劉朝暉

中國(guó)當(dāng)下急需依據(jù)事實(shí)變化，深入總結(jié)和準(zhǔn)確把握人口發(fā)展規(guī)律，及早展開涵蓋計(jì)生、醫(yī)療、教育、社保、戶籍，以及產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、金融政策、土地政策等全方位的戰(zhàn)略調(diào)整，這其中，對(duì)于二胎生育的實(shí)質(zhì)性物質(zhì)鼓勵(lì)政策，也許是最直接的。

近幾年，中國(guó)的“人口危機(jī)”被學(xué)術(shù)界和媒體反復(fù)提及，這被認(rèn)為是對(duì)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)前景的一種威脅，而從2016年1月1日全國(guó)開始實(shí)施的“全面二孩”政策，則是政策層面對(duì)此問題的考慮和應(yīng)對(duì)。

上個(gè)月，遼寧省政府印發(fā)的《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》，提出探索對(duì)生育二孩的家庭給予更多獎(jiǎng)勵(lì)政策。6月29日，全國(guó)人大公布的個(gè)人所得稅法修正案草案（征求意見稿），擬將“子女教育支出”一項(xiàng)扣除。這些跡象都表明，從計(jì)劃生育到生育鼓勵(lì)，在出生率下降和老齡化加劇的人口壓力面前，人口政策正在加快調(diào)整的步伐。

然而，“全面二孩”政策實(shí)施兩年多來，中國(guó)低生育率的現(xiàn)實(shí)并未立竿見影地得到改善，是政策沒有見效，還是有更多的其他因素影響？

二孩數(shù)量已超一孩

2016年開始正式實(shí)施“全面二孩”政策，導(dǎo)致2016年的新生兒數(shù)量比上年增加了130多萬(wàn)，達(dá)到了1786萬(wàn)，創(chuàng)造了20年來最大的年增長(zhǎng)率；總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)率5.86%，創(chuàng)下近10年的新高。其中，二孩及以上占出生人口比重超45%。對(duì)于中國(guó)少子化、老齡化的人口現(xiàn)狀而言，這是一個(gè)相當(dāng)可喜的成果。

今年1月20日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局披露了2017年我國(guó)“全面二孩”政策實(shí)行情況。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)司司長(zhǎng)李希如介紹，2017年全年，二孩數(shù)量進(jìn)一步上升至883萬(wàn)人，比2016年增加了162萬(wàn)人；二孩占全部出生人口的比重達(dá)到51.2%，比2016年提高了11個(gè)百分點(diǎn)。值得關(guān)注的是，這是自2016年我國(guó)正式實(shí)施“全面二孩”生育政策以來，首次出現(xiàn)二孩出生數(shù)占比超50%，并超過一孩出生數(shù)。

然而，2017年新出生人口不升反降，引起人們對(duì)“全面二孩”政策效用的思考。

今年1月18日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2017國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況顯示，2017年我國(guó)全年出生人口1723萬(wàn)人，人口出生率為12.43。從整體趨勢(shì)上看，相比2016年全年出生人口1786萬(wàn)人，人口出生率為12.95，2017年出生人口干口人口出生率都有小幅下降。

2017年全年未能保持前一年出生人口數(shù)量和人口出生率的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，是“全面二孩”政策沒起作用嗎？

顯然并不能簡(jiǎn)單下這樣的結(jié)論。

李希如表示，2016年和2017年我國(guó)出生人口比“全面二孩”政策實(shí)施前的“十二五”時(shí)期年均出生人數(shù)分別多出142萬(wàn)人和79萬(wàn)人。出生率分別為12.95和12.43，與“十二五”時(shí)期相比，分別提高了0.84和0.32個(gè)千分點(diǎn)。

國(guó)務(wù)院參事、人口問題專家馬力在接受媒體采訪時(shí)也表示，“全面二孩”政策所針對(duì)的目標(biāo)，是之前蓄積起來的有繼續(xù)生育需求的育齡婦女，根據(jù)測(cè)算，這部分蓄積量需要大概五年的時(shí)間才能得到完全釋放，而其中的生育高峰將會(huì)發(fā)生在2017和2018年，也就是說，2018年二孩出生數(shù)還將維持在2017年的水平，之后才會(huì)緩慢下降。

前瞻產(chǎn)業(yè)研究院通過以上數(shù)據(jù)分析認(rèn)為，全面二孩政策的放開雖然并未從根本上解決我國(guó)新生人口數(shù)量降低的現(xiàn)實(shí)，但政策的放開并非沒有作用，適齡夫婦對(duì)生二孩的熱情也較高漲。二孩出生人數(shù)的明顯增加在很大程度上緩解了一孩出生數(shù)量減少的影響，有利于改善人口年齡結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口均衡發(fā)展。但是導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)階段人口出生數(shù)不升反降的根本原因，在于一孩數(shù)量的大幅銳減。2017年我國(guó)一孩人口出生人數(shù)降低至724萬(wàn)人，較2016年減少249萬(wàn)人，降幅之大不得不引起關(guān)注。

