何雪鋒（教授），陳靜利，張 鑫

一、引言

自2013年下半年以來，中央部委力推政府和社會(huì)資本合作（簡稱“PPP”）模式之后，全國各地的PPP項(xiàng)目迅速增多，形成一個(gè)統(tǒng)一的PPP大市場。進(jìn)而一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障的項(xiàng)目落地，確立了PPP模式在我國改革中的重要地位。但是，一些地方把PPP模式作為簡單的政府投融資手段，導(dǎo)致出現(xiàn)了很多“偽PPP”項(xiàng)目，地方政府的財(cái)政由此逐漸緊縮。但是為了謀生存、圖發(fā)展，地方政府還需持續(xù)地向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。因此，地方政府開始將大量商業(yè)項(xiàng)目（如商品住宅、商場、酒店、游樂設(shè)施等）納入PPP合作范圍，以期通過商業(yè)項(xiàng)目的營業(yè)收入來平衡非經(jīng)營性項(xiàng)目的現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)提供公共產(chǎn)品與周邊商業(yè)配套的有機(jī)組合，減少財(cái)政補(bǔ)貼。

財(cái)政部副部長史耀斌表示，要嚴(yán)把PPP模式關(guān)，明確其適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資，堅(jiān)決剔除不規(guī)范項(xiàng)目。規(guī)范項(xiàng)目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線，做“真PPP”項(xiàng)目。因此本文基于演化博弈的方法對(duì)商業(yè)項(xiàng)目包裝行為和監(jiān)管部門監(jiān)管行為的利益主體進(jìn)行分析，通過運(yùn)營方和監(jiān)管方演化博弈的復(fù)制動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，討論在兩者的相互作用下，其選擇不同的非對(duì)稱演化博弈策略，分析不同情況下的博弈穩(wěn)定狀態(tài)。結(jié)果表明，博弈一方會(huì)隨著對(duì)方策略選擇的不同而改進(jìn)自身策略選擇，直至博弈模型趨于該種情況下的均衡穩(wěn)定或震蕩狀態(tài)。最后，為防止出現(xiàn)“偽PPP”項(xiàng)目，從守住“底線”、搭好“天線”、明確“界線”、嚴(yán)控“紅線”四個(gè)方面提出參考意見。

二、相關(guān)研究概述

1.PPP項(xiàng)目的發(fā)展及其面臨的問題。公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private Partnerships）即政府與社會(huì)資本合作，是將政府與社會(huì)的資本、技術(shù)及管理等各方面進(jìn)行深度合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，最終實(shí)現(xiàn)雙贏的一種合作模式。在地方政府財(cái)政收入壓力大、中央對(duì)違規(guī)行為的管控日益嚴(yán)格的背景下，PPP正在成為地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要推手。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，截至2017年9月底，我國已經(jīng)進(jìn)入開發(fā)階段的PPP項(xiàng)目達(dá)到6778個(gè)，總投資約10.1萬億元，其中已落地PPP項(xiàng)目2388個(gè)，投資額約4.1萬億元?，F(xiàn)在，我國已經(jīng)形成全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。

但隨著PPP模式的迅速開展，各種“偽PPP”項(xiàng)目也隨之浮出水面。部分地方政府借著這幾年迅速發(fā)展起來的PPP項(xiàng)目大搞投資活動(dòng)，甚至將一些純商業(yè)化項(xiàng)目進(jìn)行包裝，硬套進(jìn)PPP模式[1]，為此由包裝帶來的“偽PPP”項(xiàng)目越來越多。這種將商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP的行為不僅違背了實(shí)施PPP項(xiàng)目的根本初衷，而且還會(huì)導(dǎo)致大量公共服務(wù)項(xiàng)目難以落到實(shí)處，從而影響PPP模式的進(jìn)一步推廣。即使在地方融資平臺(tái)清理之后，部分地方政府還會(huì)繼續(xù)把PPP模式作為新的融資途徑，通過開展PPP項(xiàng)目實(shí)施變相融資。財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌表示，目前我國PPP市場主體良莠不齊，“偽PPP”項(xiàng)目甚至產(chǎn)生了一定的擠出效應(yīng)，出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，此外，“偽PPP”也影響著真PPP模式的規(guī)范推廣，增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

