袁菁（北京空間科技信息研究所）

2017年10月5日，加拿大麥德公司（MDA）完成了對美國數(shù)字地球公司（DigitalGlobe）的收購，并將公司更名為加拿大馬克賽納技術(shù)公司（Maxar Technologies），將其子公司空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司（SSL MDA Holdings）更名為馬克賽納技術(shù)控股有限公司（Maxar Technologies Holding Inc）。在全球衛(wèi)星對地觀測市場排行上，數(shù)字地球公司和MDA公司分別排在第一位和第三位。此次收購旨在打造衛(wèi)星系統(tǒng)、地球圖像以及地理空間解決方案與分析的行業(yè)領(lǐng)導者，未來有望重塑全球衛(wèi)星對地觀測產(chǎn)業(yè)市場格局。

這并不是MDA公司第一次收購美國公司，早在2012年6月26日，MDA公司就以8.75億美元的價格收購了勞拉空間與通信公司的衛(wèi)星制造分部——勞拉空間系統(tǒng)公司（SSL），既大幅提升了公司在通信衛(wèi)星制造方面的能力，同時也是其“進入美國計劃”（US Access Plan）邁出的正式一步。作為美國以外的公司，MDA公司本次收購數(shù)字地球公司采取了一系列措施，通過了美國國家和工業(yè)安全的相關(guān)規(guī)定，順利轉(zhuǎn)型成為一個美國本土公司。

1 外資進入美國市場的安全管控

談到對承包商的安全管控，其中不得不引起重視的便是外商投資的情況。如何在最大化經(jīng)濟利益的同時，保障國家安全不受到侵害，則是需要關(guān)注的重點問題。針對此，美國政府設(shè)置了兩套并行的管控制度，分別是外國所有權(quán)、控制及影響（FOCI）政策和外國投資委員會（CFIUS）審查制度。

外國所有權(quán)、控制及影響政策

對于一家美國公司，當外國利益具備直接或間接的權(quán)力通過執(zhí)行合同或其他方式對公司的管理和運行進行指示或決策，導致或有可能導致未經(jīng)授權(quán)訪問涉密信息，或?qū)ι婷芎贤膱?zhí)行產(chǎn)生負面影響，這家公司即屬于外國所有權(quán)、控制及影響的范疇。當一個承包商被確定屬于這一范疇，美國政府有責任通過與承包商所對口的政府部門進行協(xié)調(diào)，采取一切可能的必要的臨時行動來保護涉密信息。被確定屬于外國所有權(quán)、控制及影響范疇的公司，必須采取一定措施消除安全隱患，才能申請保密資質(zhì)。

根據(jù)外國利益對企業(yè)控制和影響的程度由輕到重，《國家工業(yè)安全計劃工作手冊》規(guī)定了如下三種不同的措施：一是當外國利益沒有足夠的投票權(quán)，或無權(quán)代表公司的董事會時，則采取董事會決議方式來處理；二是當外國利益具有投票權(quán)或可以在一定程度上代表公司董事會時，則采取表決權(quán)信托協(xié)議和代理協(xié)議制度，外國利益將大部分與公司的所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利以及投票權(quán)出讓給被美國政府批準的取得保密資質(zhì)的美國公民；除了以上兩種，還有一種措施是簽署特別安全協(xié)議（SSA）和安全控制協(xié)議（SCA），也是最為嚴格的一種，國防部通過與公司簽署特別安全協(xié)議和安全控制協(xié)議，強制公司將各類工業(yè)安全和出口管控制度加入公司程序和規(guī)定并執(zhí)行。同時要求取得保密資質(zhì)的公司高級管理人員和董事會成員積極參與到工業(yè)安全計劃中，在公司內(nèi)部成立政府安全委員會，對涉密事項和出口控制進行監(jiān)督，同時限制外國股東在未經(jīng)授權(quán)的情況下接觸涉密信息的權(quán)利。

美國外國投資委員會

除了美國本土的公司會承接政府涉密項目，一些國外公司也通過與本土公司的合并、收購和并購來進入美國市場，并通過這種“本土化”的方式來獲取美國政府和軍方的涉密合同。因此，在這些外商與本土公司的合并、收購和并購過程中，需要一個監(jiān)管機構(gòu)來保障國家的安全不被侵犯。美國外國投資委員會是在1988年的《?？松チ_里奧法案》（該法是對《1950年國防產(chǎn)品法》第721條的修正）發(fā)布時設(shè)立的。該法案規(guī)定只要出現(xiàn)外國實體購買、轉(zhuǎn)換或代理美國公司的證券達到控股數(shù)量，從而導致一個美國實體為外國所控制，或合資企業(yè)中的美方由于合資，導致一個現(xiàn)存的美國商業(yè)實體為外國所控制等情況，外國投資委員會就要進行審查。隨后的《2007年外國投資與國家安全法》及其實施細則進行了修訂。

