俞燕

當(dāng)運(yùn)行了15年的“一行三會(huì)”金融分業(yè)監(jiān)管模式在今年3月走到終點(diǎn)，“一行兩會(huì)”的新監(jiān)管架構(gòu)隨之啟動(dòng)，由原銀、保兩大監(jiān)管部門整合而成的中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱“銀保監(jiān)會(huì)”）掛牌并運(yùn)行了四個(gè)月。

作為2003年以來(lái)金融系統(tǒng)最大的一次機(jī)構(gòu)改革，銀、保兩大監(jiān)管部門的整合，不僅關(guān)系到近3萬(wàn)銀、保系統(tǒng)監(jiān)管隊(duì)伍的去向，更關(guān)系到金融監(jiān)管體制改革的成效。

雖然皆脫胎于央行，且多年互有業(yè)務(wù)合作和股權(quán)滲透，但中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱“原銀監(jiān)會(huì)”）和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱“原保監(jiān)會(huì)”）處于不同的監(jiān)管邏輯和監(jiān)管體系，其整合并非簡(jiǎn)單的“1+1”，而是在現(xiàn)有監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，面對(duì)當(dāng)前的新形勢(shì)、新業(yè)態(tài)和新環(huán)境所進(jìn)行的重構(gòu)，旨在解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問(wèn)題。

《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)信源獨(dú)家獲悉，銀保監(jiān)會(huì)“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)和定編制）方案的最終版本目前已獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。相關(guān)廳局級(jí)人選安排有望于8月中下旬宣布，銀保監(jiān)會(huì)機(jī)關(guān)層面將于9月底前完成全部整合，派出機(jī)構(gòu)層面可能將最晚于11月底前完成整合。

據(jù)了解，尤其值得關(guān)注的是銀保監(jiān)會(huì)新設(shè)了重大風(fēng)險(xiǎn)與案件處置辦/局、股權(quán)與公司治理部?jī)纱蟛块T。多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在機(jī)構(gòu)編制緊張的情況下，新增兩個(gè)部門，既是對(duì)今后加強(qiáng)功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的進(jìn)一步落實(shí)，亦顯示出中央對(duì)于防范金融風(fēng)險(xiǎn)、健全金融機(jī)構(gòu)公司治理的決心和重視程度。

多位接近監(jiān)管部門的人士表示，“健全金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)”被列在深化金融改革的首位，是當(dāng)前銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管工作的“牛鼻子”，也是防范和化解各類金融風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展的主要保障。當(dāng)前金融領(lǐng)域大案要案漸次揭開“蓋子”，加之不斷爆雷的P2P平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，在重拳治亂的監(jiān)管風(fēng)暴之下，銀保監(jiān)會(huì)新設(shè)重大風(fēng)險(xiǎn)與案件處置辦/局，乃防范金融風(fēng)險(xiǎn)的切實(shí)之舉。

整合完成后，銀保監(jiān)會(huì)的人員編制將有一定程度的“縮水”，對(duì)于2萬(wàn)多名銀保兩大系統(tǒng)的監(jiān)管干部來(lái)說(shuō)，則走到了個(gè)人命運(yùn)的十字路口，內(nèi)心難免五味雜陳?！霸谶@個(gè)大時(shí)代之下，第一次感到個(gè)人的命運(yùn)是如此渺小?！币晃槐O(jiān)管部門人士感嘆。

整合與重構(gòu)

自4月掛牌以來(lái)，兩會(huì)合一后的銀保監(jiān)會(huì)已運(yùn)行四個(gè)月。而真正意義上的整合，則是基于“三定”方案的職能、部門和人員設(shè)置的重構(gòu)。

所謂“三定”，是中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（下稱“中編辦”）為深化行政管理體制改革，對(duì)國(guó)務(wù)院所屬各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等所作規(guī)定的簡(jiǎn)稱。

根據(jù)3月公布的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，銀保監(jiān)會(huì)的主要職責(zé)是依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，維護(hù)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)合法、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。換言之，將主要著眼于微觀領(lǐng)域的功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。

3月29日，銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清在銀行保險(xiǎn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上表示，要在改職責(zé)上出硬招，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，加快內(nèi)部職責(zé)和業(yè)務(wù)整合。

據(jù)多位接近監(jiān)管部門和行業(yè)的人士表示，“三定”方案的制定經(jīng)過(guò)多輪協(xié)商和調(diào)整，最初上報(bào)給國(guó)務(wù)院的方案是35個(gè)部門，后改為“25+”，即在至少保留25個(gè)部門的基礎(chǔ)上，再爭(zhēng)取增加一到兩個(gè)部門的編制。最終，經(jīng)多方協(xié)商后確定為27個(gè)。

