莊德水

〔摘要〕 國家監(jiān)察體制改革試點是中央主導的政治試驗，中央決策層主導改革試點的頂層設計并整合政治資源，實現中央頂層設計與地方自主創(chuàng)新的統(tǒng)一。國家監(jiān)察體制改革試點具有合法性基礎和法治推動力，得到國家最高權力機關的試點授權，突破了現行法律規(guī)定，促推國家監(jiān)察法的出臺和中國法治建設，實現改革試點與依法治國的統(tǒng)一。國家監(jiān)察體制改革試點成敗關鍵點在于人的因素，改革試點遵從組織變革管理規(guī)律，關注轉隸人員的思想認識、情感歸屬和行動一致問題，形成思想共識、情感共識和行動共識，實現政治推進與人文關懷的統(tǒng)一。從長遠角度來看，國家監(jiān)察體制改革試點的實踐過程、方法和策略有其獨特性，豐富了試點方法，拓展了試點領域，其實踐策略為中國改革提供了經驗借鑒。

〔關鍵詞〕 國家監(jiān)察體制改革，試點授權，轉隸人員

〔中圖分類號〕D24 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）04-0046-08

國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，對于健全中國特色國家監(jiān)督體系，強化黨和國家自我監(jiān)督具有重大意義。第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，確立監(jiān)察委員會作為國家機構的法律地位，標志著國家監(jiān)察體制的正式成型。自改革試點以來，國家監(jiān)察體制改革試點的進展一直受到學術界和實踐界的關注。當前學術界更多的是探討國家監(jiān)察體制改革的監(jiān)督意義、法律政策、發(fā)展路徑、改革思路等內容，但對改革試點本身的內在邏輯關注不足。本文不是從對策上探討如何推進國家監(jiān)察體制改革及其試點，而是研究這項改革及其試點如何進行，分析其實踐過程、方法和策略。國家監(jiān)察體制改革試點是如何進行的呢？改革試點的特征是什么呢？這些問題的實質是國家監(jiān)察體制改革試點的政治過程和實踐策略。從這個意義上說，國家監(jiān)察體制改革試點能夠為人們了解中國“試點政治”的運行過程提供視角。

一、國家監(jiān)察體制改革試點的政治策略

改革試點是中國共產黨治國理政的重要方式。習近平在《中央全面深化改革領導小組第十三次會議》中強調：“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法”。改革試點可以理解為在一定地區(qū)和范圍內所進行的探索性和試驗性改革。在不確定條件下，改革試點是“把來自基層的建議和地方積累的經驗注入國家政策的一種機制，這常被視為促進制度創(chuàng)新的有力手段和避免因情況不明而導致改革震蕩的有效方法?！?〔1 〕改革試點可以減少風險和失誤，積累改革經驗，為改革推廣提供實踐基礎。更重要的是，在中國特定政治環(huán)境中，改革試點能夠起到宣傳和示范作用，產生“政治說服”效應。一些政策主張和改革政策，可以借助改革試點所引起的輿論報道、理論分析、學術爭議等，傳遞改革試點背后的政治價值、目標定位以及中央意圖。這樣，經過一段時間的改革試點，讓人們形成思想共識，做好心理準備，相應地會減少正式改革的阻力。

（一）中央主導的政治過程

國家監(jiān)察體制改革試點涉及我國政治體制、政治權力、政治關系的重大調整，是中央決策層審慎考慮的結果。2016年11月，中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署3個省市試點改革，要求從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐。2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，為試點工作提供法治保障。2017年10月24日，中央辦公廳印發(fā)《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》的通知，11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議審議通過《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，以此為標志，國家監(jiān)察體制改革試點在全國范圍內推行。

中央政治局會議、中央政治局常委會會議和中央全面深化改革領導小組會議專題研究和作出決策，對國家監(jiān)察體制改革進行頂層設計，明確試點的時間表和路線圖。比如，十八屆中央紀委六次全會提出，要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一領導，擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系。2016年12月28日的中央政治局會議要求深化國家監(jiān)察體制改革，確定時間表、路線圖，試點工作有序展開，確保如期實現改革目標。中央紀委七次全會進一步提出，制定深化國家監(jiān)察體制改革方案，確定時間表、路線圖，推動試點先行。黨的十九大作出新的部署，要求深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