究其原因，一方面，在改革實(shí)踐中，很多地方政府都是剛接觸PPP項(xiàng)目不久，而且PPP項(xiàng)目程序相對(duì)復(fù)雜、管理要求比較高，地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的理念學(xué)習(xí)還不夠徹底、范圍和界限不夠清晰，新的發(fā)展理念貫徹不到位，從而導(dǎo)致走了很多的彎路。比如，將PPP模式簡單化是政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了將商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP、風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、政府變相兜底等問題。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，許多地方有著巨大的投資需求，但也有很大的債務(wù)壓力，將商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP逐漸成為地方政府解決投資項(xiàng)目資金短缺問題的重要途徑。而且部分地方過度依賴PPP，違背PPP改革初衷，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。例如，很多PPP項(xiàng)目找不到專業(yè)的運(yùn)營商，只有一些產(chǎn)業(yè)基金和金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)投資者，但是這些投資者不僅不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，反而有政府保證他們的投資回報(bào)；還有的項(xiàng)目只出現(xiàn)了企業(yè)通過施工獲利的現(xiàn)象，并沒有通過運(yùn)營盈利[2]。

2.PPP項(xiàng)目監(jiān)管及其不足。對(duì)于地方政府在PPP項(xiàng)目發(fā)展中出現(xiàn)的諸多違規(guī)行為，必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。但是一個(gè)PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)參與方，如政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門等，在實(shí)施監(jiān)管方面較難。比如，一方面，政府方對(duì)相關(guān)信息公開的執(zhí)行力度非常有限[3]；另一方面，監(jiān)管方對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況的監(jiān)督還不夠完善，體制不夠健全，效率相對(duì)低下，甚至有時(shí)監(jiān)管方進(jìn)行監(jiān)督時(shí)也只是采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，違背了有效監(jiān)管的初衷，進(jìn)一步增加了“偽PPP”項(xiàng)目的數(shù)量。

宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心負(fù)責(zé)人蔡浩表示，“偽PPP”將會(huì)掩蓋地方政府的真實(shí)債務(wù)水平。為改變這一現(xiàn)狀，使地方財(cái)政預(yù)算約束真正硬起來，我們必須要嚴(yán)格約束并防范“偽PPP”現(xiàn)象，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，由中央政府建立完善的PPP項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制，明確社會(huì)資本范疇[4]。禁止商業(yè)項(xiàng)目“鉆制度空子”、“規(guī)避制度要求”，削弱PPP作為地方政府新融資工具的行為，做“真PPP”。

綜上所述，地方政府和監(jiān)管部門面對(duì)不同政策所帶來的風(fēng)險(xiǎn)和收益，不可避免地會(huì)產(chǎn)生一系列的行為博弈。對(duì)于運(yùn)營方，是否將商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP，取決于監(jiān)管方是采取嚴(yán)格監(jiān)管還是寬松監(jiān)管。當(dāng)監(jiān)管方采取寬松監(jiān)管時(shí)，地方政府會(huì)傾向于包裝策略，反之進(jìn)行包裝的可能性就會(huì)降低。對(duì)于監(jiān)管方，運(yùn)營方是否包裝，或者包裝可能性的大小也會(huì)影響其對(duì)于監(jiān)管策略的選擇。為此，本文分析了在不同情況下的博弈穩(wěn)定狀態(tài)。

三、模型假設(shè)與構(gòu)建

政府方與監(jiān)管方的行為都是不確定的，監(jiān)管部門通過猜測地方政府是否會(huì)對(duì)商業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行包裝從而確定是否進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，而地方政府則通過猜測監(jiān)管部門是否會(huì)嚴(yán)格監(jiān)管從而確定自己是否對(duì)商業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行包裝。因此，監(jiān)管部門和地方政府進(jìn)行混合策略博弈。

（一）模型假設(shè)