《財(cái)經(jīng)》記者從多處信源獨(dú)家獲悉，根據(jù)這一職責(zé)定位，整合后的銀保監(jiān)會(huì)內(nèi)設(shè)部門將形成“26+1”，即26個(gè)職能部門和機(jī)關(guān)黨委。其中，涉及新增、分拆、撤銷、合并與保留等多種處置方式。整合后的會(huì)機(jī)關(guān)人員編制可能將縮減兩成左右。

概括來(lái)說(shuō)，原銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)有的24個(gè)內(nèi)設(shè)職能部門和原保監(jiān)會(huì)15個(gè)內(nèi)設(shè)職能部門合并同類項(xiàng)（含同類部門和職能），增二撤四并十。

“增二”指新設(shè)兩個(gè)部門：重大風(fēng)險(xiǎn)與案件處置辦/局、股權(quán)與公司治理部。

“撤四”指撤銷原銀監(jiān)會(huì)的宣傳工作部（黨委宣傳部）、外資銀行監(jiān)管部和審慎規(guī)制局，以及原保監(jiān)會(huì)的發(fā)展改革部。其中，宣傳工作部（黨委宣傳部）的新聞宣傳等外宣工作并入辦公廳，黨委宣傳等黨宣工作并入機(jī)關(guān)黨委；審慎規(guī)制局的審慎監(jiān)管規(guī)制權(quán)劃歸央行，業(yè)務(wù)規(guī)制等職能歸到銀保監(jiān)會(huì)法規(guī)部，其監(jiān)管統(tǒng)計(jì)與分析等職能則并入合并后的統(tǒng)計(jì)信息部；發(fā)展改革部職能并入新設(shè)的股權(quán)與公司治理部。

“合并+拆分”兩個(gè)部門，即分設(shè)稽查一部和稽查二部，原銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)檢查局的銀行部分劃入稽查一部；原現(xiàn)場(chǎng)檢查局的非銀部分與原保監(jiān)會(huì)稽查局合并，劃入稽查二部。

保留14個(gè)部門，主要是兩會(huì)的主要業(yè)務(wù)部門，其中，原銀監(jiān)會(huì)保留10個(gè)部門，即國(guó)有控股大型商業(yè)銀行監(jiān)管部、政策性銀行監(jiān)管部、全國(guó)性股份制商業(yè)銀行監(jiān)管部、城市商業(yè)銀行監(jiān)管部、農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部、信托監(jiān)管部、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部、普惠金融部、業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)作部和處置非法集資辦公室；原保監(jiān)會(huì)則保留人身險(xiǎn)監(jiān)管部、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)監(jiān)管部、保險(xiǎn)中介監(jiān)管部和保險(xiǎn)資金運(yùn)用監(jiān)管部等4個(gè)部門。

合并9個(gè)部門，其中，機(jī)關(guān)黨委、人事教育部、辦公廳、法規(guī)部、政策研究局/室、財(cái)會(huì)部、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局等同名稱部門合并；原銀監(jiān)會(huì)的信息科技部與原保監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)信息部合并；國(guó)際部（港澳臺(tái)辦）則是“三合一”，即兩會(huì)的國(guó)際部合并，同時(shí)原銀監(jiān)會(huì)的外資銀行監(jiān)管部并入。

根據(jù)金融體制改革方案，原銀、保監(jiān)會(huì)的重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行，但相關(guān)部門的人員不會(huì)分流至央行。

此外，除了最終確定的27個(gè)部門，銀保監(jiān)會(huì)還將設(shè)立一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)，以便安置整合過(guò)渡時(shí)期分流出來(lái)的會(huì)機(jī)關(guān)工作人員。最終“三定”方案的細(xì)節(jié)，將以中編辦和銀保監(jiān)會(huì)的官方披露為準(zhǔn)。

有業(yè)內(nèi)人士指出，從目前業(yè)內(nèi)流傳的“三定”方案信息可以看出，銀保監(jiān)會(huì)的本次機(jī)構(gòu)改革力度空前，既精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，又強(qiáng)化了監(jiān)管合力。

