王新燕

（作者單位：廈門水務集團有限公司）

城市的高素質發(fā)展，離不開良好的水環(huán)境。污水處理是環(huán)境保護的核心產業(yè)之一，中央各部委先后出臺多項鼓勵發(fā)展政策，著力保障我國節(jié)能減排。通過PPP模式，引入社會資本進入污水處理設施的建設，是滿足群眾對基礎設施和公共服務的需求的重要手段和途徑。

PPP模式的推廣和運用，是嘗試市場化的公私合作。污水處理PPP項目周期長，參與主體多，實施時存在各種風險。本文結合我國污水處理行業(yè)現(xiàn)狀，通過對廈門水務集團某污水處理PPP項目的幾個主要風險點進行簡要分析，并提出相應的控制建議，以期避免和降低企業(yè)風險，實現(xiàn)合理利潤最大化。

我國污水處理行業(yè)現(xiàn)狀及特點

“十二五”以來，我國污水處理行業(yè)快速發(fā)展，處理水平明顯提高。截至2015年，全國城鎮(zhèn)污水處理能力已達到2.17億立方米/日，城市污水處理率達到92%，縣城污水處理率達到85%。[1]

我國污水處理行業(yè)的主要特點是投資額大，項目回收期長，市場化發(fā)育仍不完善。為緩解行業(yè)發(fā)展所需的資金壓力，政府相關部門通過政策完善，積極吸收各類社會資本。目前已有多項政策鼓勵行業(yè)項目實施市場化運營，但仍僅在項目招投標階段有較成熟的市場化競爭，收費、定價、管理等方面的市場化機制還不夠健全。

污水處理行業(yè)運用PPP模式的背景

自明確允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營后，各部委陸續(xù)出臺文件鼓勵推廣政府和社會資本合作模式(PPP)。PPP模式已成為全國發(fā)展基礎設施的主要方式，政府方和社會資本建立長期合作關系，并由社會資本承擔主要風險與管理責任，根據(jù)履行狀況獲得相應報酬。

PPP模式在污水處理行業(yè)運用廣泛，社會資本參與投資污水處理設施的建設，很大程度上解決了政府財政投入有限、基礎設施建設不足、服務質量低下等問題。2017年財政部等四部委聯(lián)合出臺通知中明確提出在污水處理領域全面實施PPP模式，通知中針對政府參與的新建污水處理項目和存量項目分別提出全面實施和有序推進PPP模式的要求。

廈門水務集團某水務PPP項目概況

1.項目簡介

某地區(qū)經濟和城市建設發(fā)展加快，帶動了當?shù)厝丝诘母咚僭鲩L，污水排放量也隨之迅速增長。為改變當?shù)厥袇^(qū)生活污水未經處理、無序排放的現(xiàn)狀，減少水污染，當?shù)亟ㄔO了兩座污水處理廠。隨著當?shù)鼐用裆詈凸S生產的需求增大，原有污水廠的污水處理能力和水廠的供水產能逐漸難以滿足需求，為提升產能，適應城市發(fā)展需要，新建污水處理廠和供水廠的工作也提上議程。當?shù)卣嚓P部門經過論證分析，決定以PPP模式發(fā)起水務PPP項目，該項目包括三個污水處理項目和一個供水項目。其中，存量項目為兩個已有的污水處理廠，新建項目為一個新污水處理廠和一個新供水廠。通過PPP模式，政府方與廈門水務集團合作，為當?shù)厮畡帐袌鲆M先進的技術和管理經驗，提高污水處理能力和自來水服務供給效率，促進當?shù)厮畡阵w制創(chuàng)新和資源提升。

2.項目運作方式

該項目于2016年年底完成招投標工作，由廈門水務集團中標，并與政府方指定的出資代表合資成立項目公司。在項目合作期間，由項目公司有償受讓存量項目的使用、收益權，并負責兩個污水處理廠的運營和維護工作，以及投資、建設、運營新建項目，期滿后將整個項目無償移交給當?shù)卣付ǖ某薪訖C構。

項目回報機制為政府付費。政府方授權出資代表與廈門水務集團合資組建項目公司，項目公司按協(xié)議約定向政府方提供污水處理服務和供水服務，政府方授權市住建局作為PPP項目協(xié)議甲方對項目公司進行監(jiān)督管理，政府方依據(jù)項目公司提供的污水處理量和供水量及質量進行結算，由市財政部門將相應款項劃撥至市住建局，再支付給項目公司。其具體交易結構圖如下：

廈門水務集團某水務PPP項目交易結構圖

本項目污水處理廠PPP模式風險分析

1.PPP模式風險分析

PPP模式是一種有效的激勵相容合約安排，但在污水處理PPP項目中，需考慮其周期長、投資成本高、投資回收期長等特點，且參與主體眾多，涉及政府相關部門、社會資本、使用者、金融機構及保險機構等，在項目投資、設計、建設、運營及移交等過程中都存在不同的風險。PPP項目實施過程中，社會資本為獲取投資收益，承擔了風險、時間等壓力。

