張生

中國古代監(jiān)察制度發(fā)軔于西周，確立于秦漢，至隋唐臻于完備，歷經(jīng)變革延續(xù)至晚清，可謂源遠流長。監(jiān)察制度對我國古代國家治理十分重要，綱紀之整肅、吏治之維護、政治污弊之滌蕩多有賴于此，是公正、有效之政治法律秩序得以實現(xiàn)的保障。

從御史與諫官之間的關(guān)系來理解，我國古代監(jiān)察制度體系演變主要經(jīng)歷了三個歷史階段：秦漢時期形成了御史與諫官并存的復(fù)合型監(jiān)察制度體系；隋唐時期御史與諫官相輔相成，復(fù)合型監(jiān)察制度體系臻于完備；宋以后諫官制度逐漸衰微，及至明清時期形成了以御史與諫官制度合一的、以督察院為主體的單一監(jiān)察制度體系。

從復(fù)合型制度體系到單一型體系的演變，不僅是制度性的改變，更是監(jiān)察制度理念的蛻變，從此種蛻變中后人可以深切體會到古代監(jiān)察制度的君主工具性價值和天下整體性價值的整合與分裂。

監(jiān)察官獨立行使職權(quán)，足以震懾權(quán)貴

無論是復(fù)合型體系，還是單一型體系，監(jiān)察制度的權(quán)威性均源于以下三個方面：

其一，監(jiān)察權(quán)本于天道，又以現(xiàn)實法律（慣例）為其依據(jù)，體現(xiàn)了天下整體性價值，具有最高權(quán)力的屬性。監(jiān)察制度延續(xù)了“史官”的歷史傳統(tǒng)，御史為“史官”之一種，諫官中的給事中也多兼任“起居注”（記事史官）。秦統(tǒng)一后所建立的監(jiān)察制度，雖然歷經(jīng)改造，但是監(jiān)察官仍以天下治道作為最高職務(wù)原則，以報效社稷為己任。監(jiān)察官對上級負責(zé)，對君主負責(zé)，更要對天下黎民和國家社稷的整體利益負責(zé)；不僅要對現(xiàn)實負責(zé)，還要對歷史負責(zé)。監(jiān)察官依據(jù)法律行使職權(quán)，無所恣意，亦無所屈從，被其監(jiān)察的高官顯貴不能凌駕于其上，縱然君主也不能干涉其對具體事件的處理。中國古代的盛世善治，大多是監(jiān)察制度運行最好的時代，例如唐朝初年的“貞觀之治”，得益于君主奉法而治，監(jiān)察官嚴明職守，正如《通典·職官六》中所稱：“自貞觀初，以法理天下，尤重憲官，故御史復(fù)為雄要?！碧铺谠①澲G臣魏征：“卿所陳諫，前后二百余事，非卿至誠奉國，何能若是？”

其二，復(fù)合型的體系設(shè)計，御史與諫官相互配合，中央與地方一體，監(jiān)察制度覆蓋所有的權(quán)力領(lǐng)域。御史職掌監(jiān)劾臣僚，是上對下的監(jiān)察；諫官職掌匡正君主違失、封駁失當政令，是下對上的監(jiān)察。御史與諫官上下相對、相輔相成，既可以構(gòu)成監(jiān)察的合力，又把君臣之權(quán)全部納于監(jiān)察體系之中。中國古代形成了中央與地方一體的監(jiān)察體系，歷代都極為重視監(jiān)察御史，對朝官、京官的監(jiān)察與對地方官的監(jiān)察都由獨立而統(tǒng)一的機構(gòu)來行使，各個地域的權(quán)力都在統(tǒng)一的監(jiān)控之下。

其三，監(jiān)察官獨立行使職權(quán)的方式，使之具有超越于被監(jiān)察者的權(quán)威性，足以震懾權(quán)貴。御史和諫官大多是服務(wù)君主的近侍，逐漸發(fā)展成為職事官，保留了侍從君主左右或奏章直達君主的特權(quán)。他們在監(jiān)察朝官、京官或是巡察地方時，均為君主的代表，其官品雖低卻獨立行使職權(quán)，直接對君主負責(zé)。御史在行使糾彈權(quán)力時，奏章可以直達君主；對于重大事項，可以晉見君主，面陳奏章。為避免職務(wù)干涉，御史甚至可以繞過御史大夫等御史臺長官，直呈君主。御史臺長官都在御史的監(jiān)察范圍內(nèi)。御史為保護舉報人，避免被糾舉人以權(quán)勢威脅舉報人，甚至可以“風(fēng)聞奏事”，其權(quán)威性足以糾察官邪、肅正綱紀。

監(jiān)察官員大多“位卑、權(quán)重、賞厚”