假設(shè)博弈雙方一方為地方政府，即運(yùn)營方；一方為監(jiān)管部門，即監(jiān)管方。為分析雙方策略轉(zhuǎn)變的演變過程，探討系統(tǒng)演化的均衡點(diǎn)及其穩(wěn)定性，現(xiàn)做出如下假設(shè)：①參與博弈的運(yùn)營方和監(jiān)管方均為有限理性人，無事先預(yù)測能力，但可以進(jìn)行事后判斷；②每次博弈都由雙方隨機(jī)配對(duì)進(jìn)行；③監(jiān)管方進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管時(shí)，采取包裝策略的運(yùn)營方一定能被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)；監(jiān)管方進(jìn)行寬松監(jiān)管時(shí)，采取包裝策略的運(yùn)營方有一定的可能性被媒體曝光。

（二）符號(hào)定義說明

商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營方與監(jiān)管方博弈模型中用到的符號(hào)與說明如表1所示。

（三）構(gòu)建雙方博弈的收益矩陣

基于以上假設(shè)，可以得到由運(yùn)營方和監(jiān)管方的博弈策略組合，具體如表2所示。

1.運(yùn)營方收益分析。運(yùn)營方“不包裝”與“包裝”時(shí)的期望收益分別記作Ep（S）、E（1-p）（S）：

運(yùn)營方平均收益記為：

當(dāng)Ep（S）＞E（S）時(shí)，即選擇“不包裝”策略的期望收益大于混合策略的平均收益，經(jīng)營方選擇“不包裝”策略的概率p會(huì)隨著時(shí)間推移而增加；當(dāng)E（1-p）（S）＞E（S）時(shí)，即選擇“包裝”策略的期望收益大于混合策略的平均收益，經(jīng)營方選擇“不包裝”策略的概率p會(huì)隨著時(shí)間推移而減小。因此，經(jīng)營方選擇“不包裝”策略的概率p將按照如下的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程F（p）確定的方向趨勢(shì)進(jìn)行演變，即：

表1 符號(hào)表示及其說明

表2 運(yùn)營方和監(jiān)管方博弈收益矩陣分析

其中：F（p）表示隨著時(shí)間的推移，經(jīng)營方選擇“不包裝”策略的變化率。

2.監(jiān)管方收益分析。同理，監(jiān)管方選擇“嚴(yán)格監(jiān)管”策略的期望收益、選擇“寬松監(jiān)管”策略的期望收益以及混合策略的平均收益分別以Eq（X）、E（1-q）（X）和E（X）表示。根據(jù)表2可得監(jiān)管方各種策略下的期望收益：

基于同樣的邏輯和思路，可以得出監(jiān)管方選擇“嚴(yán)格監(jiān)管”策略的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程F（q）為：

其中：F（q）表示隨著時(shí)間的推移，監(jiān)管方選擇“嚴(yán)格監(jiān)管”策略的變化率。

四、模型穩(wěn)定性分析

1.雅可比矩陣分析。由式（1）和式（2）構(gòu)成該博弈的動(dòng)態(tài)復(fù)制系統(tǒng)，對(duì)于該動(dòng)態(tài)系統(tǒng)可根據(jù)微分方程的穩(wěn)定性定理求解其均衡點(diǎn)，該局部均衡點(diǎn)就構(gòu)成演化博弈的一個(gè)均衡，即演化博弈均衡。令F（p）=可得復(fù)制動(dòng)態(tài)系統(tǒng)可能的五個(gè)局部均衡點(diǎn)，即演化博弈穩(wěn)定狀態(tài)，分別為D1（0，0）、D2（0，1）、D3（1，1）、D4（1，0）和D5（p1，q1）。

根據(jù)Friedman提出的方法，通過雅克比矩陣的局部穩(wěn)定性分析得到局部均衡點(diǎn)的穩(wěn)定性，然后分析動(dòng)態(tài)復(fù)制系統(tǒng)的雅克比矩陣的局部穩(wěn)定性，從而得到經(jīng)營方和監(jiān)管方進(jìn)行反復(fù)博弈所形成的演化穩(wěn)定策略（ESS）。

根據(jù)式（1）和式（2）可得關(guān)于p、q的偏導(dǎo)數(shù)：

從而計(jì)算該系統(tǒng)的雅克比矩陣及其跡分別為：

2.不同情形下的穩(wěn)定狀態(tài)。根據(jù)系統(tǒng)局部穩(wěn)定性的數(shù)學(xué)判別方法，當(dāng)矩陣的行列式大于0并且其跡小于0時(shí)，系統(tǒng)就處于局部穩(wěn)定狀態(tài)。將上面的局部均衡點(diǎn)分別代入可以得到四個(gè)雅克比矩陣，分別為：

