是自1926年由50編組成的《美國法典》問世以來的80多年間，第一次就一個特定項目增設一個專編，標志著美國空間法在《美國法典》中獲得了一個獨立的重要地位。《航天發(fā)射法案》被編入該部分第5分編的509章。

政策指導意見

自艾森豪威爾政府起，每屆美國政府出臺一份《國家太空戰(zhàn)略》，界定任期內(nèi)航天發(fā)展的原則、目標、方針，并對商業(yè)航天、民用航天、空間碎片、出口政策等專題性內(nèi)容給出指南，是美國航天活動的綱領性文件。

奧巴馬政府在2013年推出《國家太空戰(zhàn)略》（特朗普政府上臺后，于2018年2月提出了“美國優(yōu)先”的《國家太空戰(zhàn)略》）。相較于2004年的運輸政策，該政策一方面更加細化提出了民用、軍用以及商業(yè)部門空間輸運能力發(fā)展的指導原則，另一方面則將以往“構建、強化進入空間的能力”的發(fā)展重點變?yōu)椤案偁幜Φ呐嘤约皣H合作的促進”。整體上，該政策秉承了奧巴馬政府國家空間政策鼓勵商業(yè)發(fā)展以及國際合作的方針，是國家空間政策在航天運輸領域的延伸。

2013年《國家太空戰(zhàn)略》中強調，應當盡可能購買和使用市場上提供的商業(yè)航天能力和服務來滿足美國政府需求，積極開發(fā)創(chuàng)新型、非傳統(tǒng)途徑獲取的商業(yè)航天產(chǎn)品和服務，給予私營公司技術支持，以有償、不干涉和公平為基礎最大限度地確保美國政府航天技術和基礎設施保障商業(yè)航天活動的發(fā)展。明確除涉及國家安全利益的發(fā)射任務不可私營化外，尋求一切機會將日常的航天任務轉至可帶來高效費比的私營公司。

實施協(xié)議

除了在《國家太空戰(zhàn)略》中一系列原則性的政策導向之外，美國政府與國家航空航天局（NASA）推出了一系列投資協(xié)議舉措，為包括太空探索技術公司在內(nèi)的商業(yè)航天公司研制商業(yè)空間運輸系統(tǒng)提供了巨大幫助。其中，“商業(yè)軌道運輸服務”（COTS）計劃主要針對航天器/運載器的設計開發(fā)，而“商業(yè)補給服務”（CRS）計劃主要針對產(chǎn)品/服務的交付?！吧虡I(yè)軌道運輸服務”計劃包含了一批與“里程碑”計劃緊密相關的資金與合同?！吧虡I(yè)補給服務”計劃包含有責任合同，即承包商違約要承擔一定法律責任?！吧虡I(yè)乘員開發(fā)”（CCDev）計劃僅涉及載人航天服務。這三類項目都由NASA的商業(yè)乘員和貨物項目辦公室負責管理。

（1）“商業(yè)軌道運輸服務”計劃

“商業(yè)軌道運輸服務”計劃于2006年1月18日正式宣布，旨在促進私人航天公司面向“國際空間站”提供載人、載貨的航天運輸系統(tǒng)及研制資助。

（2）“商業(yè)補給服務”計劃

“商業(yè)補給服務”計劃開始于2006年，旨在向“國際空間站”提供貨運補給服務。這些貨運航天器的開發(fā)都是在基于固定價格的“里程碑”計劃下開展的，也就是說每個獲得資金的公司都有一批與資金綁定的“里程碑”研制要求必須完成。例如2008年12月28日，NASA將總額高達35億美元的“商業(yè)補給服務”合同授予太空探索技術公司和軌道科學公司（OSC），其中太空探索技術公司合同金額為16億美元，計劃向“國際空間站”提供12次飛行，總計運送貨物20t。值得注意的是，此種項目將合同完成目標聚焦于完成該項運輸補給服務，而非實現(xiàn)該項任務的具體航天產(chǎn)品。這種模式賦予了企業(yè)更靈活的運營模式：承包商可以利用火箭的富余運載能力搭載部分其他載荷獲取收益（事實上，不管是太空探索技術公司還是軌道科學公司，均在此次任務中進行了多次搭載），也可以通過對箭體的重復使用降低成本而獲取更大的收益。

