哈秀芳 徐寧

（西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西藏 拉薩 850000）

自黨的十八大以來(lái)，中國(guó)將“國(guó)家公園”建設(shè)提升到了國(guó)家層面。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，明確了中國(guó)“國(guó)家公園”建設(shè)時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出了“建立國(guó)家公園為主的自然保護(hù)地體系”，同時(shí)將生態(tài)文明建設(shè)的重要性和迫切性提到了我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略方針層面。構(gòu)建“國(guó)家公園”有助于西藏自治區(qū)黨委政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九大會(huì)議精神，提升西藏生態(tài)安全屏障的保護(hù)治理能力，促進(jìn)美麗西藏建設(shè)。文章將結(jié)合歐美國(guó)家公園體制管理方面的思路、模式和經(jīng)驗(yàn)，思考西藏“國(guó)家公園”體制建設(shè)。

1 歐美國(guó)家公園建設(shè)與管理體制分析

美國(guó)于1872年建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園—黃石國(guó)家公園，截止2013年目前全球已有225各國(guó)家和地區(qū)建立了3800處國(guó)家公園［1］。自美國(guó)藝術(shù)學(xué)家喬治·卡特琳提出“國(guó)家公園”這一名詞來(lái)，各國(guó)對(duì)于“國(guó)家公園”的評(píng)定指標(biāo)和范圍劃定沒(méi)有較統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)為主的歐美國(guó)家認(rèn)為，國(guó)家公園模式是保護(hù)與發(fā)展平衡的一種理想發(fā)展模式，是一個(gè)能以較小面積為公眾提供欣賞自然和歷史文化，具有較好經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)科學(xué)研究和國(guó)民環(huán)境教育，并使大面積自然環(huán)境和生物多樣性得到有效保護(hù)，達(dá)到人與自然和諧和可持續(xù)發(fā)展的地方［2］。文章選取了美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和意大利等歐美國(guó)家公園管理模式，從國(guó)家公園建設(shè)目標(biāo)和規(guī)模，管理機(jī)構(gòu)和權(quán)力劃分，管理過(guò)程中的角色扮演和與當(dāng)?shù)鼐用竦墓芾韰f(xié)調(diào)處理的維度探討五個(gè)歐美國(guó)家的國(guó)家公園管理模式。各個(gè)國(guó)家在國(guó)家公園管理過(guò)程中體現(xiàn)出的公益性和公共服務(wù)性程度都不盡相同。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)起步遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐洲國(guó)家，截至2009年，盡管國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積已達(dá)國(guó)土面積的9.7%，我國(guó)的試點(diǎn)“國(guó)家公園”也僅僅約占全國(guó)國(guó)土面積的1.95%.歐洲國(guó)家的國(guó)家公園建設(shè)對(duì)中國(guó)，對(duì)西藏的國(guó)家公園建設(shè)具有巨大的借鑒意義。

1.1 歐美國(guó)家公園管理體制理念分析

歐美國(guó)家公園管理體制思路明確，形成“以保護(hù)為根本目標(biāo)，開發(fā)建設(shè)為保護(hù)手段”的管理理念。歐美國(guó)家的建園目標(biāo)均是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主要脈絡(luò)，促進(jìn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展，追求自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡性。美國(guó)自1872年開辟國(guó)家公園建設(shè)以來(lái)，歐美國(guó)家公園經(jīng)過(guò)140多年的發(fā)展歷程，突出了生態(tài)

文明建設(shè)在國(guó)家公園建設(shè)中的地位和作用，保護(hù)意識(shí)強(qiáng)，生態(tài)文明理念植根于國(guó)家公園建設(shè)中，并出臺(tái)相關(guān)法律、管理辦法等規(guī)范國(guó)家公園建設(shè)，以美國(guó)和德國(guó)在立法保護(hù)的基礎(chǔ)上才考慮效益獲取，英國(guó)則是實(shí)行強(qiáng)制性的開發(fā)，法國(guó)通過(guò)適宜的開發(fā)促進(jìn)保護(hù)，意大利采取從嚴(yán)保護(hù)和適度開發(fā)相結(jié)合，由此說(shuō)明，歐美國(guó)家在國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性（如表1所示）。