2.本項目污水處理廠PPP模式的主要風險分析

本項目包含存量項目和新建項目，污水處理廠項目和供水廠項目，參與主體的政府方相關部門為當?shù)卣⒄匠鲑Y代表、市住建局及市財政部等，社會資本方為廈門水務集團，充分展現(xiàn)了該PPP項目的典型性和復雜性。本文主要對本項目的污水處理廠PPP模式的幾個主要風險點進行分析探討。

（1）存量資產轉讓風險

本項目的存量項目為兩個已有的污水處理廠，涉及國有資產轉讓。存量項目資產轉讓在轉讓移交范圍、人員、風險轉移等方面都可能存在風險，如政府方移交資產存在缺陷或移交標準不明確會造成使用、經營損失。

（2）運營風險

運營風險中存在出水水質無法達到標準的可能性，污水處理后出水水質不達標的即視為項目公司違約。應考慮到可能存在缺陷資產整改期間導致的出水水質不達標或進水水質不達標情況下雙方的風險分擔。

（3）污水處理服務費支付風險

污水處理服務費是投資企業(yè)的項目收入來源，故污水處理服務費支付風險是最為關鍵的風險因素，按協(xié)議的付費機制規(guī)定，從具體交易運作來看，本項目的污水處理費由政府授權當?shù)刈詠硭敬蘸笤儆勺〗ň种Ц督o項目公司，政府可能存在延期支付、甚至拒付的行為。

（4）技術風險

污水處理行業(yè)有一類由于環(huán)保標準變化快而產生的技術風險。為改善人居環(huán)境，污水排放標準不斷提高。項目實施過程中，可能存在因原有設施不能滿足新標準要求，政府方提出提標改造要求，隨之要面對的就是投資和成本的增加。

本項目污水處理廠PPP模式主要風險的控制措施

PPP項目成功的關鍵在于有效識別和合理規(guī)避項目風險[2]，污水處理項目PPP模式的風險分擔，旨在通過模式的設定和項目協(xié)議的約定，合理分擔風險，同時使各方承擔的風險和獲得的收益相匹配，最終實現(xiàn)互惠互利。

1.存量資產轉讓風險的控制措施

存量項目即兩個已有的污水處理廠轉讓應根據(jù)《國有資產評估管理辦法》等相關規(guī)定進行資產評估，相關的程序性安排及后續(xù)移交內容、資產移交標準雙方需簽訂補充協(xié)議明確。第一污水廠因建設較早，運行時間久，部分設備已開始老化，項目移交后需進行填料更換、設備維護等資金投入。為了促進項目移交，移交期內，存量項目的運營維護，修繕費用由政府方負責，污水處理服務費標準按照原有標準執(zhí)行。

2.運營風險的控制措施

針對運營風險中存在出水水質無法達到標準的可能性，建議在協(xié)議中明確政府方為項目公司提供的進水水質標準，并約定項目進入商業(yè)運營后，項目公司無需承擔缺陷資產整改期間導致的出水水質及由于政府方或不可抗力等原因造成的出水水質不達標的風險，免除相應違約責任。

3.污水處理服務費支付風險的控制措施

為確保污水處理服務費能按時收取，建議由政府方負責將相關費用按照國家相關規(guī)定納入當?shù)刎斦С鲱A算和中期財政規(guī)劃，或提供由當?shù)劂y行開具的污水處理服務費支付履約保函也能保障政府履約能力。

4.技術風險的控制措施

原協(xié)議要求污水處理廠項目的設計出水水質均達到一級B標準，但在實際投資、運營過程中，當?shù)卣岢鰧⒋媪宽椖亢托陆椖繑U容提標的要求。存量項目移交后目前已正式進入商業(yè)運營，新建項目雖然尚未動工，但已完成大量的前期工作并產生大量的投資額。污水廠擴容和排放標準提高到一級A需要對項目實施改造，由此產生的資本性投入和運營成本都將增加。建議由雙方組建專題小組重新核定，并參照協(xié)議相關規(guī)定，結合項目運營的實際情況，合理調整污水處理單價或調整雙方股比，以期實現(xiàn)項目經濟效益和社會效益最大化。

結語

污水處理項目全面實施PPP模式已是趨勢所向，做好風險識別和合理分擔是PPP項目成功的關鍵。社會資本投資污水處理廠PPP項目追求合理收益的同時，應加強風險管理，積極采取控制防范措施，實現(xiàn)提質增效，促進企業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

參考資料

[1]國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設部“.十三五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃 [EB/OL]http://www.nd rc.gov.cn/zc fb/zc fbghwb/201701/t20170122_8361 33.htm l

[2]張?zhí)焓?PPP模式存在的風險及規(guī)避對策思考[J].中國財政，2016，17：48