低生育率現(xiàn)實(shí)不容樂觀

盡管二孩出生數(shù)量有了明顯增長(zhǎng)，但實(shí)際的狀況是，中國(guó)的生育率離正常的人口世代更替的水平仍然很遠(yuǎn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)2015年的出生率數(shù)據(jù)是1.207，低于日本、韓國(guó)和新加坡這些出生率最低的國(guó)家。

按照通常的標(biāo)準(zhǔn)，要想人口穩(wěn)定，出生率要達(dá)到2.1才可以，而中國(guó)這一數(shù)據(jù)只有正常人口世代更替水平的一半。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，中國(guó)2010到2015年的平均生育率不到1.2。即便這一數(shù)據(jù)對(duì)這幾年的生育率低估了15%，實(shí)際生育率也不到1.4，這也是極低的水平。如果生育率一直穩(wěn)定在1.4的水平，那么總?cè)丝趯⒁悦?0年減少一半的速度萎縮。如果生育率一直維持在1.6，那么未來經(jīng)過兩代人（大約55年），總?cè)丝诰蛯p少48%。現(xiàn)在人口還沒有萎縮，只是因?yàn)檫^去的生育率高于更替水平。

在2018年兩會(huì)期間，持續(xù)數(shù)年關(guān)注人口問題的全國(guó)人大代表、廣東國(guó)鼎律師事務(wù)所主任朱列玉的議案建議全面放開三孩。他分析，中國(guó)生育率低于更替水平已達(dá)20余年，如不盡快調(diào)整人口政策，增加人口，中國(guó)將會(huì)進(jìn)入低生育水平國(guó)家。

全面二孩政策，使得長(zhǎng)期被抑制的生育意愿得到釋放，但對(duì)于二孩政策對(duì)人口出生率的提振不能太過樂觀。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委在宣布二孩政策后曾預(yù)測(cè)2017年出生人口最低為2023.2萬(wàn)，然而實(shí)際的數(shù)據(jù)比預(yù)測(cè)還要低。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬光遠(yuǎn)曾指出，2016年出生人口的明顯增加，除了過去政策的累積效應(yīng)，以及2016年全面放開二孩的初始效應(yīng)，還有一個(gè)原因，就是2016年是農(nóng)歷的猴年，北方的習(xí)俗，羊年生孩子的人要少一點(diǎn)，生“猴子”的人明顯多。

而從實(shí)際看，2016和2017年的生育高峰，遠(yuǎn)低于1960年代中期、1970年代初期和1980年代末期的三次高峰，甚至低于1962到1991年平均出生人口數(shù)。

斯坦福大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、北京大學(xué)光華管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)系研究教授梁建章曾撰文稱，在全面二孩政策實(shí)施第二年的2017年，出生人口不升反降開啟下一次下降，這一輪下降將持續(xù)十年。

梁建章的理由是，育齡婦女人口以每年平均3%-5%的速度下降。同時(shí)符合“補(bǔ)生”政策和生理?xiàng)l件、并且有意愿的婦女會(huì)盡早生育。疊加因素下，中國(guó)生育率的總趨勢(shì)將呈下降態(tài)勢(shì)。他的數(shù)學(xué)題這樣算：2015年起，90后開始接替80后成為最佳生育年齡段的主力軍。而按照2010年人口普查數(shù)據(jù)，80后總數(shù)是2.28億，90后是1.74億。80后和90后人數(shù)差5400萬(wàn)，保守推算女性差2500萬(wàn)人。以20-29為最佳育齡，這一進(jìn)度會(huì)走十年，即到2025年，總的育齡婦女下降30%-50%。

當(dāng)然，中國(guó)人口與發(fā)展研究中心副研究員黃匡時(shí)對(duì)此有不同的看法，“警示生育水平的下降對(duì)引起全社會(huì)的重視有好處，但也沒有必要渲染和夸大人口危機(jī)。要把基礎(chǔ)的人口數(shù)據(jù)和預(yù)測(cè)方法搞準(zhǔn)?！彼峁┑乃惴ㄊ牵夯趪?guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的每年粗出生率和年末總?cè)丝谝约俺錾詣e比推算的80后和90后出生人口數(shù)分別為2.2253億和2.0966億，相差1289萬(wàn)。90后比80后下降了只有5.8%。90后出生的女性比80后出生的女性少739萬(wàn)，下降了7‰“未來幾年育齡婦女下降主要是高齡育齡婦女的下降，而年輕育齡婦女的下降并沒有如此嚴(yán)重?！蔽艨飼r(shí)說。