不過(guò)，亦有多位銀保監(jiān)管部門人士指出，原銀、保監(jiān)會(huì)的一些內(nèi)設(shè)部門，盡管部門名稱相同或相近，但在具體職能上各有不同。比如財(cái)會(huì)部，原銀監(jiān)會(huì)的財(cái)會(huì)部主要負(fù)責(zé)管理會(huì)機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)工作和編制年度財(cái)務(wù)預(yù)決算，原保監(jiān)會(huì)的財(cái)會(huì)部則是一班人馬兩塊牌子，除了編制原保監(jiān)系統(tǒng)的年度財(cái)務(wù)預(yù)決算和管理，還負(fù)責(zé)擬定保險(xiǎn)業(yè)和保險(xiǎn)監(jiān)管的財(cái)會(huì)管理工作，實(shí)施償付能力監(jiān)管和監(jiān)督檢查，以及監(jiān)管保險(xiǎn)保障基金使用情況等。

一些同類職能，兩會(huì)亦歸屬于不同的部門，比如，原銀監(jiān)會(huì)單獨(dú)設(shè)置了處置非法集資辦公室，原保監(jiān)會(huì)的該職能則放在稽查局。原銀監(jiān)會(huì)審慎規(guī)制局的匯總和編制金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管統(tǒng)計(jì)報(bào)表和數(shù)據(jù)分析職能，原保監(jiān)會(huì)則歸于統(tǒng)計(jì)信息部。

因此，在多位監(jiān)管部門人士看來(lái)，銀保監(jiān)會(huì)整合并非簡(jiǎn)單的合并同類項(xiàng)，而是基于新職能定位的監(jiān)管體系重構(gòu)。除了完成形式上的部門整合，梳理和厘清兩會(huì)的職能分工的任務(wù)還不小，建立部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，或許還需要一些時(shí)日。

此外，根據(jù)職能定位，銀、保重要性法律法規(guī)規(guī)制權(quán)和審慎監(jiān)管權(quán)劃歸央行。但是，“重要法規(guī)的界定范圍，以及審慎監(jiān)管的功能怎么劃轉(zhuǎn)，目前還不清楚?！币晃唤咏y保監(jiān)會(huì)的人士表示。

此前央行研究局局長(zhǎng)徐忠曾撰文指出，分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行，有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實(shí)分離，監(jiān)管規(guī)則外生可以降低監(jiān)管執(zhí)行部門的自由裁量權(quán)，增強(qiáng)監(jiān)管政策的透明度，也有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

亦有銀行業(yè)人士指出，目前銀行機(jī)構(gòu)受央行和銀保監(jiān)會(huì)的雙重監(jiān)管和考核，但兩套監(jiān)管體系的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管口徑亦有不同之處，比如存款統(tǒng)計(jì)口徑、發(fā)債及ABS審批等。在銀保監(jiān)會(huì)整合完成后，最終與央行完成監(jiān)管規(guī)制權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，亦需時(shí)日。

諸保險(xiǎn)業(yè)人士則表達(dá)了這樣的擔(dān)心：從“三定”方案來(lái)看，保險(xiǎn)業(yè)今后的話語(yǔ)權(quán)和行業(yè)地位將呈萎縮之勢(shì)，大銀行小保險(xiǎn)的趨勢(shì)更加明顯。一位保險(xiǎn)業(yè)人士半開玩笑地表示，今后金融業(yè)只有銀行和非銀兩大板塊，保險(xiǎn)業(yè)被收編為“非銀板塊”。

防風(fēng)險(xiǎn)與強(qiáng)監(jiān)管

在銀保監(jiān)會(huì)“三定”方案中，尤其值得關(guān)注的是新設(shè)的兩個(gè)部門：重大風(fēng)險(xiǎn)與案件處置辦/局和股權(quán)與公司治理部。多位業(yè)內(nèi)人士表示，在編制如此緊張的情況下，此舉顯示出中央和監(jiān)管部門對(duì)于防范金融風(fēng)險(xiǎn)、健全金融機(jī)構(gòu)公司治理監(jiān)管的決心和重視程度。

完善的公司治理是金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)。一位保險(xiǎn)公司高管曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，股權(quán)是公司治理的基石，投資人的風(fēng)格，在很大程度上決定了機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)格和戰(zhàn)略導(dǎo)向。如果沒有合理的股權(quán)和完善的公司治理結(jié)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)不可能穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。

近年來(lái)，銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不斷暴露公司治理方面的問(wèn)題，治理僵局、內(nèi)部人控制和治理機(jī)制失衡現(xiàn)象頻發(fā)。尤其是一批金控集團(tuán)的公司治理不規(guī)范，已成為深化金融改革和維護(hù)金融體系安全的嚴(yán)重障礙。

銀保監(jiān)會(huì)掛牌后，銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清立即召開了一場(chǎng)中小銀行和保險(xiǎn)公司公司治理座談會(huì)，征集兩大行業(yè)對(duì)公司治理的實(shí)踐和建議。

從目前兩會(huì)的部門和功能設(shè)置來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)的公司治理監(jiān)管分散于多個(gè)部門。