與此同時，該項目也同樣降低了政府的投入風險。例如，軌道科學公司于2014年10月利用公司自身研發(fā)的“安塔瑞斯”（Antares）火箭在執(zhí)行其第二次正式貨運任務（CRS－2）時發(fā)生了爆炸。雖然NASA損失了向空間站補給的多種貨物，但根據(jù)合同協(xié)議，其并不需為此次爆炸的“安塔瑞斯”火箭買單，但軌道科學公司則不得不采購美國聯(lián)合發(fā)射聯(lián)盟（ULA）的宇宙神－5（Atlas－5）火箭來發(fā)射“天鵝座”（Cygnus）貨運飛船，從而確保在事故排查期間貨運補給合同的執(zhí)行。

（3）“商業(yè)乘員開發(fā)”計劃

由于現(xiàn)在飛往“國際空間站”只能依靠俄羅斯的運載工具，且俄羅斯飛船的價格過于昂貴，NASA把空間運輸飛船項目作為首要目標?！吧虡I(yè)乘員開發(fā)”計劃是NASA管理下的多階段項目，旨在刺激私人載人航天項目的發(fā)展。該方案預期選擇不少于2家私人承包商，以實現(xiàn)“國際空間站”載人飛行服務。與以往的航天項目不同，“國際空間站”項目合同清晰地表達了NASA的目標，合同經(jīng)費里只包含了一個項目中需要關注的分系統(tǒng)技術研發(fā)項目，其余成熟技術由承包商自行籌資研制。在“商業(yè)乘員運輸能力”（CCtCap）階段，各參與企業(yè)必須完成從航天飛機、發(fā)射裝置、發(fā)射服務、地面控制任務運維、應急恢復等各項項目計劃。

美國部分商業(yè)太空協(xié)議投資情況

許可制度

美國關于商業(yè)航天的許可主要包括空間發(fā)射許可和衛(wèi)星運營許可兩大類，本文主要關注空間發(fā)射許可方面的相關制度。

1984年《商業(yè)航天發(fā)射法》規(guī)定了兩種空間活動的許可制度，即私人發(fā)射運載火箭和運營發(fā)射場。1988年《商業(yè)航天發(fā)射法修正案》對商業(yè)發(fā)射活動中的責任保險作了詳細規(guī)定，試圖通過強制保險來化解發(fā)射活動的巨大風險，并通過政府承擔額外風險的方式鼓勵私人從事商業(yè)空間發(fā)射活動。1998年《商業(yè)空間法》修訂了商業(yè)空間發(fā)射活動的許可制度，增加了有關空間物體“再入”的規(guī)定。

具體而言，接受、審查和批準空間商業(yè)發(fā)射許可申請的職權由美國運輸部下屬的聯(lián)邦航空局（FAA）主管商業(yè)空間運輸?shù)母本珠L（AST）行使。一般而言，在美國境內(nèi)從事發(fā)射活動或經(jīng)營發(fā)射場的任何個人、在美國境外從事發(fā)射活動或經(jīng)營發(fā)射場的美國公民或受美國法律管轄的實體需要獲得發(fā)射許可。由美國政府從事的或代表美國政府從事的空間活動不受AST的管轄，其安全問題通過其他途徑解決。由私人在自有領地內(nèi)從事的涉及小型火箭的發(fā)射活動也不在需要獲得發(fā)射許可的范圍之內(nèi)。

AST發(fā)放的許可證分為“發(fā)射許可證”和“商業(yè)發(fā)射場許可證”。“發(fā)射許可證”又進一步分為“特定發(fā)射許可證”和“發(fā)射經(jīng)營者許可證”，主要根據(jù)任務特點進行發(fā)射許可授權，相應的有效期也有所差異。