生育二胎意愿不高

盡管中國(guó)正式終結(jié)了實(shí)施35年的獨(dú)生子女政策，開始實(shí)施“全面二孩”政策，但是不想生孩子的人，真的是越來越多，而且，尤以年輕人居多。

在2015年10月十八屆五中全會(huì)提出全面實(shí)施二孩政策后，搜狐調(diào)查曾立刻推出相關(guān)調(diào)查，超過17萬(wàn)網(wǎng)友參與。面對(duì)“二孩放開，你愿意生嗎”的現(xiàn)實(shí)之問，只有30%的網(wǎng)友給出了肯定的答復(fù)。

當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)顯示，即便政策放開，43%的網(wǎng)友也不愿意要第二個(gè)孩子；27%的網(wǎng)友則處于“糾結(jié)中”；只有30%網(wǎng)友表示愿意要二孩。為什么選擇不要二孩？70%網(wǎng)友感嘆“養(yǎng)不起”，孩子的教育、就業(yè)、成家，其中蘊(yùn)含的巨大成本讓人難負(fù)其重。28%網(wǎng)友則表示“心有余而力不足”，帶孩子要付出很大時(shí)間精力，多一個(gè)孩子，實(shí)在“管不過來”。

國(guó)家衛(wèi)計(jì)委在2015年有一個(gè)生育意愿調(diào)查，結(jié)果顯示因?yàn)榻?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、太費(fèi)精力和無人看護(hù)而不愿生育第二個(gè)子女的人數(shù)分別占到74.5%、61.1%、60.5%。

全國(guó)婦聯(lián)兒童工作部與北京師范大學(xué)中國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量檢測(cè)協(xié)同創(chuàng)新中心從2016年4月開始?xì)v時(shí)半年，開展了“實(shí)施全面二孩政策對(duì)家庭教育的影響”調(diào)查。范圍包括北京、遼寧等10省（區(qū)、市）的0到15歲兒童的父母。調(diào)查結(jié)果顯示，有生育二孩意愿的為20.5%，不想生育二孩的比例為53.3%，即一半以上的一孩家庭沒有生育二孩的意愿，發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。

全國(guó)婦聯(lián)兒童工作部部長(zhǎng)陳曉霞介紹道，此次調(diào)查結(jié)果顯示，80%的父母在考慮是否生育二孩時(shí)首先是考慮公共服務(wù)因素，排在前四位的分別是：“孩子入園、升學(xué)的情況”“嬰幼兒用品質(zhì)量”“生活地區(qū)環(huán)境狀況”“孩子看病就醫(yī)的便利程度”。70%左右的父母認(rèn)為，“母親的精力”“家庭經(jīng)濟(jì)狀況”“孩子上幼兒園以前有人幫助照料”“父親的精力”等家庭狀況也是影響生育二孩的重要因素。由于生育成本、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、照料負(fù)擔(dān)等問題，相當(dāng)一部分家庭存在“不敢生、不愿生”的現(xiàn)象。

騰訊新聞去年也根據(jù)網(wǎng)上進(jìn)行的調(diào)查問卷撰寫了《二孩調(diào)查分析報(bào)告》，數(shù)據(jù)顯示，有計(jì)劃生二孩的比例還不到三分之一，而有計(jì)劃生二孩不等于實(shí)際上會(huì)生二孩。

二胎鼓勵(lì)政策亮點(diǎn)不多

從“心動(dòng)”到“行動(dòng)”，中間會(huì)有很多障礙，這讓不少夫婦對(duì)生育二胎按下了“暫?！辨I。一些學(xué)者認(rèn)為，如果不實(shí)行鼓勵(lì)政策，“全面放開二孩”政策將難以奏效。不過，從各省市公布的“人口與計(jì)劃生育條例”來看，目前已有的生育二胎鼓勵(lì)政策沒有太多亮點(diǎn)，且大多制訂于2016年年初。這些鼓勵(lì)政策主要著重于產(chǎn)假的調(diào)整?！杜毠趧?dòng)保護(hù)特別規(guī)定》中，女性的基本產(chǎn)假為98天。新修訂的條例增加了女性的產(chǎn)假，同時(shí)也為男方提供一定時(shí)間的“陪護(hù)假”和“護(hù)理假”。

