吳宇哲，孫小峰

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

1 引言

歷經(jīng)40年改革開(kāi)放，中國(guó)已然成為以城市經(jīng)濟(jì)為主體的現(xiàn)代化國(guó)家[1]。城市化率由1978年的17.86%提升到2017年的58.52%，有15個(gè)人口超過(guò)500萬(wàn)的大城市，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超80萬(wàn)億元，對(duì)全球的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)約占三成，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體[2-3]。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、世界銀行前副行長(zhǎng)約瑟夫·斯蒂格利茨所說(shuō)，中國(guó)的城市化是影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事之一[4]。而獨(dú)特的土地制度改革對(duì)中國(guó)城市化及其所帶來(lái)的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了極其關(guān)鍵的作用[5-7]。

從城市化的視角來(lái)考察，中國(guó)的土地制度改革大致經(jīng)歷了從農(nóng)村到城市，再到城鄉(xiāng)融合的過(guò)程：從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始，農(nóng)村土地變?yōu)椤肮兴接谩?，農(nóng)村生產(chǎn)力激活，為城市化奠定了資金、勞力等要素基礎(chǔ)；土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等城市土地的一系列變革又激活了城市土地市場(chǎng)，土地資本功能得到了空前釋放；目前，城鄉(xiāng)兩極的土地制度改革共同對(duì)城市化起到了強(qiáng)有力的推動(dòng)作用[8]。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)改革開(kāi)放后的城市化發(fā)軔于土地制度改革，并影響著未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。我們看到美好一面的同時(shí)，更要冷靜思考進(jìn)一步發(fā)展所面臨的矛盾問(wèn)題，這與中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)處在供給結(jié)構(gòu)失衡、利用粗放這種不平衡不充分狀態(tài)下的土地制度和政策有著密切的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與新型城鎮(zhèn)化背景下，如何妥善解決諸如耕地保護(hù)與城市用地矛盾、建設(shè)用地利用粗放、工業(yè)用地供給過(guò)度、保障性住房供給不足等土地問(wèn)題，以及與其相關(guān)的土地財(cái)政依賴、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入低、流動(dòng)人口進(jìn)城落戶困難等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題？如何推動(dòng)土地制度改革打破這種不充分不平衡的狀態(tài)，取得新的突破？因此，有必要基于城市化視角，根據(jù)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，考察中國(guó)土地政策的演變特征及規(guī)律，并從城鄉(xiāng)融合的方向展望未來(lái)城鄉(xiāng)土地政策的變遷路徑，以期為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)土地制度與政策改革方案。

2 中國(guó)土地政策回溯

根據(jù)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景、城市化水平變化及土地政策重大事件，可將中國(guó)土地政策的演變大致分為三個(gè)階段（圖1）：1978—1998年，農(nóng)村土地政策主導(dǎo)的改革，奠定了城市化基礎(chǔ)；1998—2014年，城市土地政策主導(dǎo)的改革，促成了土地城市化；2014年，城鄉(xiāng)土地政策互動(dòng)，人口城市化開(kāi)始。三個(gè)階段的劃分以十一屆三中全會(huì)、對(duì)外貿(mào)易松動(dòng)、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大事件及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、住房分配貨幣化、新型城鎮(zhèn)化等土地政策重大變革為標(biāo)志。

圖1 中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景與土地政策演變回溯Fig.1 Review of the background of socioeconomic development and the evolution of land use policy in China

2.1 1978—1998年：城市化基礎(chǔ)

1978—1998年，中國(guó)城市化水平由17.86%提升到33.35%，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先得益于農(nóng)村土地制度改革的紅利，紅利的釋放為城市發(fā)展提供了資金、勞動(dòng)力、原料等初始動(dòng)力，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了根本性的改變，為中國(guó)后續(xù)的城市化快速推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)[9]。盡管城市土地慢慢蘇醒，但尚未得到真正激發(fā)，重大事件見(jiàn)表1。

以1978年改革開(kāi)放和安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民的“包干到戶”為農(nóng)村土地激活的標(biāo)志，隨著1982年中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)關(guān)于“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”農(nóng)村工作一號(hào)文件的正式出臺(tái)，以及1982憲法明確承認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，農(nóng)村土地逐步由“私有共用”與“公有公用”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮兴接谩?，這極大地激發(fā)了農(nóng)村生產(chǎn)力。據(jù)林毅夫測(cè)算，各項(xiàng)農(nóng)村改革對(duì)1978—1984年的農(nóng)村產(chǎn)出增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率總和為48.64%，其中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的貢獻(xiàn)率達(dá)到46.89%[10]。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1978—1998年，農(nóng)村年人均純收入從134元增加到2 090元①據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（1999）統(tǒng)計(jì)。；人均收入的快速增長(zhǎng)使農(nóng)村絕對(duì)貧困人口、貧困人口發(fā)生率從1978年的2.5億人、30.7%下降到1998年末的4 200萬(wàn)人、4.6%[11-12]；1980—1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)個(gè)數(shù)從142.5萬(wàn)個(gè)增加到2 004萬(wàn)個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工數(shù)從3 000萬(wàn)人增加到1.2億人②據(jù)各年份《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算。。

