王勝軍

城市是人民美好生活的家園，是落實新發(fā)展理念、實現(xiàn)高質量發(fā)展的主要載體。改革開放40年來，在黨中央、國務院的正確領導下，我國城市經(jīng)歷了波瀾壯闊的發(fā)展歷程，城市管理工作在探索中前行，在改革中創(chuàng)新，取得了歷史性成就，地位和作用日益凸顯。

城市管理制度的變遷

1978年，國務院召開第三次全國城市工作會議，明確“城市政府的主要職責是把城市規(guī)劃好、建設好、管理好”。1988年，國務院明確“由建設部負責歸口管理、指導全國城建監(jiān)察工作”。各地按照中央要求，推動將與城市管理相關的行政執(zhí)法隊伍納入到城建監(jiān)察隊伍中，取得了一定效果。但是，由于城建監(jiān)察隊伍的具體組織方式，可以由地方政府自行確定，實踐中，一個地方出現(xiàn)了幾十支甚至上百支執(zhí)法隊伍，多頭執(zhí)法成為當時最突出的問題。

1996年，《中華人民共和國行政處罰法》出臺，相對集中行政處罰權制度正式確立。2000年，相對集中行政處罰權制度在全國范圍推開，在一定程度上緩解了執(zhí)法隊伍過于分散、多頭執(zhí)法、效率低等問題。2002年，國務院在城市管理、文化市場管理等5個領域開展綜合行政執(zhí)法試點，標志著城市管理執(zhí)法向“綜合執(zhí)法”邁出了實質性步伐。

2008年，新一輪政府機構改革啟動。國務院將城市管理的具體職責交給城市人民政府。這一時期，各地自主探索城市管理執(zhí)法模式，執(zhí)法范圍也從傳統(tǒng)的市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、園林綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃，逐步向工商、環(huán)保、交通、水利等更廣泛的領域擴展。由于中央和省級層面沒有主管部門，城市管理體制機制不順、執(zhí)法隊伍建設不規(guī)范等問題開始凸顯。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將城市工作擺在前所未有的重要位置，多次就加強城市管理工作作出專門指示批示。2015年11月，習近平總書記親自主持召開會議，研究部署城市執(zhí)法體制改革工作，并作了重要講話。2015年12月25日，中共中央、國務院印發(fā)《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對城市執(zhí)法體制改革和城市管理工作作出全面部署，并明確由住房城鄉(xiāng)建設部負責指導監(jiān)督全國城市管理工作。各地區(qū)認真落實《指導意見》要求，城市執(zhí)法體制改革各項任務逐步落地見效。

40年來，城市管理工作立足改革開放的時代背景，適應我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要，始終堅持以問題為導向，從探索到發(fā)展，從初創(chuàng)到成熟，從分散到歸口管理，從城建監(jiān)察到相對集中處罰權再到綜合執(zhí)法，不斷改革創(chuàng)新，在理念、目標、體制、方式和手段等方面發(fā)生了全方位的變化，城市管理工作已經(jīng)走進了新的發(fā)展階段。

歷史性成就

為人民管理城市理念深入人心。黨的十八大以來，“以人民為中心”的發(fā)展思想、“為人民管理城市”的理念逐步深入人心，并轉化成服務市民、改善民生、創(chuàng)新管理的強大動力。住房城鄉(xiāng)建設部在全國推廣“721工作法”，70%的問題用服務手段解決，20%的問題用管理手段解決，10%的問題用執(zhí)法手段解決，變“被動執(zhí)法”為“主動服務”，贏得了社會點贊。江蘇徐州打造“為百姓管理、請百姓參與、讓百姓滿意”的“百姓城管”品牌。山東濟南城管首創(chuàng)的“西瓜地圖”登上《人民日報》頭版，樹立了“化堵為疏、民生為先”的典范，被譽為“中國最甜美的創(chuàng)意”。四川德陽認真辦好“為民服務10件事”，安徽宿州設立城管服務超市。很多地方從百姓需求出發(fā)，打造出一個又一個有溫度的城市。

部省市縣四級管理架構基本形成。2015年12月，以《指導意見》的出臺為標志，城市管理執(zhí)法體制改革序幕拉開。2016年5月，全國城市管理部級聯(lián)席會議成立；同年9月，中央編辦批復成立住房城鄉(xiāng)建設部城市管理監(jiān)督局，承擔擬定城管執(zhí)法的政策法規(guī)、指導全國城管執(zhí)法工作、開展城管執(zhí)法行為監(jiān)督等職責。兩年多來，改革不斷向縱深推進，全國31個省（區(qū)、市）均明確了城市管理主管部門，24個省份整合設立了省級城市管理執(zhí)法監(jiān)督機構，近80%的市縣實現(xiàn)了機構綜合設置。部、省、市、縣四級管理架構基本形成，“多龍治水”問題逐步得到解決。按照習近平總書記關于“重大改革必須于法有據(jù)”的指示要求，《湖南省城市綜合管理條例》《成都市城市管理行政執(zhí)法條例》等38部城市管理地方性法規(guī)頒布實施，依法治市取得新突破。管理方式不斷創(chuàng)新。各地不斷探索創(chuàng)新城市管理方式方法，形成了許多可復制可推廣的經(jīng)驗。廈門、沈陽開展“共同締造”行動，以規(guī)范秩序、改善環(huán)境、完善設施、弘揚精神為重點，成效顯著，受到了群眾歡迎。江蘇南京出臺了全國第一部《城市治理條例》，將共治共享的理念制度化法治化，推動城市管理由“單打獨斗”向“共同治理”轉變。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術手段廣泛應用于城市管理領域，4個直轄市、257個地級以上城市、170個縣級市建成了具備信息采集、任務處置、考核評價、統(tǒng)計分析等多種功能的數(shù)字化城市管理平臺，管理和服務效率大大提升。