在全國(guó)常住人口減少的六個(gè)地區(qū)上海、北京、天津、遼寧、黑龍江和吉林，鼓勵(lì)生育的做法和常住人口增加最多的廣東省、出生率最高的山東省沒有顯著區(qū)別——女性增加的產(chǎn)假在30天至82天不等，產(chǎn)假長(zhǎng)短和人口多寡沒有直接關(guān)系。在今年印發(fā)的《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》中提到了幾項(xiàng)鼓勵(lì)生育的做法，包括實(shí)行生育登記服務(wù)、不實(shí)行審批、開展宣傳，也提到要“完善包括生育支持、幼兒養(yǎng)育等全面二孩配套政策”，涉及家庭稅收、教育、社會(huì)保障、住房、保險(xiǎn)、生育假期和女性職場(chǎng)各個(gè)方面。但具體怎么做，還在“加強(qiáng)研究”。吉林省也提及了其它補(bǔ)貼：子女十六周歲以前入托（園）、入學(xué)、就醫(yī)等，其費(fèi)用由父母所在單位根據(jù)情況給予適當(dāng)補(bǔ)助。不過，條例中未注明具體數(shù)額。

2017年4月淮安市洪澤區(qū)出臺(tái)的鼓勵(lì)生育新政倒是有一些實(shí)際的舉措，這是在全國(guó)縣區(qū)級(jí)率先出臺(tái)的鼓勵(lì)生育二孩政策。新政的亮點(diǎn)一是由區(qū)財(cái)政增加補(bǔ)助每位二孩孕產(chǎn)婦保健服務(wù)費(fèi)用1000元和住院分娩費(fèi)用1000元。二是在全省率先延長(zhǎng)產(chǎn)婦產(chǎn)假。提倡有條件的行政企事業(yè)單位將二孩產(chǎn)婦產(chǎn)假延長(zhǎng)至6個(gè)月、配偶陪產(chǎn)假延長(zhǎng)到15天。三是在蘇北率先實(shí)行兒童學(xué)前一年免費(fèi)教育。所有就讀于洪澤普惠性市級(jí)以上優(yōu)質(zhì)園的一孩、二孩，減免大班一年保教費(fèi)。四是在全省首家實(shí)現(xiàn)待遇同城共享。在洪澤工作、生活、創(chuàng)業(yè)的非洪澤籍人士，在洪澤區(qū)域內(nèi)生育二孩、子女入園就學(xué)的，都可按政策規(guī)定享受補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。

像淮安市洪澤區(qū)這樣公開標(biāo)明生育補(bǔ)助的做法在國(guó)內(nèi)還不多。新疆石河子市在2017年7月開始實(shí)行“八師石河子市轄區(qū)內(nèi)的生育二孩（不含領(lǐng)養(yǎng)）的家庭，可領(lǐng)取順產(chǎn)500元/戶、剖宮產(chǎn)1000元/戶的住院分娩補(bǔ)助。此外，在二孩0-3歲期間，每戶還將給予適量奶粉補(bǔ)貼。”湖北宜昌市按照“限額內(nèi)報(bào)銷”辦法“對(duì)合法生育第二個(gè)及以上孩子的對(duì)象，以縣市區(qū)為單位，落實(shí)住院分娩基本生育免費(fèi)服務(wù)，城區(qū)按每例2500元標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)調(diào)整”。

少數(shù)地方出臺(tái)的分娩補(bǔ)助和奶粉補(bǔ)貼，如果和人口學(xué)者建議的持續(xù)補(bǔ)貼相比，還是顯得有點(diǎn)“寒酸”。

中國(guó)人口與發(fā)展研究中心副研究員黃匡時(shí)在此前接受澎湃新聞采訪時(shí)建議，每月對(duì)每個(gè)孩子和每個(gè)老人減免1000元的稅收，這項(xiàng)數(shù)額接近于瑞典的生育補(bǔ)貼。梁建章也曾撰文章稱，“中國(guó)很有可能至少要用GDP的2%到5%來獎(jiǎng)勵(lì)生育（約1.5萬(wàn)億-3.8萬(wàn)億元），才能夠提升生育率到一個(gè)相對(duì)比較好的水平。”這相當(dāng)于每月每個(gè)孩子有超過1000元的補(bǔ)貼。

黨的十九大報(bào)告提出，要“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究”。有學(xué)者提出，針對(duì)人口變化趨勢(shì)而展開的公共政策調(diào)整需要有的放矢。中國(guó)當(dāng)下急需依據(jù)事實(shí)變化，深入總結(jié)和準(zhǔn)確把握人口發(fā)展規(guī)律，及早展開涵蓋計(jì)生、醫(yī)療、教育、社保、戶籍，以及產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、金融政策、土地政策等全方位的戰(zhàn)略調(diào)整，這其中，對(duì)于二胎生育的實(shí)質(zhì)性物質(zhì)鼓勵(lì)政策，也許是最直接的。