從改革試點啟動來看，國家監(jiān)察體制改革試點的發(fā)起力量來自于中央決策層，中央決策層在頂層設計方面主導了國家監(jiān)察體制改革的總體規(guī)劃和政治方向。這決定了國家監(jiān)察體制改革是一項中央主導的政治工程，也是國家監(jiān)察體制改革試點的突出特點，明顯區(qū)別于其他改革試點，其關鍵點在于具有明確的政治意圖，中央有意識地適時啟動國家監(jiān)察體制改革試點，不是簡單地進行政治試驗，而是要求不同地區(qū)的政治試驗能夠產生政治效應和有益經驗。國家監(jiān)察體制改革從一開始就定位為重大政治體制改革，其任務是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，整合行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會，作為監(jiān)督執(zhí)法機關與紀委合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

在國家監(jiān)察體制改革試點啟動之時，先行三個試點地區(qū)之前沒有相關實踐，不足以形成自下而上的改革試點推動，也不存在不同地方政府為爭取改革試點資源所可能產生的激烈競爭。先行三個試點地區(qū)自上而下地執(zhí)行中央政策，地方政府沒有方案選擇權，也沒有進行是否參與試點的自由申報。先行三個試點地區(qū)和人員必須在政治上服從中央統(tǒng)一部署和要求，從這個意義來說，中央在國家監(jiān)察體制改革試點具體方法和步驟方面提供了充足的試驗空間，但在試點的核心內容和政治標準方面并沒有提供試驗空間，政治性要求處于第一位。這體現了國家監(jiān)察體制改革的政治地位，這項改革試點是以目標為導向，中央控制改革的試點目標和方向，先行三個試點地區(qū)和人員執(zhí)行之并提供試點經驗?；诖?，中央明確國家監(jiān)察體制改革試點的政治屬性，改革試點是全面從嚴治黨和全面依法治國的統(tǒng)一，監(jiān)察機關既不是行政機關也不是司法機關，而是代表黨和國家行使監(jiān)督權。

（二）中央主導的運行特征

國家監(jiān)察體制改革試點實行“由點到面”的擴散。韓博天（Sebastian Heilmann）認為，“由點到面（proceeding from point to surface）是一種成熟的、中國本土化的政策方法論，這種方法論意味著分散試驗有深厚的合法性，其成效遠遠超過了其他權威政體的零星試驗?！薄叭绻圏c工作被證實有利于當前黨和政府領導人的優(yōu)先政策，上級領導就會從最初的試驗中總結典型經驗，通過密集的新聞報道、高規(guī)格的經驗交流會以及參觀訪問活動加以推廣，并號召更多地區(qū)加以效仿?！?〔2 〕典型的改革試點過程包括“媒體報道——上級領導肯定——樹為典型——黨政發(fā)文總結推廣經驗——法律法規(guī)或政策性文件吸收其核心內容從而在更高的層次上加以制度化?！?〔3 〕17如果說改革試點是以承認當下改革方案和設計存在政治風險和不完善之處的話，那么國家監(jiān)察體制改革試點則超越典型的試點過程，分為中央發(fā)文、 人大決定、個別試點、深度評估、全面試點、制定法律等階段，其要義在于提早發(fā)現問題、解決問題，避免全面推開后的體制失調問題。在這一過程中，國家監(jiān)察體制改革試點不是試錯的過程，而是探索經驗和改革示范過程，改革試點本身具有鮮明的政策導向，啟動改革試點即釋放出推進體制改革的信號，明確了國家監(jiān)察體制改革的總體規(guī)范和步驟。