對(duì)應(yīng)的具體取值如表3所示：

表3 各個(gè)穩(wěn)定狀態(tài)具體取值

商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營方與監(jiān)管方有不同的效用函數(shù)，雙方的策略選擇是隨機(jī)組合后經(jīng)過不斷的調(diào)整和改進(jìn)的結(jié)果。由于D5（p1，q1）對(duì)應(yīng)的雅可比矩陣的跡為0，則該穩(wěn)定狀態(tài)不會(huì)是系統(tǒng)的ESS點(diǎn)。接下來本文在博弈雙方收益大小不完全確定的情況下，探討另外四個(gè)點(diǎn)D1（0，0）、D2（0，1）、D3（1，1）、D4（1，0）成為ESS點(diǎn)時(shí)九種隨機(jī)配對(duì)的策略，進(jìn)而分析系統(tǒng)博弈的演化穩(wěn)定狀態(tài)。首先對(duì)其進(jìn)行賦值：

令M=Rh-Ch-（Rw-Cw-φF），表示監(jiān)管部門進(jìn)行寬松監(jiān)管時(shí)，運(yùn)營方在有φ概率被媒體曝光的可能性下，不包裝與包裝的效用差。N=Rh-Ch-（Rw-Cw-F），表示嚴(yán)格監(jiān)管時(shí)，運(yùn)營方不包裝與包裝的效用差。W=Sy+△S-Dy-（-Dk-φG），表示運(yùn)營方進(jìn)行包裝時(shí)，監(jiān)管部門進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管和寬松監(jiān)管的效用差。Z=Sy-Dy+Dk，表示不進(jìn)行包裝時(shí)，監(jiān)管部門進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管和寬松監(jiān)管的效用差。具體如表4所示：

表4 穩(wěn)定性分析

3.模型結(jié)果討論。從以上分析不難看出，影響商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營方與監(jiān)管方策略選擇的主要因素有三個(gè)：①嚴(yán)格監(jiān)管條件下查出包裝項(xiàng)目監(jiān)管部門得到的激勵(lì)Sy（包括額外獎(jiǎng)勵(lì)，社會(huì)對(duì)監(jiān)管部門監(jiān)管工作的認(rèn)可度、滿意度等）；②項(xiàng)目包裝被監(jiān)管方查出或被媒體發(fā)現(xiàn)后而停止包裝、恢復(fù)正常設(shè)計(jì)方案的費(fèi)用以及罰金、信譽(yù)受損等損失F；③監(jiān)管方嚴(yán)格監(jiān)管時(shí)耗用的成本Dy。

商業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營方與監(jiān)管方都有著各自不同的效用函數(shù)和策略選擇，雙方行為策略是隨機(jī)組合后經(jīng)過不斷改進(jìn)和調(diào)整的，最終博弈系統(tǒng)將趨于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。而以上三個(gè)因素在一定程度上都影響著博弈雙方的策略選擇，如：嚴(yán)格監(jiān)管條件下，Sy越大，商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營方不進(jìn)行包裝獲得的收益越大；F越大，政府對(duì)商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營方進(jìn)行包裝時(shí)的懲罰力度越大，運(yùn)營方為避免懲罰，會(huì)嚴(yán)格按照規(guī)定實(shí)施項(xiàng)目；對(duì)于Dy，其是一個(gè)不確定因素，一方面，監(jiān)管方提高Dy可能會(huì)增加自身監(jiān)管成本片面減少收益、增加費(fèi)用，但另一方面，可促使商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營方嚴(yán)格遵守規(guī)定，減少隱形損失，因此，在設(shè)置Dy的大小時(shí)，監(jiān)管方應(yīng)合理規(guī)劃，從而使其與運(yùn)營方的綜合收益最大化。

五、政策建議

針對(duì)本文建立的不完全信息下的非對(duì)稱博弈模型以及對(duì)不同情況下博弈穩(wěn)定狀態(tài)的分析，結(jié)合研究結(jié)論與實(shí)際情況，為了規(guī)范PPP項(xiàng)目，做“真PPP”，現(xiàn)對(duì)商業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營與監(jiān)管政策提出以下建議：