表1 歐美國(guó)家公園體制建設(shè)與管理分析表

1.2 歐美國(guó)家公園管理體制模式分析

歐美國(guó)家公園管理模式大體可以分為三種，一是中央集權(quán)型管理模式，二是地方自治的管理模式，三是綜合性管理模式。

1.2.1 中央集權(quán)型管理模式分析。以美國(guó)為主的中央集權(quán)型管理模式，該模式主要是重要設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，自上而下進(jìn)行垂直管理，其他部門和民間合作機(jī)構(gòu)輔助予以協(xié)助。1916年美國(guó)成立美國(guó)國(guó)家公園管理局，隸屬于美國(guó)內(nèi)政部，這標(biāo)志著美國(guó)以國(guó)家公園為核心的行政管理體制的形成，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家409處國(guó)家公園的管理，也負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家歷史遺跡、歷史公園等自然及歷史遺產(chǎn)的保護(hù)。美國(guó)當(dāng)前已經(jīng)形成了“國(guó)家公園管理局-地方辦公室-基層管理機(jī)構(gòu)”為主的垂直管理體系，地方州政府無(wú)權(quán)干涉。由于國(guó)家的垂直管理，美國(guó)國(guó)家公園的資金來(lái)源以聯(lián)邦政府的資助為主約占70%，也有市場(chǎng)、社會(huì)等其他資金來(lái)源渠道。2016年美國(guó)國(guó)家公園管理局投資550億美元用于保護(hù)性投資，主要針對(duì)自然構(gòu)造點(diǎn)、國(guó)家人類學(xué)遺址、國(guó)家史跡名錄、國(guó)家休閑步道、博物館等項(xiàng)目進(jìn)行資助，突顯了美國(guó)國(guó)家公園投資的公益性，美國(guó)每天超過(guò)400個(gè)公園對(duì)公民實(shí)現(xiàn)免費(fèi)開放。

1.2.2 地方自主型管理模式。地方自治的管理模式中以德國(guó)和澳大利亞為主，中央政府只負(fù)責(zé)頒布法規(guī)和出臺(tái)政策，國(guó)家公園的管理則是由當(dāng)?shù)卣灾鞴芾?，中央政府不干涉地方政府。德?guó)根據(jù)實(shí)際情況，自然公園歸州政府管理，有的歸當(dāng)?shù)卣芾?。但是州政府或者?dāng)?shù)卣畬?duì)國(guó)家公園不擁有規(guī)劃審批權(quán)和立法權(quán)，同時(shí)由州政府或者地方政府出資投資管理，因此，其管理理念在于立法保護(hù)基礎(chǔ)上合理的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，以保障管理的運(yùn)行。

1.2.3 綜合型管理模式。綜合性管理模式以英國(guó)、法國(guó)和意大利為主，該模式即有中央政府的參與，地方政府又有一定的自主權(quán)利，同時(shí)社會(huì)其他理論也參與到國(guó)家公園管理中。英國(guó)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)中略多于半數(shù)的席位由地區(qū)官員組成，1∕4的席位由地區(qū)代表組成1∕4到1∕3由國(guó)家委派，以代表國(guó)家利益，政府出資75%，其余25%由相應(yīng)地方政府承擔(dān)，在管理理念上，英國(guó)倡導(dǎo)保護(hù)優(yōu)先的基礎(chǔ)上資源享受。法國(guó)本是中央集權(quán)式的管理模式，但是由于人口密度和土地歸屬權(quán)的復(fù)雜性，使得法國(guó)國(guó)家公園管理模式建立了中央、地方政府共同參與治理的上下結(jié)合的管理體制模式［11］。意大利的國(guó)家公園管理模式主要由農(nóng)林和自然公園部承擔(dān)，大區(qū)自然公園管理體制大部分是采用私人管理和大區(qū)政府管理相結(jié)合，形成政府出資與吸納社會(huì)資金和技術(shù)相結(jié)合的資金來(lái)源渠道。