相比于農(nóng)村土地所煥發(fā)的活力，城市土地在1982年中國(guó)憲法“任何組織和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的規(guī)定下，尚未得到激活。從1987年深圳發(fā)生的中國(guó)第一宗土地公開(kāi)拍賣促使1988年憲法修正案對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓做出修改：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，到同年《中華人民共和國(guó)土地管理法》響應(yīng)憲法所做出的第一次修正：“國(guó)有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”，國(guó)有土地使用權(quán)與所有權(quán)相分離，國(guó)有土地進(jìn)入市場(chǎng)有了法律基礎(chǔ)。此外還有國(guó)務(wù)院于1989年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入管理的通知》，準(zhǔn)備將土地出讓收入納入財(cái)政收支體系。盡管如此，由于相關(guān)配套政策的缺乏，在1998年前城市土地活力并沒(méi)有被真正激發(fā)，土地財(cái)政也僅僅是一種設(shè)想。

表1 1978—1998年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景與土地政策重大事件Tab.1 Background of socioeconomic development and major events of land use policy from 1978 to 1998

2.2 1998—2014年：土地城市化

1998—2014年，中國(guó)城市化由33.35%提升到54.77%，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要得益于城市土地制度改革，大量工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)與住房分配貨幣化的“雙輪”驅(qū)動(dòng)促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施條件改善以及制造業(yè)的繁榮。因此，該階段可被稱為“土地城市化”，重大事件見(jiàn)表2。

經(jīng)過(guò)農(nóng)村土地制度改革的積累，中國(guó)進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品、輕工業(yè)品盈余時(shí)代，物美價(jià)廉的“中國(guó)制造”走出國(guó)門。1998年中國(guó)對(duì)外貿(mào)易總額達(dá)3 229.5億美元，從1978年的第32位，上升到1997年的第10位[13]，成為世界上開(kāi)放程度最大的國(guó)家之一，對(duì)外貿(mào)易開(kāi)始松動(dòng)。由于工業(yè)用地充足的供應(yīng)及1998年住房分配貨幣化后的巨額土地財(cái)政支撐，中國(guó)在2001年加入WTO后的短短8年里，制造業(yè)GDP從美國(guó)的1/3到超越美國(guó)，中國(guó)由此成為世界第一大制造業(yè)基地，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)突飛猛進(jìn)[14]。然而2008年世界金融危機(jī)的爆發(fā)波及到中國(guó)的出口，雖然4萬(wàn)億的強(qiáng)刺激計(jì)劃以及之后的“家電下鄉(xiāng)”挽救了中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)，緩解了產(chǎn)品盈余問(wèn)題，但過(guò)量的投資又導(dǎo)致了流動(dòng)性泛濫，2013年末中國(guó)外匯儲(chǔ)備增至3.82萬(wàn)億美元[15]，房?jī)r(jià)、物價(jià)高漲。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所依賴的“三駕馬車”中的出口、投資已逐漸難見(jiàn)奇效，快速城市化及其背后的城市土地制度值得反思。

在此階段，受城市土地出讓與轉(zhuǎn)讓所帶來(lái)的巨額財(cái)政收益影響，地方政府熱衷于招商引資，興建工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。同時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起又開(kāi)啟了“土地財(cái)政”之門。經(jīng)過(guò)1994年《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》對(duì)出售公有住宅政策的實(shí)施、1996年《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理的意見(jiàn)》對(duì)住房公積金管理體制的規(guī)范以及1997年《個(gè)人住房貸款擔(dān)保管理試行辦法》對(duì)住房貸款業(yè)務(wù)的全面啟動(dòng)等住房制度配套政策的積累，1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》的下發(fā)標(biāo)志了中國(guó)住房分配貨幣化的開(kāi)始，商品房與土地財(cái)政正式綁定，城市土地的權(quán)能被極大激活，地方政府逐步走上依賴土地財(cái)政的道路。而1995年美國(guó)世界觀察研究所所長(zhǎng)萊斯特·布朗在《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)》所拋出的中國(guó)糧食保護(hù)與建設(shè)用地的矛盾問(wèn)題[16]，促使1998年《土地管理法》第二次修訂規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”，致使建設(shè)用地供不應(yīng)求，城市土地的資本作用不斷加強(qiáng)。自1998年始，住房分配貨幣化與工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)“雙輪”驅(qū)動(dòng)的土地城市化正式形成。