1.守住“底線”。提高PPP包裝項(xiàng)目懲罰力度，即加大項(xiàng)目包裝后續(xù)恢復(fù)項(xiàng)目難度以及其罰金損失F，對(duì)實(shí)施PPP包裝項(xiàng)目的公司建立嚴(yán)格的“黑名單”制度，從而從根本上杜絕對(duì)商業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行包裝以制造“偽PPP”項(xiàng)目的現(xiàn)象，規(guī)避謀求自身利益最大化的行為，建立相應(yīng)的“黑名單”并予以公示。對(duì)一些監(jiān)理人不誠信的行為進(jìn)行記錄，嚴(yán)守PPP項(xiàng)目紅線，減少將商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目事件的發(fā)生。同時(shí)，還應(yīng)落實(shí)財(cái)預(yù)［2017］50號(hào)文要求，審慎開展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。

2.搭好“天線”。監(jiān)管部門在實(shí)施監(jiān)管程序時(shí)嚴(yán)格監(jiān)管條件下查出包裝項(xiàng)目監(jiān)管部門得到的激勵(lì)Sy越大，監(jiān)管部門獲得的綜合收益就越大，相應(yīng)的監(jiān)管成本就越小，因此，監(jiān)管部門要全面了解和掌握本地區(qū)PPP項(xiàng)目的總體情況，對(duì)本地區(qū)的PPP項(xiàng)目信息要做到“心中有數(shù)”，例如項(xiàng)目（包括入庫項(xiàng)目、未入庫的項(xiàng)目）總量、規(guī)范實(shí)施情況、財(cái)政支出責(zé)任總額及其比重等，最大限度地杜絕包裝項(xiàng)目。

3.明確“界線”。政府部門可加大投入成本Dy，建立合理的PPP項(xiàng)目審批制度，規(guī)范審批監(jiān)管程序，完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制，確保PPP項(xiàng)目高質(zhì)高量。一方面，應(yīng)明確監(jiān)管界限。監(jiān)管部門要明確什么項(xiàng)目需要嚴(yán)格監(jiān)管，什么項(xiàng)目不需要，根據(jù)各行各業(yè)及項(xiàng)目的公共性，把監(jiān)管力量用在刀刃上，真正成為為公眾利益看好門、把好關(guān)的負(fù)責(zé)人；另一方面，設(shè)置制度時(shí)應(yīng)避免多頭監(jiān)管，并規(guī)范和完善審批監(jiān)管，對(duì)于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項(xiàng)目要準(zhǔn)確界定，簡化流程，將審批變?yōu)榉?wù)，從識(shí)別、論證、入庫等各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，不能繼續(xù)任由其打著PPP項(xiàng)目的旗號(hào)“混淆視聽”。

4.嚴(yán)控“紅線”。有效利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化新技術(shù)，推進(jìn)信息對(duì)稱管理，細(xì)化披露標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化財(cái)政承受能力10%的“紅線”約束，統(tǒng)一披露內(nèi)容，加強(qiáng)信息公開。所有的PPP項(xiàng)目，都必須包含在PPP綜合信息平臺(tái)中，并及時(shí)公開財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)，否則直接從項(xiàng)目庫中清退。這樣做可以進(jìn)一步加大項(xiàng)目包裝被監(jiān)管方查出或被媒體發(fā)現(xiàn)后而停止包裝、恢復(fù)正常設(shè)計(jì)方案的費(fèi)用以及罰金、信譽(yù)受損等的損失F，杜絕商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，建立財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，對(duì)接近或超出10%紅線的地區(qū)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示。

總之，要以習(xí)近平總書記的新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為行動(dòng)綱領(lǐng)，嚴(yán)把PPP項(xiàng)目關(guān)，不斷深化改革，防止將商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資，堅(jiān)決剔除“偽PPP”項(xiàng)目。只有規(guī)范項(xiàng)目開發(fā)，守住“底線”、搭好“天線”、明確“界線”、嚴(yán)控“紅線”，做“真PPP”項(xiàng)目，才能努力開創(chuàng)PPP事業(yè)新局面，促進(jìn)PPP模式的順利、良好發(fā)展。