執(zhí)法效能顯著提升。按照整合隊伍、提高效能的原則，各地城市管理執(zhí)法部門率先探索在與群眾生產(chǎn)生活密切相關、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出的領域推進綜合執(zhí)法，有效解決了多頭重復執(zhí)法、執(zhí)法力量分散等問題。近80%的市縣實現(xiàn)了住房城鄉(xiāng)建設領域行政處罰權的集中行使，做到一個部門一支隊伍管執(zhí)法，大大提升了執(zhí)法效率。2017年，住房城鄉(xiāng)建設部頒布城市管理領域第一部部門規(guī)章《城市管理執(zhí)法辦法》，完善了執(zhí)法制度，促進了嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。全國城市管理執(zhí)法隊伍“強基礎、轉作風、樹形象”專項行動深入開展，43.4萬名執(zhí)法人員參加培訓教育，其中5000余名處級以上干部參加了住房城鄉(xiāng)建設部會同國家公務員局組織的輪訓。全國城市管理執(zhí)法隊伍首次統(tǒng)一了制式服裝和標志標識，頭頂國徽，身穿制服，隊容風紀明顯改善。城市管理執(zhí)法全過程記錄工作全面推開，95%以上地級以上城市實現(xiàn)了執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理，2017年城市管理行政處罰訴訟案件數(shù)同比下降40%。

人居環(huán)境整體改善。在新發(fā)展理念指引下，各級黨委政府和城市管理部門緊扣城市環(huán)境薄弱點、群眾關注熱點，以各種行動為載體，不斷改善城市人居環(huán)境質量。國家層面，2016年，住房城鄉(xiāng)建設部開展違法建設專項治理工作五年行動，截至2017年底，全國共查處違法建設10.46億平方米，消除了大量安全隱患，改善了群眾生活環(huán)境。地方層面，江蘇省從2013年起，全面開展城市環(huán)境“九整治” “三規(guī)范” “一提升”行動，解決了8萬余個市容環(huán)境衛(wèi)生“臟亂差”問題。上海市開展城市精細化管理三年行動，從群眾關心的小事、身邊事做起，整治了1756公里城鄉(xiāng)中小河道，創(chuàng)建了1997個“無違建居村”，提升了群眾幸福感。各地城市管理執(zhí)法隊伍“5+2”、“白加黑”，查處糾正了大量違法違規(guī)行為，為保障城市有序、安全、干凈做出了重要貢獻。

當前城市管理不平衡不充分問題依然突出

現(xiàn)階段，城市管理工作面臨的問題，突出表現(xiàn)在：一是環(huán)境問題。人民群眾對宜居環(huán)境的期待越來越高，但城市管理能力還是沒有跟上，市容環(huán)境臟亂等問題還沒有得到根本解決。二是服務問題。一個城市好不好，不光看外表，關鍵看老百姓能否安居樂業(yè)，是否生活便利。停車位、菜市場、廁所，看似民生小事，卻關系著百姓的切身利益和幸福指數(shù)。與市民對美好生活的期盼相比，便民服務設施不足、分布不均仍是各地城市管理中的突出“短板”。三是執(zhí)法問題。有的城市管理人員不依法辦事，選擇性執(zhí)法、簡單粗暴執(zhí)法問題時有發(fā)生。這背離了以人民為中心的發(fā)展思想，損害了群眾利益，必須嚴肅處理，堅決防止。

推動城市管理走向城市治理

實踐充分證明，城市發(fā)展中的諸多矛盾和問題，依靠傳統(tǒng)“管理”的思維方式已經(jīng)無法有效應對，必須用“治理”的理念和思維去推動解決，必須讓全體市民共同參與、同向發(fā)力，必須建立起系統(tǒng)有效的治理體系，提高系統(tǒng)性協(xié)同性，必須加強源頭治理。正如2015年，中央城市工作會議提出，“完善城市治理體系，提高城市治理能力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路”。中央的重大決策部署，是破解當前城市管理難題的根本出路。

回顧過去，城市管理工作取得了歷史性成就；展望未來，新時代城市治理之路任重道遠。