然而，隨著2001年北京市申奧成功，房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始出現(xiàn)過(guò)熱現(xiàn)象。2005—2006年，政府先后出臺(tái)了10多項(xiàng)房市調(diào)控政策，中國(guó)自此開(kāi)啟了長(zhǎng)期的房?jī)r(jià)調(diào)控時(shí)代。土地供給結(jié)構(gòu)失衡、利用粗放問(wèn)題也隨之逐步顯現(xiàn)：大規(guī)模工業(yè)園區(qū)不僅導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩，而且產(chǎn)生用地粗放、低效問(wèn)題，又限制了住宅用地供給；耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、新增建設(shè)用地指標(biāo)限制及單一的住房體系合力助推房?jī)r(jià)，土地財(cái)政得益但不可持續(xù)。土地供給結(jié)構(gòu)錯(cuò)配及利用低效成為人口城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于土地城市化的重要原因[17]。

由工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)與住房分配貨幣化“雙輪”驅(qū)動(dòng)的土地城市化持續(xù)到2014年，中國(guó)呈現(xiàn)出了新常態(tài)：在出口受阻，投資不能減的背景下，刺激內(nèi)需成為必然。同年，為適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，中國(guó)提出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題，是土地城市化階段所遺留的流動(dòng)人口問(wèn)題，市民化是這個(gè)階段城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容[18]，這標(biāo)志了中國(guó)城市化進(jìn)程從土地城市化轉(zhuǎn)向人口城市化。

表2 1998—2014年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景與土地政策重大事件Tab.2 Background of socioeconomic development and major events of land use policy from 1998 to 2014

表3 2014年后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景與土地政策重大事件Tab.3 Background of socioeconomic development and major events of land use policy after 2014

2.3 2014年：“人口城市化”開(kāi)始

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)及人口學(xué)家普遍認(rèn)為，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)與人口已雙雙進(jìn)入“新常態(tài)”，這將決定未來(lái)中國(guó)城市及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路、模式和步伐[19]。2014年新常態(tài)及新型城鎮(zhèn)化的提出代表了中國(guó)城市發(fā)展正式進(jìn)入“人口城市化”階段，重大事件見(jiàn)表3。根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)人口達(dá)到頂峰，城市化率達(dá)到70%左右，人口城市化將趨于穩(wěn)定[20]。但由于土地城市化的政策影響慣性，人口城市化面臨著兩大問(wèn)題：內(nèi)需刺激的主要對(duì)象——流動(dòng)人口，尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨住房保障、戶籍、社會(huì)融合等問(wèn)題；長(zhǎng)期存在的土地供給結(jié)構(gòu)錯(cuò)配及利用低效阻礙了流動(dòng)人口進(jìn)城落戶。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需要調(diào)整?！叭{馬車”中的出口在2008年金融危機(jī)后增長(zhǎng)嚴(yán)重減弱，在投資不能減的同時(shí)，必須依賴刺激內(nèi)需來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，流動(dòng)人口的內(nèi)需拉動(dòng)成為必然。響應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)而提出的新型城鎮(zhèn)化，核心是人口城市化，重點(diǎn)則是流動(dòng)人口，尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。而流動(dòng)人口一直是具備巨大消費(fèi)潛力的群體，而且也是城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?012—2017年，雖然有8000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民，但在2017年末中國(guó)仍有2.87億農(nóng)民工。特別是農(nóng)民工在住房保障、子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面與城市戶籍居民存在極大差異，這不僅會(huì)抑制其消費(fèi)力，而且會(huì)促使原來(lái)農(nóng)村與城市的老二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)內(nèi)部戶籍居民與流動(dòng)人口的新二元分割，進(jìn)而阻礙社會(huì)融合[21]。

為保障人口城市化順利進(jìn)行，2015年十八屆五中全會(huì)提出“使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶”，2017年十九大提出“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”，同年的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》對(duì)土地供給結(jié)構(gòu)及利用模式制定了長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。這說(shuō)明，流動(dòng)人口進(jìn)城落戶已成為人口城市化的重心，城鄉(xiāng)土地制度應(yīng)配合人口城市化建立與加強(qiáng)系統(tǒng)的互動(dòng)協(xié)同。

