文 楊毅棟

在“八八戰(zhàn)略”的指引下，過(guò)去15年，杭州市經(jīng)濟(jì)質(zhì)效顯著提升，文化名城強(qiáng)市建設(shè)加快，人民生活品質(zhì)明顯提高，綠色發(fā)展質(zhì)量持續(xù)改善，各項(xiàng)事業(yè)取得了歷史性成就。隨著城市建設(shè)重心從“西湖時(shí)代”向“錢塘江時(shí)代”轉(zhuǎn)移，杭州深入實(shí)施城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)縣（市）協(xié)作不斷深化，“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”、結(jié)對(duì)幫扶行動(dòng)一一開(kāi)展，城鄉(xiāng)市域一體化融合發(fā)展逐步推進(jìn)。

盡管杭州各區(qū)縣（市）活力發(fā)展、方興未艾，但市域發(fā)展也不斷面臨著新的挑戰(zhàn)。各區(qū)縣（市）的發(fā)展水平不均衡、發(fā)展認(rèn)識(shí)與訴求不協(xié)調(diào)、在“大杭州”的發(fā)展定位和價(jià)值認(rèn)識(shí)不清晰等問(wèn)題，對(duì)未來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)市域統(tǒng)籌、優(yōu)化全市空間格局提出了更高的要求。

全市發(fā)展新階段與“八八戰(zhàn)略”再深化的新要求

當(dāng)前城市發(fā)展已進(jìn)入生態(tài)文明重要性日益凸顯和以城市群為主要組織形式競(jìng)合發(fā)展的新階段。一是杭州市要順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新要求，以實(shí)施“擁江發(fā)展”戰(zhàn)略為重要抓手，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全面踐行“兩山”理論，更好地推動(dòng)生態(tài)文明之都和美麗中國(guó)樣本的建設(shè)；二是杭州市應(yīng)加強(qiáng)以城帶鄉(xiāng)力度，加快新型城市化和城鄉(xiāng)一體化步伐，形成市域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)共富共美發(fā)展的新格局，落實(shí)黨的十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；三是杭州作為國(guó)家實(shí)施“一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)三角城市群建設(shè)等重大戰(zhàn)略的重要區(qū)域，作為浙江省推進(jìn)“大灣區(qū)、大花園、大都市區(qū)”建設(shè)的重要平臺(tái)和主引擎，為更好地落實(shí)國(guó)家和省的重大戰(zhàn)略部署，需加強(qiáng)市域統(tǒng)籌治理，強(qiáng)化輻射帶動(dòng)能力，加快杭州都市區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

在改革開(kāi)放40周年、“八八戰(zhàn)略”實(shí)施15周年之際，杭州市委在貫徹習(xí)近平總書(shū)記對(duì)浙江工作的重要指示精神和浙江省委精神的基礎(chǔ)上，研究部署了杭州落實(shí)“八八戰(zhàn)略”再深化、改革開(kāi)放再出發(fā)的任務(wù)舉措，提出了“六大行動(dòng)”，把強(qiáng)化市域統(tǒng)籌協(xié)作作為關(guān)鍵舉措，把深化改革創(chuàng)新作為動(dòng)力源泉，把以人民為中心作為價(jià)值取向，將杭州打造成為展示新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的重要窗口。

在此過(guò)程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃要切實(shí)發(fā)揮對(duì)杭州市域發(fā)展的統(tǒng)籌戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，重點(diǎn)加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略定位、重大政策導(dǎo)向、重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局的市域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強(qiáng)城市發(fā)展的整體性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，將傳統(tǒng)縣域治理轉(zhuǎn)入現(xiàn)代市域治理，支撐獨(dú)特韻味別樣精彩世界名城的建設(shè)，讓社會(huì)主義優(yōu)越性在杭州大地上更加充分地展示出來(lái)。