中央決策層是整個國家監(jiān)察體制改革的決策者和“第一行動集團”，提出改革試點方案，推動組織和制度創(chuàng)新。中國重要的政治決策模式基本上屬于內部決策，中央決策層事實上掌控著關鍵性的決策議程和政策規(guī)劃環(huán)節(jié)，改革試點方案主要取決于中央決策層對中國政治發(fā)展的宏觀把握以及發(fā)動改革的政治決心。這種權威性與中國特定的政治運行機制和權力結構特點相聯系，中央決策層能夠從全國范圍內收集信息，根據信息分析作出合理判斷。在國家監(jiān)察體制改革試點中，中央決策層發(fā)揮政黨權威，把黨的意志上升至國家決策層面，改革試點方案既體現黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，又體現全國人大作為國家最高權力機關的權威性，促進依法治國與依規(guī)治黨的統(tǒng)一。所有涉改地區(qū)的黨委和紀委主要負責人都必須充當國家監(jiān)察體制改革試點的“施工隊長”，實行全過程領導和監(jiān)督?？梢哉f，國家監(jiān)察體制改革試點的推進得益于中央權威性資源的保證。

周望將各種試點項目歸納為三類：探索型試點、測試型試點和示范型試點。從特點來看，國家監(jiān)察體制改革試點更接近于示范型試點。“示范型試點，是指為推動某項新制度、新政策的實施，選擇部分地方或部門按照較高的標準率先執(zhí)行這些新政策、實現既定政策目標，以對新政策的實施方法、現實成效尤其是積極意義上的效果進行具體的展示?！?〔4 〕62由于是示范，試點地區(qū)和人員執(zhí)行改革試點政策的標準比較高，要求“只許成功、不許失敗”。試點要把問題和解決辦法試出來，發(fā)揮示范帶動作用，為在全國推開探索積累經驗。

中央主導國家監(jiān)察體制改革試點，與試點地區(qū)之間不存在分權問題，中央與試點地區(qū)之間形成一種結構化關系，即中央根據權力運行方向，直接向試點地區(qū)下達政治任務，提出具體的工作要求。與之前一些試點不同，國家監(jiān)察體制改革試點地區(qū)并沒有享有特殊的政策照顧和政治資源配置，中央也沒有給予特別的權力空間。所有改革試點工作在中央主導范圍之內，雖然試點地區(qū)享有一定決策自主權，但這些決策自主權主要集中于機制運行，并不觸及頂層設計和整體思路框架。先行三個試點地區(qū)只是在改革方面“先行”，并沒有享有額外的政治待遇，恰恰相反，這些地方要比其他非試點地區(qū)承擔更多的政治責任和風險。這種改革試點模式無疑是中央政治意圖的直接表達，試點地區(qū)無需與中央決策層進行討價還價，試點是推進改革的一項內容，不管是否愿意，都必須加以貫徹執(zhí)行。這樣，國家監(jiān)察體制改革改變了人們對典型試點的認識，改革試點是改革政策的檢驗。國家監(jiān)察體制改革試點過程本身就是推廣的過程，修改憲法和出臺國家監(jiān)察法對改革試點的成果予以確認。

二、國家監(jiān)察體制改革試點的法治策略

當前，改革已進入攻堅期和深水區(qū)，面臨著艱巨性、復雜性和風險性，涉及范圍之廣、出臺方案之多、觸及利益之深、推進難度之大都前所未有，依靠以往的手段已經不能有效推進改革，必須運用法治思維和法治方法。在這種情況下，越是重大改革越需要于法有據。只有于法有據的改革才可能持久長遠，改革成果也才能得到有效保障。國家監(jiān)察體制改革是一種突破性創(chuàng)新，與現行的法律規(guī)定難免存在一定沖突?！案母镆诜ㄓ袚?，但也不能因為現行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循舊。需要推進的改革，將來可以先修改法律規(guī)定再推進?！?〔5 〕192沖突并不意味著取消改革試點。沖突屬于“非常規(guī)狀態(tài)”，而恰恰是這種“非常規(guī)狀態(tài)”體現出改革試點的“常規(guī)狀態(tài)”。

（一）“試點授權”與改革試點的合法性

十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！薄霸圏c授權”提法為國家監(jiān)察體制改革試點突破現行法律規(guī)定提供了依據，體現“重大改革于法有據”的要求。