根據(jù)美國法律，“商業(yè)發(fā)射場許可證”的持有者應對公眾安全負責，必須表明其商業(yè)發(fā)射活動將不會對公眾產(chǎn)生不可接受的威脅。為此，申請者必須對下列各項進行足量的可靠性及功能測試：關鍵的安全系統(tǒng)以及與硬件相關的可能危害。這些危害包括對發(fā)射場附近以及發(fā)射軌跡線范圍內(nèi)的公眾財產(chǎn)及個人、衛(wèi)星和其他在軌航天器可能造成的風險。申請者還需詳細地通報申請者的組織狀況，如發(fā)射安全政策及程序、通訊聯(lián)絡、關鍵崗位人員的素質、重要的內(nèi)部和外部接口等。

小結

可以看出，在商業(yè)航天發(fā)射領域，美國政府一方面通過建立全面、清晰的政策法規(guī)規(guī)范和約束商業(yè)航天發(fā)射市場的各個主體單位職責與權利范圍，確保整個市場具有統(tǒng)一的行為準則；另一方面則盡可能地通過政策導向和具體的商業(yè)航天合同協(xié)議，向商業(yè)航天公司，特別是缺乏技術、資金的私營商業(yè)航天公司提供資助，幫助其在初期實現(xiàn)產(chǎn)品的研發(fā)和試驗，利用基于服務的合同標定方式和嚴格的“里程碑”式付款模式，約束企業(yè)研發(fā)周期，降低研發(fā)投入風險，同時刺激商業(yè)公司為獲取更大利益而不斷創(chuàng)新與變革。由于航天發(fā)射的特殊性和高危性，通過嚴格的發(fā)射許可證制度，確保執(zhí)行軌道發(fā)射任務時的安全性和可行性滿足整個航天行業(yè)安全性的客觀評估標準，保證了各個商業(yè)航天公司的發(fā)射行為得到有效約束。

3 我國商業(yè)航天發(fā)射發(fā)展模式的啟示建議

建立“寬進嚴出”的商業(yè)航天法規(guī)，規(guī)范航天市場行為

當前我國航天事業(yè)正處于快速發(fā)展機遇期，但主要仍然集中在政府投入的國家重大工程項目等任務領域。從美國商業(yè)航天發(fā)射市場的發(fā)展可以看出，全面、清晰的商業(yè)航天法規(guī)是整個市場健康有序發(fā)展的前提。通過制定清晰、合理的法律法規(guī)營造寬松的商業(yè)開發(fā)與運營環(huán)境，一方面，指導原屬于“國家隊”的國有企事業(yè)科研單位利用其自身技術優(yōu)勢，在保護知識產(chǎn)權的同時，通過融資手段實現(xiàn)航天技術的商業(yè)化發(fā)展；另一方面，最大程度地規(guī)范和引導民營航天企業(yè)開展航天技術和產(chǎn)品研發(fā)行為，給予其相應的政策扶持。最終還應根據(jù)航天發(fā)射的特殊性，從產(chǎn)品設計可靠性、過程質量控制、發(fā)射安全性、故障處理全面性等多方面制定嚴格的發(fā)射許可制度，確保整個商業(yè)發(fā)射市場全生命周期得到有效的監(jiān)督和管理。