市域一體化發(fā)展和政府現(xiàn)代治理的規(guī)劃建議

強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，落實(shí)擁江發(fā)展戰(zhàn)略。市委提出“六大行動(dòng)”中，第一大行動(dòng)是“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先全域統(tǒng)籌，全面推進(jìn)擁江發(fā)展行動(dòng)”。規(guī)劃應(yīng)增強(qiáng)前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，著眼杭州全市域、聚焦主軸錢塘江，高起點(diǎn)編制戰(zhàn)略規(guī)劃，明確把錢塘江沿線建設(shè)成為獨(dú)特韻味別樣精彩的世界級(jí)濱水區(qū)域，把錢塘江流域建設(shè)成為生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)、宜業(yè)宜居宜游的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)。編制和實(shí)施錢塘江生態(tài)帶、文化帶、景觀帶、交通帶、產(chǎn)業(yè)帶、城市帶等專項(xiàng)規(guī)劃；探索建立錢塘江流域保護(hù)與發(fā)展體制機(jī)制，提出多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策；擇優(yōu)建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚新平臺(tái)，加強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)，加快發(fā)展郊區(qū)（縣）經(jīng)濟(jì)；明確重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)的路線圖、時(shí)間表和責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間山清水秀、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度。

推進(jìn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌市域格局。落實(shí)“一尊重、五統(tǒng)籌”的城市發(fā)展要求和國(guó)際化大都市建設(shè)的空間訴求，建立“多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、生態(tài)型”的市域格局，形成“城鎮(zhèn)集約緊湊，鄉(xiāng)村開(kāi)敞疏朗，山水城林相映相依”的城鄉(xiāng)風(fēng)貌。結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃的修編，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的多規(guī)合一，做好城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù)、城市留白，確保生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條紅線的精確劃定。探索建立既能有效保護(hù)生態(tài)空間，又有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城市開(kāi)發(fā)邊界實(shí)施管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全市“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤(pán)棋、管理一張網(wǎng)”。

健全規(guī)劃體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)。隨著人民生活水平的提高，城鄉(xiāng)空間功能相互交融，鄉(xiāng)村地區(qū)不僅是農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)空間、鄉(xiāng)村居民的居住空間，也是城鎮(zhèn)居民的休閑游憩空間。在規(guī)劃和發(fā)展過(guò)程中，適應(yīng)市域一體、城鄉(xiāng)融合的發(fā)展需要，建立以城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、“橫向到邊、縱向到底”的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃管理制度。城市總體規(guī)劃作為統(tǒng)領(lǐng)城市發(fā)展和建設(shè)的總綱領(lǐng)，指導(dǎo)全市各地區(qū)、各部門的規(guī)劃建設(shè)管理，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、統(tǒng)一空間布局、統(tǒng)一管制措施。在實(shí)施層面，規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施布局和開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序，以提高基礎(chǔ)支撐和保障能力為重點(diǎn)，加強(qiáng)全市互聯(lián)互通，打造便捷順暢的綜合交通體系，統(tǒng)籌確定教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合郊野單元控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定，大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)格局，使城鄉(xiāng)空間貫通、功能融合，提高農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

共建共治共享，統(tǒng)籌實(shí)施機(jī)制。建立健全市、區(qū)、縣（市）聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，形成規(guī)劃實(shí)施和區(qū)域發(fā)展的推進(jìn)合力。作為各大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施主體，市、區(qū)（縣）需明確城鄉(xiāng)規(guī)劃的事權(quán)職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和公益性要素的剛性管控，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和建設(shè)主體推動(dòng)城市發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性，保障規(guī)劃落地見(jiàn)效，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策作用。由市級(jí)層面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、決策與監(jiān)督，做好規(guī)劃布局、資源整合、監(jiān)督管理；區(qū)級(jí)層面負(fù)責(zé)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，依法組織城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施；由市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門圍繞市委市政府的中心工作，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制年度計(jì)劃，規(guī)范各區(qū)縣的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)與職能；要以杭州地理空間框架為基底，建立統(tǒng)一、開(kāi)放、共享的全市域空間規(guī)劃協(xié)同平臺(tái)，開(kāi)展規(guī)劃編制、項(xiàng)目審批、評(píng)估考核、實(shí)施監(jiān)督全過(guò)程的密切合作，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)城市、一套標(biāo)準(zhǔn)”。