1.3 歐美國(guó)家公園建設(shè)的立法保護(hù)分析

完備的立法保障體系是歐美國(guó)家公園建設(shè)的重要內(nèi)容之一，已形成了由法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)原則、公約構(gòu)成的國(guó)家公園法律體系。表2顯示美國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展階段，也表明了美國(guó)國(guó)家公園立法體系的形成階段。法國(guó)于1960年頒布《國(guó)家公園法》，1995年就開始了公園憲章的編制工作，2006年發(fā)布了新的《國(guó)家公園法》明確了憲章的地位，2007年發(fā)布了《關(guān)于在所有國(guó)家公園執(zhí)行基本原則的決議》，法國(guó)于2012年啟動(dòng)了環(huán)境執(zhí)法體制改革，制定了從中央政府到地方層面的配套的國(guó)家公園執(zhí)法體系。

1.4 歐美國(guó)家公園建設(shè)的公眾參與分析

國(guó)家公園建設(shè)涉及到政府、項(xiàng)目開發(fā)商企業(yè)、公園建設(shè)區(qū)民眾、公園游客等各方直接利益群體，其次相關(guān)國(guó)家公園建設(shè)的參與群體還有研究院專家學(xué)者、社會(huì)媒體人、各公益團(tuán)體等。與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)民眾的關(guān)系處理中各國(guó)采取不同措施。美國(guó)國(guó)家公園管理局與地方建立開放的合作關(guān)系，由于美國(guó)社區(qū)管理體制發(fā)展比較成熟，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)孛癖娮栽?、開放、包容的社區(qū)自治管理。英國(guó)國(guó)家公園的管理中，政府建立靈活而復(fù)雜的“分權(quán)制”管理模式，對(duì)民眾參與的關(guān)注相對(duì)較多，效仿美國(guó)實(shí)施國(guó)家公園社區(qū)參與方案，招募志愿者和投票決策國(guó)家公園建設(shè)的形式比較多。法國(guó)在國(guó)家公園的建設(shè)開發(fā)前需要獲得半數(shù)以上農(nóng)民認(rèn)可，有效維護(hù)公眾國(guó)家公園建設(shè)參與權(quán)。德國(guó)區(qū)域內(nèi)的許多居民社會(huì)群體結(jié)合在一起，管理和建設(shè)與當(dāng)?shù)爻鞘泻痛迩f的溝通交流后合作，充分考慮到民眾的參與意愿。意大利與土地的公共或私人擁有者達(dá)成租借協(xié)議和給予土地的所有者一定補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行運(yùn)作、經(jīng)營(yíng)和管理，經(jīng)濟(jì)理性的規(guī)范手段讓民眾參與到國(guó)家公園建設(shè)當(dāng)中來(lái)。

2 中國(guó)西藏國(guó)家公園體制建設(shè)的思考

2.1 中國(guó)西藏國(guó)家公園建設(shè)現(xiàn)狀

西藏自治區(qū)歷來(lái)高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工作，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路，始終把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策加以貫徹落實(shí)。截至2017年，西藏共建設(shè)各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)47個(gè)，自然保護(hù)區(qū)總面積為4136.9×104hm2，約占西藏國(guó)土面積的三分之一，其中國(guó)家級(jí)9個(gè)。西藏全區(qū)有22個(gè)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，約占西藏土地面積的72.3%，8個(gè)國(guó)家森林公園，5個(gè)國(guó)家濕地公園，4個(gè)國(guó)家地質(zhì)公園，3個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)［12］。