3 2030年中國(guó)土地政策展望

中國(guó)城市目前正處于人口城市化階段，據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告（2017）》顯示，2016年末，中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)2.45億人，占總?cè)丝诘?8%，相當(dāng)于每6個(gè)人中有1個(gè)是流動(dòng)人口；2011—2016年，跨省流動(dòng)人口比例高達(dá)63.5%，仍是當(dāng)前人口遷移的主流[22]。隨著愈來(lái)愈劇烈的大規(guī)模人口遷移，城鄉(xiāng)互動(dòng)也將更加頻繁，進(jìn)城落戶與鄉(xiāng)村振興是擺在土地制度改革面前的難題。城鄉(xiāng)土地制度能否達(dá)到從理念到實(shí)踐的一致，將是人口城市化成功的關(guān)鍵，也將是未來(lái)中國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)融合等良性發(fā)展的基礎(chǔ)。

至2030年，中國(guó)人口將達(dá)到頂峰，城市化率將達(dá)到70%左右，人口城市化也將趨于穩(wěn)定，據(jù)此展望2030年前的中國(guó)土地政策：土地制度改革已進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合的新階段，流動(dòng)人口進(jìn)城落戶及其住房需求是土地政策關(guān)注重點(diǎn)。因此，在人口城市化進(jìn)程中，土地制度改革應(yīng)始終堅(jiān)定以人為本的精神，推進(jìn)包容性的城鄉(xiāng)融合式發(fā)展：以進(jìn)城落戶及鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向，優(yōu)化耕地保護(hù)策略，協(xié)調(diào)耕地與建設(shè)用地關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)村承包地與宅基地改革；加大住宅用地，尤其是保障房的供給力度，建設(shè)覆蓋全群體的住房供應(yīng)體系。從城鄉(xiāng)兩極分別來(lái)看，城市土地政策重點(diǎn)探索合理的住房長(zhǎng)效機(jī)制，滿足新市民住房需求并保證土地財(cái)政可持續(xù)；農(nóng)村土地政策重點(diǎn)推進(jìn)承包地與宅基地改革，確保持續(xù)且效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)自愿退出土地的農(nóng)民配套市民化措施。

3.1 城鄉(xiāng)融合的土地政策

從宏觀的城鄉(xiāng)融合視角設(shè)想2030年人口穩(wěn)定前的土地政策，應(yīng)以流動(dòng)人口進(jìn)城落戶及鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向，配套城鄉(xiāng)互動(dòng)的土地政策（圖2）。

圖2 城鄉(xiāng)融合的土地政策Fig.2 Land use policy based on urban-rural integration

農(nóng)村人口“離村”與“進(jìn)城落戶”的銜接是關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)：宅基地三權(quán)分置改革在增加農(nóng)村人口的財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，有利于溫和、漸進(jìn)且穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)宅基地退出；覆蓋全群體的住房供應(yīng)體系和以房產(chǎn)（保有）稅為主的住房稅收體系，有利于城市新市民住房的建設(shè)及資金保障。

值得注意的是，保障房缺口需要更多的建設(shè)用地，而這又涉及到耕地保護(hù)與建設(shè)用地供給的關(guān)系。中國(guó)當(dāng)前的耕地保護(hù)策略存在諸如占用優(yōu)質(zhì)農(nóng)田、忽視耕地質(zhì)量、制度成本較高等問(wèn)題，考慮對(duì)耕地保護(hù)策略進(jìn)行調(diào)整：優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田，實(shí)行最嚴(yán)格的控制性規(guī)劃，嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)用，避免犧牲耕地質(zhì)量換取數(shù)量平衡問(wèn)題出現(xiàn)；其次以耕地總量動(dòng)態(tài)平衡來(lái)調(diào)整一般耕地與建設(shè)用地的關(guān)系[23-24]。耕地保護(hù)策略調(diào)整不僅有利于耕地嚴(yán)格保護(hù)，而且為保障房供給提供路徑。

除此之外，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口進(jìn)城落戶不代表對(duì)農(nóng)村土地的放棄，承包地制度改革的重點(diǎn)是配合鄉(xiāng)村振興，留住愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且持續(xù)提高土地生產(chǎn)能力的人，他們將是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，乃至鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。

3.2 城市土地政策

為保證流動(dòng)人口進(jìn)城落戶、土地集約及有效管理，城市土地政策應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注覆蓋全群體的住房供應(yīng)體系、土地財(cái)政可持續(xù)性、建設(shè)用地集約利用等問(wèn)題，可從建設(shè)用地供給結(jié)構(gòu)、住房供應(yīng)體系、住宅用地續(xù)期三方面推進(jìn)（圖3）。