美國外國投資委員會現(xiàn)有成員15個，分別為：財政部、商務部、國防部、國務卿、美國貿(mào)易代表、經(jīng)濟顧問委員會、司法部、管理和預算局、國土安全部、科技政策辦公室、總統(tǒng)國家安全事務助理、總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理、能源部、勞工部和國家情報局。委員會主席由財政部長擔任，秘書處設(shè)在財政部國際投資局。

兩套管控制度的關(guān)系

美國外國投資委員會的審查和由安全認證機構(gòu)負責的外國所有權(quán)、控制及影響審查是兩套平行運作的審查程序，分別有各自的不同流程和時限。當遇到以下幾種情況時，二者協(xié)調(diào)互補，作為“雙保險”共同保障國家安全：如果一個已經(jīng)完成美國外國投資委員會的審查屬于外國所有權(quán)、控制及影響審查范圍，需要后者消除或緩解措施，安全認證機構(gòu)應當及時通知交易各方，要求他們提交給安全認證機構(gòu)一項外國所有權(quán)、控制及影響審查消除或緩解計劃；如果交易雙方無法就外國所有權(quán)、控制及影響審查行動計劃的實質(zhì)性條款達成協(xié)議，或如果美國方未能遵守匯報要求，安全認證機構(gòu)則可能建議由美國外國投資委員會就交易是否對國家安全帶來影響進行全面的調(diào)查；如果安全認證機構(gòu)發(fā)現(xiàn)一個應該由美國外國投資委員會審查，而交易雙方?jīng)]有提交一份聯(lián)合的自愿聲明以便委員會在合理的時間內(nèi)進行初審，安全認證機構(gòu)應通知委員會。

2 美國政府對承包商的保密管理規(guī)定

針對政府與承包商之間的涉密信息管理經(jīng)過二十余年的積累，美國在具體管理上逐漸形成了一套相對完整的機制。在承接政府和軍方涉密項目中，凡是需要接觸到涉密信息的承包商，都需要嚴格遵守《國家工業(yè)安全計劃工作手冊》中的各項規(guī)定。

場所安全許可

美國政府對承包商的場所安全進行了規(guī)定。需要訪問涉密信息或被授予涉密合同的承包商，應由美國政府相關(guān)部門進行審核，通過審核后由政府集中登記。需要訪問和處理涉密信息，應取得相應等級的場所安全許可（FCL）。值得一提的是，承包商不能自己申請場所安全許可，而是需要與擬簽訂合同的政府部門、或已經(jīng)取得場所安全許可的其他承包商作為擔保方來進行申請。

需要申請場所安全許可的企業(yè)，應滿足如下條件：公司在合同執(zhí)行過程中實際需要接觸美國政府涉密信息；公司必須位于美國本土或其領(lǐng)土范圍內(nèi)；公司合法開展業(yè)務，公司負責人和主要管理人員沒有參與違法活動或被禁止參與政府項目；該公司必須享有誠信的聲譽并且合法開展業(yè)務，公司負責人和主要管理人員沒有被禁止參與美國政府合同；不存在公司所有權(quán)由外國資本控制和影響，或已采取相應的措施來規(guī)避這些影響。

人員安全許可

當企業(yè)內(nèi)員工在參與涉密項目，并有必要訪問涉密信息時，可申請辦理人員安全許可（PCL）。人員安全許可的數(shù)量受到嚴格限制，各企業(yè)應當遵循最小化原則，僅為確實有必要的人員辦理。申請人員安全許可的人員需要接受背景調(diào)查、國家機構(gòu)檢查、測謊、安全認證機構(gòu)復查以及財務信息審查等。通常情況下，只有美國公民有資格申請人員安全許可，極少數(shù)的非美國公民可能會被授予有限的訪問授權(quán)。