國家監(jiān)察體制改革試點首先面臨的是合法性問題。針對于此，國家監(jiān)察體制改革試點的啟動在法治框架內獲得“試點授權”?！霸圏c授權”來源于國家法律，《立法法》第13條體現四中全會的精神，明確規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定?！笔萌珖舜蟪Ｎ瘯诙宕螘h決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。在北京市、山西省、浙江省暫時調整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規(guī)定，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第五條第二項，《中華人民共和國檢察官法》第六條第三項，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第五項關于縣級以上的地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內的監(jiān)察工作的規(guī)定。其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機關行使的監(jiān)察職責，一并調整由監(jiān)察委員會行使。授權地方改革試點決定賦予了國家監(jiān)察體制改革試點的合法性。

國家監(jiān)察體制改革試點不同于改革開放初期的一些試點，不是單純依靠政策推動，在缺少法律依據甚至違反法律明文規(guī)定的情況下進行的，法律只是起到對改革成果的事后確認作用?？梢哉f，從試點之始，中央決策層就著力樹立依法治國的權威，把國家監(jiān)察體制改革試點納入法治化軌道，避免因“良性違法”而對改革試點造成危害，避免引發(fā)一連串合法性流失。國家監(jiān)察體制改革本身隱含了制定國家相關法律和修改國家憲法的政治意圖，對現行的法律體系形成挑戰(zhàn)，呼喚形成新的法治秩序，倒逼法治建設向前推進。在改革試點期間，監(jiān)察委員會主要依據“試點授權”開展工作，但從長期來看，不能只“架橋”不“過河”，所有改革試點過程遇到的問題，都應由制定新的法律和修改憲法一攬子加以解決。修改憲法和制定新的法律的核心意義在于確立監(jiān)察委員會的合法性地位，讓監(jiān)察委員會真正運轉起來。

（二）立法推進與改革試點的法治價值

國家監(jiān)察體制改革試點采取邊試點邊立法的法治策略，不僅對監(jiān)察委員會運作機制進行試點，而且起草國家監(jiān)察法并向社會公開征求意見，把改革試點成果逐步上升至國家法律層面。國家監(jiān)察法立法過程彰顯了改革試點的集思廣義價值和協(xié)調民主意義。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議國家監(jiān)察法草案。2017年11月7日，中國人大網首次公布國家監(jiān)察法草案向社會征求意見。2017年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議二次審議國家監(jiān)察法草案。2018年1月29日至30日，十二屆全國人大常委會第三十二次會議決定將中華人民共和國憲法修正案草案提請十三屆全國人大一次會議審議，監(jiān)察法草案根據憲法修改的精神做了修改。十三屆全國人大一次會議審議并表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》。新修改的憲法第一百二十五條規(guī)定，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關。國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作。第一百二十七條規(guī)定，監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。

國家監(jiān)察法的立法內容來源于改革試點并在改革試點過程接受檢驗。據披露，“監(jiān)察法起草工作從2016年就開始研究，之前中紀委已經在深化國家監(jiān)察體制改革的同時，考慮到了將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法的問題。2016年10月，十八屆六中全會閉幕以后，中央紀委機關會同全國人大常委會法治工作委員會組成了國家監(jiān)察立法的工作專班，他們那邊有一個專門的隊伍，我們這邊也有一個專門的隊伍，共同開展相關工作。” 〔6 〕從中可見，國家監(jiān)察體制改革試點的外部法治環(huán)境已不同于改革開放初期，受到越來越多的法治約束，一方面，中國法治發(fā)展成果提供了依法改革、依法試點的條件，為中央決策層和全國人大作出決策提供了保證；另一方面，中國法治環(huán)境的改善也要求改革試點在法治與改革、依法辦事與良性違法之間尋求平衡點。前者為國家監(jiān)察體制改革試點提供了現實機遇，后者則關系到國家監(jiān)察體制改革試點的公信力。