圖3 城市土地政策Fig.3 Urban land use policy

在建設(shè)用地供給問(wèn)題上，為扭轉(zhuǎn)以往工業(yè)園區(qū)粗放用地模式并滿足新市民住房需求，應(yīng)減少工業(yè)用地供給并加強(qiáng)集約利用，加大住宅用地供給。在住房供應(yīng)問(wèn)題上，形成保障性住房、普通商品房、高檔商品房互補(bǔ)的住房供應(yīng)體系以及相配套的增值稅、房產(chǎn)（保有）稅、資源占有稅的住房征稅體系：對(duì)高檔商品房征收資源占有稅、房產(chǎn)（保有）稅；對(duì)普通商品房征收增值稅與房產(chǎn)（保有）稅；保障性住房供應(yīng)給低收入群體，尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，由政府對(duì)高檔住房征收的資源占有稅來(lái)保證保障性住房的建設(shè)資金[25-26]。這既可調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)、租金，又減少了2030后年輕勞動(dòng)力人口的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更保證了土地財(cái)政可持續(xù)及保障房建設(shè)資金。在住宅用地續(xù)期問(wèn)題上，到2030年人口高峰、城市化穩(wěn)定時(shí)，增量土地財(cái)政將難以為繼。有學(xué)者設(shè)想了存量土地財(cái)政下的住宅用地續(xù)期方案：對(duì)在2030年前提前續(xù)期70年的住宅，第一次續(xù)期不再征收土地出讓金并開(kāi)征房產(chǎn)（保有）稅；對(duì)在2030年后正常續(xù)期的住宅，到期以折抵形式，將土地出讓金和房產(chǎn)（保有）稅組合，按照一定比例征收[27]。

3.3 農(nóng)村土地政策

中國(guó)農(nóng)村改革已步入深水區(qū)，農(nóng)村土地改革是其關(guān)鍵。從城市化視角，尤其是人口城市化角度來(lái)看，農(nóng)村土地政策能否適配農(nóng)村人口落戶城市、鄉(xiāng)村振興將十分重要，而重中之重則是承包地與宅基地改革（圖4）。

圖4 農(nóng)村土地政策Fig.4 Rural land use policy

在黨的十九大上，習(xí)近平總書記提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”、“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”、“確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”。鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)“三農(nóng)”，農(nóng)民理應(yīng)是鄉(xiāng)村振興的主人，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)在愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人手中方可得到價(jià)值實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)落實(shí)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，尤其是第二十六條“承包期內(nèi)承包地的交回和收回”以及第四十三條“承包方在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的補(bǔ)償”。通過(guò)探索承包地有償退出機(jī)制，收回閑置或低效承包地，流轉(zhuǎn)給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人；對(duì)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且能持續(xù)提高土地生產(chǎn)能力的人進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。

在人口城市化的時(shí)代，宅基地已很難保持單一的“生活保障”角色。隨著宅基地三權(quán)分置改革的推進(jìn)，宅基地對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加及社會(huì)福利改善的作用將十分重要。因此，本文設(shè)想宅基地三權(quán)分置改革方向，主要是宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓：轉(zhuǎn)讓時(shí)，出讓方與受讓方自由協(xié)商交易價(jià)格并簽署協(xié)議；受讓方將協(xié)商地價(jià)款交付政府代管，政府將收到的地價(jià)款按照一定比例在農(nóng)民和集體（合為出讓方）之間進(jìn)行分配，并配套市民化措施；受讓方同政府簽訂協(xié)議獲得與城市住宅用地近似的原宅基地使用權(quán)[28]。

4 結(jié)論

本文從城市化視角對(duì)中國(guó)土地政策進(jìn)行了回溯與展望，可以看出，中國(guó)土地政策從早期積累到快速、粗放，再到追求結(jié)構(gòu)平衡、利用充分，是一條清晰的發(fā)展路徑。而隨著2030年中國(guó)人口達(dá)到頂峰、城市化進(jìn)入穩(wěn)定期、人口與產(chǎn)業(yè)對(duì)土地需求逐步穩(wěn)定，覆蓋全群體的住房體系將愈加完善，工業(yè)生產(chǎn)在世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群的引領(lǐng)下將實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，土地財(cái)政也將從增量財(cái)政轉(zhuǎn)為以房產(chǎn)稅為特點(diǎn)的可持續(xù)存量財(cái)政，鄉(xiāng)村振興與美麗鄉(xiāng)村更將成為常態(tài)。循著這條土地政策的變遷路徑，未來(lái)可期：提倡以人為本和生態(tài)文明精神的城市化與鄉(xiāng)村振興并駕齊驅(qū)的城鄉(xiāng)融合將成為中國(guó)遠(yuǎn)期土地政策的重要方向。