2015年起，西藏為進(jìn)一步貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展政策并拉動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，效仿其他省份的九個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)，掛牌了納木錯(cuò)、珠穆朗瑪峰和雅魯藏布大峽谷3個(gè)“國(guó)家公園”，但由于以旅游開發(fā)為主成為其明顯的功能定位，其建設(shè)效果同各國(guó)標(biāo)準(zhǔn)下的“以保護(hù)為主、兼顧全民公益性”的功能定位存在較大差異，也缺少國(guó)家公園具體實(shí)施方案和細(xì)則，完善的管理體制和地方性立法的保護(hù)，導(dǎo)致土地的確權(quán)、登記與監(jiān)督職能不足，同時(shí)文化遺產(chǎn)保護(hù)和野生動(dòng)物保護(hù)在國(guó)家公園的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中劃分不清，民眾受益和補(bǔ)償機(jī)制不健全，公眾參與國(guó)家公園建設(shè)并共享國(guó)家公園公共資源的渠道不暢通。

2.2 中國(guó)西藏國(guó)家公園的建設(shè)思考

2.2.1 樹立保護(hù)為主的管理理念。西藏地處青藏高原，氣候寒冷干燥，東南部植被以落葉闊葉林和針闊葉混交林為主，中部多為灌木草甸，西部為草原植被。受全球氣候變暖影響冰川消融規(guī)模越來(lái)越大，各個(gè)湖水容量也不斷增大。即使西藏生態(tài)環(huán)境保存較為完整，自然景觀水土資源十分豐富，但總體看來(lái)生態(tài)環(huán)境脆弱性強(qiáng)，受人類活動(dòng)影響極其敏感。同時(shí)青藏高原作為東亞氣候變化的啟動(dòng)區(qū)，西藏氣候的波動(dòng)對(duì)全球大氣環(huán)流有重要影響。所以對(duì)西藏國(guó)家公園的建設(shè)絕對(duì)要把生態(tài)保護(hù)的任務(wù)放在首要位置，要跟上歐美國(guó)家公園建設(shè)的步伐，首先要向歐美國(guó)家公園建設(shè)和管理理念看齊，從政府國(guó)家公園建設(shè)突出生態(tài)保護(hù)功能的政策制定為出發(fā)點(diǎn)到企業(yè)應(yīng)承擔(dān)生態(tài)保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，從游客優(yōu)質(zhì)的觀賞體驗(yàn)到公民環(huán)保責(zé)任的宣傳教育，貫穿生態(tài)環(huán)境和人文遺產(chǎn)的珍惜意識(shí)和保護(hù)理念。

2.2.2 創(chuàng)新管理體制模式。西藏地區(qū)生態(tài)保護(hù)科研水平、水土資源化規(guī)劃和環(huán)境測(cè)繪水平相對(duì)落后，國(guó)家公園建設(shè)專業(yè)人才和對(duì)應(yīng)項(xiàng)目資金相對(duì)匱乏等客觀情況。需要中央政府在國(guó)家公園建設(shè)的政策制定和資金投入方面大力支持，建議建立中央直屬的專門管理和規(guī)劃國(guó)家公園的責(zé)任部門，配備專業(yè)的國(guó)家公園規(guī)劃設(shè)計(jì)人才，大部分管理職能由中央政府集中把關(guān)。此外在國(guó)家公園的建設(shè)當(dāng)中也要帶動(dòng)當(dāng)?shù)毓こ探ㄔO(shè)企業(yè)和私營(yíng)服務(wù)業(yè)主的積極性，充分利用西藏現(xiàn)有的人力財(cái)力物力資源，為政府減輕負(fù)擔(dān)的同時(shí)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方性國(guó)家公園管理部門可以作為中央管理部門的分部門設(shè)立，適當(dāng)?shù)慕o地方政府放權(quán)，一方面培養(yǎng)其自主管理能力和國(guó)家公園管理的專業(yè)性；另一方面能夠使國(guó)家公園的管理更加靈活機(jī)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)宏觀政策的地方適應(yīng)和中央與地方資源合理整合。