結合我國航天領域特點，提出適合國情的商業(yè)航天指導政策

從美國商業(yè)航天市場的發(fā)展和近期我國軍民融合政策的持續(xù)推進可以看出，通過鼓勵民營資本進入航天領域，引入競爭機制激發(fā)市場活力，推進我國航天技術水平整體進步將是我國航天政策調整的方向。但是，通過對美國與我國在工業(yè)基礎和航天技術方面的比較可以看出，我國與美國當前的工業(yè)和航天技術基礎相比仍有差距，簡單地鼓勵更多民營企業(yè)進入商業(yè)航天市場開發(fā)航天運輸整體產(chǎn)品并不現(xiàn)實，存在較大的研制風險。應當將更多的政策支持向基礎工業(yè)技術研究領域傾斜，推進原材料、元器件及工藝等技術發(fā)展，鼓勵并給予政策支持民營資本進行航天領域內(nèi)包括箭體部件、電氣產(chǎn)品、動力關鍵部件等產(chǎn)品的設計與制造，發(fā)揮民營企業(yè)創(chuàng)新意識，推進航天領域工業(yè)基礎與核心技術在更大領域范圍內(nèi)全面進步，在此基礎上適度降低航天測控、地面發(fā)射保障領域準入門檻，才能在不久的將來孕育出更多的航天運輸系統(tǒng)一體化解決方案供應商，促進航天產(chǎn)業(yè)健康良性發(fā)展。

積極探索社會資本投資模式，構建商業(yè)航天多元化局面

當前，我國航天項目資本投入渠道普遍比較單一，主要依靠政府財政撥款，取得了“集中力量辦大事”的良好效果。同時也存在著項目決策周期緩慢、經(jīng)費投入有限導致的項目發(fā)展顧此失彼、經(jīng)營機制不夠靈活等問題。

我國航天要在當前國家大力推進國有企業(yè)改革、大力發(fā)展多層次資本市場的背景下，充分借助資本市場力量發(fā)展壯大航天事業(yè)。可以預見，政府與社會資本合作（PPP）模式將是政府、企業(yè)、投資人比較認可的一種投資模式：一是將一批運載產(chǎn)業(yè)化型號（項目）打包上市，籌集資金支持產(chǎn)品技術改進、提升產(chǎn)能和擴大市場份額；二是采取股權眾籌、引入風險資本投入等方式，組建專業(yè)化公司，支持面向未來商業(yè)化發(fā)展需求的新型航天運載器的研發(fā)。通過市場化機制多渠道募集資金，加速航天創(chuàng)新型項目的研發(fā)，從而提升我國航天運載市場競爭力。

此外，在政府財政支持項目上加強工程預算能力，嘗試發(fā)布基于發(fā)射服務模式的項目協(xié)議，鼓勵企業(yè)在完成規(guī)定的服務范圍內(nèi)實現(xiàn)方案自主決策，激發(fā)企業(yè)開展重復使用技術研發(fā)、產(chǎn)品化設計、搭載服務等降低產(chǎn)品研發(fā)及發(fā)射費用的積極性，進一步降低發(fā)射市場門檻，不斷擴大市場份額，吸引更多資本進入后實施更多創(chuàng)新活動，從而營造多元化的商業(yè)航天市場，提升國家航天整體實力。

全面深化改革，探索適應我國國情的航天科研生產(chǎn)組織體系

美國商業(yè)航天公司的發(fā)展深深地打上了私營企業(yè)的烙印，其市場化的政府與企業(yè)關系、扁平化的組織架構、充分有效的經(jīng)營激勵明顯區(qū)別于以國家（政府）為主導的航天發(fā)展模式。我國商業(yè)航天的發(fā)展，需要以簡政放權、放管結合為突破點，進一步明確政府、航天科研單位、用戶和供應商的市場化角色定位，進一步理順大系統(tǒng)總體之間、總體與產(chǎn)品承制方等各方關系，進一步優(yōu)化管理層級，提高企業(yè)化運營效率。在航天戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、牽引論證、項目實施評價中，進一步發(fā)揮政府部門的主導作用。在項目實施層面，深入推進以企業(yè)為主體、以合同制為基礎的總體承包經(jīng)營制。政府（客戶）進一步減少對項目實施微觀層面的干預，在任務分工定點、經(jīng)費使用、元器件配套等方面給予企業(yè)更大的自主權和決策權。重點發(fā)揮總體單位在項目技術方案設計、經(jīng)濟性分析與評價等方面統(tǒng)籌策劃與經(jīng)營管控作用，建立利益共享機制，確保總體及各方的經(jīng)營收益，充分激發(fā)航天企業(yè)內(nèi)生經(jīng)營動力和活力。