3 以MDA公司收購數(shù)字地球公司為例分析美國對外資承包商的安全管控

為取得場所安全許可，進行企業(yè)重組

完全進入美國市場，取得美國政府和軍方訂單，是MDA公司長期以來的發(fā)展戰(zhàn)略。為了達成這一目標，MDA公司采取了一系列措施。

2016年5月，MDA公司進行了重大企業(yè)重組，作為其“進入美國計劃”戰(zhàn)略的一部分。其中包括任命美國人霍華德·蘭斯為MDA公司的總裁兼首席執(zhí)行官，并在加州的帕洛阿爾托市組建空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司，控制和管理公司在加拿大、美國和國際的所有業(yè)務運作。此過程在美國國防部的指導和批準下完成。

為滿足外國所有權(quán)、控制及影響要求，簽署安全控制協(xié)議

MDA公司在2017年第2季度季報中提到，“2017年1月26日，MDA公司及其下屬空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司與國防部簽署了安全控制協(xié)議，并開始按照協(xié)議進行運作?！痹诤炇鹆税踩刂茀f(xié)議后，為了從國防安全服務局（DSS）取得安全許可，MDA公司做了大量工作。隨后空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司于2017年2月取得了場所安全許可。2017年第2季度，MDA公司取得了安全許可擔保，并提交了勞拉空間系統(tǒng)公司的場所安全許可申請。

空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司的成立，滿足了場所安全許可申請中“公司場所位于美國本土，且公司負責人是在美國居住的美國公民”的基本條件。但是，由于空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司存在外資控股，所以在申請場所安全許可之前，首先要滿足消除或減弱外國所有權(quán)、控制及影響政策的要求。在國防部的指導下，MDA公司進行了第三種行動計劃，即簽署安全控制協(xié)議，并按照協(xié)議進行經(jīng)營運作。在此情況下，MDA公司具備了申請場所安全許可的條件。

為滿足涉密項目承接要求，為下屬公司申請場所安全許可

具備條件后，空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司取得了場所安全許可。隨后，該公司為勞拉空間系統(tǒng)公司擔保，勞拉空間系統(tǒng)公司也于2017年第2季度開始場所安全許可的申請。

兩次遞交并購申請文件，最終通過美國外國投資委員會審查

2017年7月，MDA公司與數(shù)字地球公司向美國外國投資委員會遞交了并購申請文件。后來，兩家公司又取消原始版本文件，重新提交申請文件，以獲取又一個為期30天的審查周期。經(jīng)過評估，委員會認為，此次MDA公司對數(shù)字地球公司的并購，并不存在國家安全問題，這才促使兩家公司的合并能夠順利完成。

關(guān)鍵崗位人員由美籍具備資質(zhì)人員擔任，滿足人員安全要求

合并后的新公司更名為馬克賽納技術(shù)公司，MDA公司總裁兼CEO霍華德·蘭斯擔任總裁兼首席執(zhí)行官，數(shù)字地球公司的創(chuàng)始人沃爾特·斯科特擔任首席技術(shù)官，數(shù)字地球公司圖像業(yè)務部執(zhí)行副總裁蒂姆·哈斯卡爾擔任首席運營官，勞拉空間系統(tǒng)公司的威廉·邁克康比擔任首席財務官。從這些人事任命上可以看出，新公司的關(guān)鍵性崗位均由數(shù)字地球公司和勞拉空間系統(tǒng)公司原來的高管擔任。這兩家企業(yè)是美國本土長期為政府提供產(chǎn)品和服務的公司，由此不難判斷這些關(guān)鍵性人員已經(jīng)取得了人員安全許可。由他們擔任新公司的重要領(lǐng)導崗位，意味著馬克賽納技術(shù)公司也具備了相應的人員安全許可。至此，新公司具備了承接政府和軍方涉密項目的全部基本條件。

4 小結(jié)

美國在安全管理方面形成了一套從政策制定、執(zhí)行、修訂到監(jiān)督指導的完善體系，且多職能部門與工業(yè)界積極參與協(xié)作，對于承擔政府涉密項目的企業(yè)（含商業(yè)航天企業(yè)），有著規(guī)范和完整的保密管理規(guī)章制度。

此外，美國對于安全的管控融合了工業(yè)安全和信息安全。通過對外國資本和實體進入美國市場的管控，包括成立外國投資委員會對進入美國的資本進行審查等方式，始終保持本國資本對國家產(chǎn)業(yè)主體的控制。同時，在保證國家工業(yè)安全的基礎(chǔ)上，進一步通過一系列消除和減弱外國所有權(quán)控制和影響的措施來保障國家信息安全。