國家監(jiān)察法的立法初衷在于提升國家監(jiān)察體制改革試點成果，二者深深嵌入中國全面依法治國和全面深化改革的事業(yè)中。國家監(jiān)察法的內容細化和機制完善工作，還須依靠各級監(jiān)察委員會的具體工作和國家監(jiān)察體制改革試點的繼續(xù)推進來解決，特別是監(jiān)察委員會的內部機構設置、監(jiān)察流程、監(jiān)察官管理、留置措施使用等，需要出臺專門的組織法、程序法作出細化?？梢哉f，國家監(jiān)察體制改革并不會因憲法修改和法律出臺而停止步伐，恰恰相反，這項改革的影響力不會局限于監(jiān)察領域，會進一步拓展至國家權力結構、權力關系的重構。

三、國家監(jiān)察體制改革試點的組織策略

“在談及影響組織變革成功的因素時，常常被提及的一個因素是‘變革阻力。因此，變革阻力會引發(fā)劇烈反應是不足為奇的?！薄白兏锏淖枇κ恰S的，包括情感的、行為的和認知的這三個組成部分?！?〔7 〕143-144情感部分是個體對國家監(jiān)察體制改革的感受，行為部分是個體面對改革所采取的行動，認知部分是個體如何理解改革的性質。國家監(jiān)察體制改革要到位，離不開監(jiān)察機構的重構、檢察人員的轉隸以及監(jiān)察隊伍的整合，而這些改革必然會遇到阻力，必須要解決相關地區(qū)和人員在情感、認知和行為方面所產生的改革阻力問題。理查德·呂克（Richard Luecke）指出：“抵制是人們在變革適應過程中整個自然流程的一部分，對于那些更傾向于維持現狀、對變化保持警惕的人來說，它是一種非常正常的反應。”“一旦把這種抵制看成是一種自然的反應，你就會更加客觀地意識到它是整個接受和適應過程的一個環(huán)節(jié)。” 〔8 〕129因此，不能把改革試點遇到阻力視為一種障礙，而應分析其產生的原因，尋求解決問題的方法。

（一）思想政治工作形成思想共識

在組織變革中，人們之所以抵制變革，沒有采取支持變革的行動，很大一部分原因在于面對不確性時所產生的心理困惑，更沒有理解這種支持行動應該是什么樣的。國家監(jiān)察體制改革要求將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳局、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會，相應地，檢察院部分反貪、反瀆和預防職務犯罪人員將轉隸監(jiān)察委員會。人員轉隸是國家監(jiān)察體制改革試點的第一步。此次國家監(jiān)察體制改革試點延續(xù)政黨治理的經驗和做法，以轉隸人員的思想政治工作為突破口解決認識方面的阻力問題。比如，中共晉城市城區(qū)委員會印發(fā)的《晉城市城區(qū)深化監(jiān)察體制改革試點實施方案》明確規(guī)定：“強化思想教育引導。把思想政治工作貫穿改革始終。加強對區(qū)紀檢監(jiān)察機關、檢察機關領導班子學習的引導，深入理解把握中央和省、市精神，切實把思想和行動真正統(tǒng)一到中央決策部署和省委工作要求上來，在全區(qū)紀檢監(jiān)察系統(tǒng)和檢察系統(tǒng)營造擁護改革、支持改革、積極參與改革的濃厚氛圍。區(qū)紀委、區(qū)委政法委、區(qū)檢察院要主動了解轉隸人員思想狀況，把握思想動態(tài)，有針對性地開展思想政治工作，引導轉隸人員從政治上和全局上看改革、謀改革，以高度的責任感和使命感投身改革，為順利推進試點工作奠定思想基礎?！遍_展思想政治教育是一種有效的變革溝通方式，是所有試點地區(qū)采取的組織變革管理策略，從這次改革試點情況來看，這項舉措達到了預期目標，實現了人員的順利轉隸和工作銜接。