比如，原銀監(jiān)會(huì)的幾個(gè)市場(chǎng)主體監(jiān)管部門下設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入處，業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)作部設(shè)有綜合經(jīng)營(yíng)處，審慎規(guī)制局設(shè)有機(jī)構(gòu)規(guī)制處和資本規(guī)制處。原保監(jiān)會(huì)四大業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)各自對(duì)口機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍的審核以及高管任職資格審查，發(fā)展改革部則設(shè)有專門的公司治理結(jié)構(gòu)處。

多位銀、保業(yè)人士指出，須從根源入手，構(gòu)建系統(tǒng)的公司治理風(fēng)險(xiǎn)防控體系，尤其對(duì)金融控股公司的監(jiān)管，需從資本充足、公司治理、關(guān)聯(lián)交易和風(fēng)險(xiǎn)集中度等多維度建立監(jiān)管規(guī)則，因此有必要專設(shè)部門統(tǒng)籌監(jiān)管資源，建立健全全流程、全覆蓋的公司治理監(jiān)管體系。

根據(jù)“三定”方案，原保監(jiān)會(huì)發(fā)展改革部撤銷，其原有的規(guī)范股權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)，以及機(jī)構(gòu)的重組、改制、上市等職能，并入股權(quán)與公司治理部。涉及銀、保領(lǐng)域的公司治理監(jiān)管和股權(quán)監(jiān)管功能，亦歸并于該部門。

除了通過(guò)部門設(shè)置統(tǒng)籌內(nèi)部監(jiān)管資源，亦有監(jiān)管部門人士指出，處理公司治理方面的問(wèn)題，還需統(tǒng)一金融監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，并與外部的執(zhí)法部門配合。比如股東層級(jí)、關(guān)聯(lián)交易和涉訟情況等信息的穿透，需要通過(guò)工商信息系統(tǒng)、法院等渠道進(jìn)行真實(shí)性確認(rèn)。

除了健全公司治理，防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)、整治影子銀行和交叉金融、嚴(yán)厲打擊各種龐氏騙局、非法集資等違法違規(guī)金融行為，亦是銀保監(jiān)會(huì)的重點(diǎn)工作。根據(jù)“三定”方案，銀保監(jiān)會(huì)將新設(shè)重大風(fēng)險(xiǎn)與案件處置辦/局。

據(jù)了解，在現(xiàn)行監(jiān)管體系下，原銀監(jiān)會(huì)的處置非法集資辦公室承擔(dān)銀行業(yè)安全保衛(wèi)的相關(guān)工作，法規(guī)部統(tǒng)籌對(duì)涉及金融安全重要行業(yè)的監(jiān)管和行政處罰，現(xiàn)場(chǎng)檢查局負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢查、重大或跨區(qū)域案件的調(diào)查、以及查處銀行業(yè)的違法違規(guī)案件等，原保監(jiān)會(huì)則將以上功能歸于稽查局，常規(guī)檢查則由對(duì)口職能部門負(fù)責(zé)。

近年來(lái)，銀、保領(lǐng)域的大案要案不斷被“揭開蓋子”，僑興債事件以及當(dāng)下多起互金平臺(tái)爆雷事件等呈現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨平臺(tái)的特征。一位原保監(jiān)會(huì)稽查局人士曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，近年來(lái)跨行業(yè)跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)案件越來(lái)越突出，一些案件可能根子在某個(gè)行業(yè)，但覆蓋面很廣，甚至涉及其他非金融領(lǐng)域，為稽查工作帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，需要多方聯(lián)動(dòng)，形成合力。

諸業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，從新設(shè)的重大風(fēng)險(xiǎn)與案件處置辦/局來(lái)看，顯示出銀保監(jiān)會(huì)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)處置的資源配置力度有所側(cè)重。整合后，稽查部可能主要負(fù)責(zé)常規(guī)檢查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，重大風(fēng)險(xiǎn)案件可能主要由該新設(shè)部門負(fù)責(zé)，可以更有針對(duì)性地集合監(jiān)管之力。

據(jù)了解，原保監(jiān)會(huì)已與央行、證監(jiān)會(huì)、公安部門、工商管理部門和網(wǎng)信辦等部門建立了跨行業(yè)的合作機(jī)制，并正在研究制定“重大風(fēng)險(xiǎn)稽查辦法”和“風(fēng)險(xiǎn)案件管理辦法”，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)及其相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)案件的處罰進(jìn)行建章立制。整合后，該項(xiàng)工作可能將劃轉(zhuǎn)給重大風(fēng)險(xiǎn)與案件處置辦/局。