自秦朝以來，無論是御史還是給事中等諫官，選人條件明確，縱然君主也不能以個人好惡而任意用人。歷代選任御史的標準雖不盡相同，但不無共同之處，“通常以學(xué)識、德行及政治經(jīng)驗三者，為遴選御史的評價標準”。監(jiān)察官之學(xué)識首重律令知識，次重官吏職守及相關(guān)政治、經(jīng)濟知識，便于其能究明法律責(zé)任，判斷各級官吏遵紀守法、履行職務(wù)的績效。監(jiān)察官之德行須以效力國家社稷為己任，愛惜名節(jié)，不受權(quán)力與利益之誘惑，且勇毅剛正，不畏權(quán)貴。出任監(jiān)察官者必須有三年以上擔(dān)任其他官吏的經(jīng)驗，如無經(jīng)驗，須經(jīng)試用合格方能任職?？偞藢W(xué)識、德行、經(jīng)驗三項任職條件，監(jiān)察官多為德才兼?zhèn)渲沙恰?/p>

“位卑、權(quán)重、賞厚”的理念，源自法家對監(jiān)察官的職位設(shè)計，秦朝之后沿襲不替。漢朝的御史大夫秩二千石，而巡視地方的刺史僅為六百石；唐朝的御史大夫為正三品，巡視各道的監(jiān)察御史僅為正八品；明清左右都御史為正二品，監(jiān)察御史僅為從七品。歷代監(jiān)察官員都延續(xù)了“位卑權(quán)重”的特點，正是因為位卑，可以因彈劾之功獲得厚賞，可以越級擢升，并且晉升空間極大，既可在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)晉升，也可以轉(zhuǎn)為其他系統(tǒng)的職官?！昂褓p”成為對監(jiān)察官的現(xiàn)實激勵，促使其竭誠盡忠于本職。

監(jiān)察制度是國家治理體系的重要一環(huán)

中國古代監(jiān)察制度是國家治理體系的重要一環(huán)，對實現(xiàn)良好的政治法律秩序有著不可或缺的作用，漢朝的“文景之治”，唐朝的“貞觀之治”“開元盛世”，清朝的“康乾盛世”，莫不以良好的監(jiān)察制度作為保障；明朝閹黨柄政、皇帝昏聵，卻能享國270余年，其中不乏眾多監(jiān)察官竭力維系之功。然而，監(jiān)察制度不可能超越整個政治法律體制，在抗拒社會各方面壓力的過程中，縱然好的制度也會發(fā)生蛻變，逐漸喪失最初的設(shè)計理念與功能。

在漫長的歷史演變過程中，有三個方面的力量會消解監(jiān)察制度的理念和功能，促使其蛻變。

其一，皇權(quán)對監(jiān)察制度雖有構(gòu)建之功，也有侵蝕的危險。以漢朝為代表的臺諫分置監(jiān)察體系，以唐朝為代表的臺諫相輔監(jiān)察體系，都對君主起到約束、規(guī)諫的作用，但約束最高權(quán)力的監(jiān)察制度能否發(fā)揮功能，卻深受君主個人的影響。在宋朝以后，隨著君主集權(quán)的加強，監(jiān)察體系的整體性價值在衰退，工具性價值卻在上升。

其二，有效監(jiān)察地方權(quán)力的前提是能夠超越于其上，不被其所牽制，又能深入于其中，同時不陷入其利益格局?？墒悄茏龅匠接谄渖嫌帜苌钊肫渲?，是非常難以把握的。漢朝設(shè)置部刺史監(jiān)察巡察地方，最后演化成了地方官；唐朝設(shè)置按察使巡察地方，也漸漸地方化；明清兩代的提刑按察使、總督、巡撫都是從監(jiān)察官轉(zhuǎn)化而成的地方官，都失去了中央監(jiān)察地方的制度職能?？梢?，超越于其上又能深入于其中，在制度上頗難把握。

其三，中國古代的監(jiān)察制度及其附屬的御史和諫官，本為維護國家整體利益、滌蕩吏治污弊、實現(xiàn)公正的政治法律秩序而設(shè)置，可是在復(fù)雜的政治權(quán)力環(huán)境中，少數(shù)監(jiān)察官或依附權(quán)貴，或為利益所誘惑，制度雖稱良善卻難達預(yù)期。監(jiān)察官的監(jiān)察為歷代所重視，而監(jiān)察者又須被監(jiān)察，不免造成機構(gòu)的重疊、國家治理成本的上升。

中國古代監(jiān)察制度的權(quán)威性與有效性，值得我們當今監(jiān)察立法、構(gòu)建監(jiān)察體系借鑒；另一方面，古代監(jiān)察制度的蛻變也值得注意，應(yīng)避免制度雖立，成效不彰。

（摘自《決策探索》）