從實踐過程來看，轉隸人員的思想政治工作主要采取談心談話、調研座談、會議動員、輔導培訓等措施，增強政治認同和歸屬感。特別是談心談話，此措施是開展思想政治工作的法寶，在國家監(jiān)察體制改革試點得到有效運用。比如，先行三個試點地區(qū)把改革的重大意義講清楚，把改革的政策和要求講清楚，把干部的思想動態(tài)摸清楚，把干部對改革的期望掌握清楚，將思想政治工作做到家，最大程度地凝聚改革共識。北京市針對市級層面涉改機構多、人員多的實際，分別由紀委和檢察院領導帶隊，開展三輪大規(guī)模談心談話。山西省三級紀委和檢察院負責人“一對一”“面對面”開展談心談話，針對檢察機關不少同志“脫掉制服轉換角色后有些不知所措”的陌生感，強化“進一家門、成一家人、說一家話、干一家事”的觀念，各級紀委監(jiān)委班子成員入戶家訪2807次。浙江省把解決思想問題和解決實際問題結合起來，做好轉隸人員職務職級待遇和福利保障銜接事項，在一視同仁的情況下，適當向轉隸干部傾斜。〔9 〕

（二）人文關懷形成情感共識

處在一個組織內，隨著時間的推移，人們會對于組織文化產生長期的認同，由此往往會把變革視為與現存的組織文化存在矛盾，在情感上不愿意接受另一個組織文化。客觀地說，紀檢監(jiān)察機關與檢察院在組織文化方面存在一定差異，這些差異讓轉隸人員產生情感失落。特別是檢察院轉隸人員長期從事檢察工作，對檢察事業(yè)具有個人情感，現在讓他們離開原有工作崗位，融入監(jiān)察委員會，有些人即使在政治上認同改革方案但仍可能在情感上難以割舍檢察情結。

但對于國家監(jiān)察體制改革來說，這些組織文化之間存在差異，一方面會產生改革阻力，讓改革遇到原有組織文化的干擾，另一方面一旦實現情感歸屬，會產生“1+1>2”的效果，真正達到改革目的。要解決情感方面的阻力問題，必須確立改革的愿景，讓轉隸人員了解國家監(jiān)察體制改革會帶給自己怎樣的變化；要實行人文關懷，讓轉隸人員認同新的組織文化，對新的工作崗位和任務投入情感。這一艱難過程，不僅涉及到兩種不同組織文化的融合，而且涉及到兩支反腐敗力量的互相學習和融合。在試點實踐中，克服情感方面的阻力成為一項基礎性工作。改革試點地區(qū)把轉隸人員情感依托的重構作為推動監(jiān)察委員會設立的重點。

轉隸人員對監(jiān)察委員會產生情感承諾，就會全身心投入新的紀檢監(jiān)察工作，認同紀檢監(jiān)察組織文化，進而增強對監(jiān)察委員會的信任和忠誠。一旦達到這樣的情感水平，轉隸人員就會重構起個人與組織之間的正確關系，將個人職業(yè)生涯發(fā)展與組織長期發(fā)展相聯系?！稉Q一種方式續(xù)寫精彩人生——福建省基層檢察院轉隸工作走筆》這樣記錄：“人事有代謝，往來成古今！反貪肅賄十五載，一朝轉隸監(jiān)察委。重擼袖子加油干……”這是連城縣檢察院副檢察長江源涌發(fā)在微信朋友圈上的詩作，他以詩言志，鼓勵同事：“我們都有濃濃的檢察情懷，說到離開都非常不舍，但轉隸只是反腐戰(zhàn)場的轉移，反腐職責的深化。為此，我們更需要繼續(xù)努力，在新時代的監(jiān)察新戰(zhàn)場上實現新的自我價值?！?〔10 〕