2.2.3 加強(qiáng)立法和執(zhí)法體系建設(shè)。保護(hù)神山圣水，愛護(hù)自然生靈的民族傳統(tǒng)一直是根植于西藏民眾心里的永恒信仰，幾千年來(lái)西藏的藏胞們依托純潔向善的理念，一直推崇保護(hù)家鄉(xiāng)的自然山水，珍愛周圍的動(dòng)植物生命的思想。然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在西藏地區(qū)的日益引入，人民深刻認(rèn)識(shí)到，光靠道德約束下的社會(huì)治理遠(yuǎn)不足以守護(hù)祖國(guó)美麗山河的完整。在西藏國(guó)家公園的建設(shè)中勢(shì)必要建立健全法制建設(shè)，完善立法、執(zhí)法體系，從歐美國(guó)家的國(guó)家公園立法管理歷程和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，法律體系的建設(shè)并非一年半載就能與國(guó)家公園建設(shè)達(dá)到合理配套的效果，從國(guó)家到地方自上而下的實(shí)現(xiàn)立法體系的完整性，對(duì)國(guó)家公園的規(guī)劃建設(shè)權(quán)、運(yùn)營(yíng)管理權(quán)、保護(hù)監(jiān)督權(quán)、使用權(quán)等進(jìn)行明確規(guī)定。全面依靠國(guó)土局、公安系統(tǒng)、技術(shù)監(jiān)督局、工商系統(tǒng)等執(zhí)法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性執(zhí)法手段，結(jié)合民眾生態(tài)環(huán)保道德教育輔助，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園法律管理加道德維護(hù)的雙層屏障。

2.2.4 注重民眾參與管理。歐美國(guó)家大多比較注重國(guó)家公園的公共服務(wù)性的體現(xiàn)，這是西藏還未實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化階段最需要學(xué)習(xí)的地方，依靠國(guó)家公園建設(shè)體現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化，要求國(guó)家公園的建設(shè)管理和使用社會(huì)不同階層，不同團(tuán)體的民眾參與進(jìn)來(lái)，充分體現(xiàn)國(guó)家公園的公益性。西藏可以利用國(guó)家民政事業(yè)單位、國(guó)家和民間公益團(tuán)體、公共基金會(huì)等搭建與民眾參與管理相對(duì)接的平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，如英美國(guó)家的社區(qū)管理計(jì)劃和志愿者招募活動(dòng)，社區(qū)管理計(jì)劃得到公園和專家的參與合作，在生態(tài)系統(tǒng)健康與檢測(cè)、大型景觀保護(hù)與修復(fù)、生物多樣性庫(kù)存、入侵物種檢測(cè)或移除等資源保護(hù)領(lǐng)域獲得社會(huì)公民科學(xué)管理的項(xiàng)目。國(guó)家公園志愿者招募活動(dòng)可以和學(xué)校、專業(yè)協(xié)會(huì)合作，邀請(qǐng)藝術(shù)家、作家、雜志社和其他創(chuàng)意媒體駐留計(jì)劃；邀請(qǐng)學(xué)校學(xué)生或童子軍在公園組織環(huán)境教育和服務(wù)項(xiàng)目；允許高校專家學(xué)者和學(xué)生組織探索和記錄生物多樣性項(xiàng)目；對(duì)國(guó)家公園志愿服務(wù)貢獻(xiàn)突出工作者和兒童優(yōu)秀志愿者設(shè)立榮譽(yù)證書、徽章、小額獎(jiǎng)金等獎(jiǎng)項(xiàng)。在西藏國(guó)家公園管理中形成關(guān)聯(lián)性、多樣性和包容性的民眾參與管理體系。