（三）責任傳導形成行動共識

為了確保國家監(jiān)察體制改革試點的順利進行，中央從組織責任角度要求各級試點地區(qū)黨委和紀委發(fā)揮改革組織者和實踐者的作用。根據方案，試點地區(qū)黨組織要擔負起主體責任，對試點工作負總責，成立深化國家監(jiān)察體制改革試點工作小組，由?。ㄊ校┪瘯洆谓M長。這樣，改革試點責任自上而下地得到分解。除組織外，轉隸人員個體也是責任者。轉隸人員如何認識改革試點、心里是否接受改革成本直接影響其最終是否采取政治服從行動。從改革實踐情況來看，轉隸人員的行動主要受到兩個因素的支配，一是個體自身因素，包括政治素質、知識結構、業(yè)務水平、專業(yè)技能和主觀期待等；二是組織因素，新的組織領導者是否同意其轉隸、新的崗位是否與其技能業(yè)務匹配、新的監(jiān)察委員會是否對其提出政治要求等。據此，在人員轉隸過程中，相關人員的主觀意愿不具有影響力，組織權威對人員轉隸具有決定力。換言之，并不是相關人員想轉隸就能夠被轉隸，也不是相關人員不想轉隸就可以拒絕轉隸。這種強制力來源于國家監(jiān)察體制改革的政治性，參與政治試驗是每一個政黨成員的基本義務。

從中央主導角度來說，改革試點個體的行動是被動的選擇，但從職業(yè)發(fā)展來說，改革試點個體的行動卻是積極的進取。比如，北京市紀委市監(jiān)委結合干部能力素質和業(yè)務特長，將原有紀檢干部與檢察院轉隸干部進行組合調整。室領導由原紀檢干部和檢察機關轉隸干部交叉擔任，如豐臺區(qū)紀委區(qū)監(jiān)委7個紀檢監(jiān)察室的主要負責人中，3人為檢察機關轉隸干部。同時，部門組成人員盡量也做到“老中青”搭配，形成梯隊。山西省則明確執(zhí)紀監(jiān)督室和執(zhí)紀審查（調查）室的人員配備比例為2：1，并強調改革后市縣紀委監(jiān)委新設內設機構一般應為紀檢監(jiān)察室，確保轉隸后人員力量向執(zhí)紀監(jiān)督審查部門傾斜。浙江省按照“全融合”的要求，重點加強案件監(jiān)督管理部門、執(zhí)紀審查部門和案件審理部門人員力量，把熟悉紀律審查和職務犯罪調查的業(yè)務骨干充實到執(zhí)紀審查部門，熟悉法律文書和訴訟業(yè)務的干部充實到案件審理部門?！?1 〕在此，監(jiān)察委員會的組織結構既是國家監(jiān)察體制改革試點的依托，也是轉隸人員進行行為選擇的空間，個體行為選擇在一定程度上保證了國家監(jiān)察體制改革試點的推進。轉隸人員在身份上既是檢察官，又是中共黨員，國家監(jiān)察體制改革在政治上強調轉隸人員的黨員身份特征，在業(yè)務上突出轉隸人員的檢察身份特征，前者的要求要強于后者。強調黨員身份特征，旨在保證改革試點的強力推進。從黨員管理角度來說，黨組織對黨員具有紀律約束，黨員應該無條件服從組織安排，參與并犧牲個人利益來推動改革試點。這是其他一些改革試點工作所無法比擬的人員優(yōu)勢。截至2017年4月27日，先行三個試點地區(qū)全面完成省、市、縣監(jiān)察委員會組建和轉隸工作，北京市共劃轉編制971名，實際轉隸768人；山西省共劃轉編制2224名，實際轉隸1884人；浙江省共劃轉編制1889名，實際轉隸1645人?！?2 〕

四、策略應用分析

從以上分析可見，國家監(jiān)察體制改革是中央主導的政治試驗，在這場政治試驗中，中央權威主導改革試點的全過程。這既是國家監(jiān)察體制改革方法的改進，也是國家監(jiān)察體制改革推進的現實需要。在改革方法方面，“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時也要繼續(xù)鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入?！?〔13 〕68“摸著石頭過河”是中國改革的基本理論和方法，試點是“摸著石頭過河”的具體體現，從點開始，逐步向面拓展，在時間上持續(xù)、空間上擴大，個別經驗上升到一般經驗。隨著改革的推進和改革難度的加大，頂層設計的重要性越來越凸顯。中央權威主導頂層設計，制定改革試點方案，明確試點步驟和方向，可以保證國家監(jiān)察體制改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。中國不再采取修修補補的改革方式，而是從國家治理整體角度來審視和推進改革，從看似“死結”之處尋求出路。