許甫林

新時期我國經(jīng)濟(jì)社會主要矛盾的變化，要求我們著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升發(fā)展的質(zhì)量和效益。實(shí)施以“飛地經(jīng)濟(jì)”為突破口的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對解決不平衡不充分問題、增強(qiáng)我國區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、拓展區(qū)域發(fā)展新空間、推動建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，具有重大戰(zhàn)略意義。

一、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式已由地方多元化探索實(shí)踐，上升為國家推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措

從我國區(qū)域發(fā)展實(shí)際來看，區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展面臨很多制約因素，其中行政區(qū)劃的制約最為明顯、最為直接。要突破這一制約，單靠市場主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作效果往往不明顯。只有積極發(fā)揮政府在規(guī)劃、土地、金融、政策等方面的調(diào)控引導(dǎo)作用，才能發(fā)揮好區(qū)域間各類資源的比較優(yōu)勢?！帮w地經(jīng)濟(jì)”通過兩個互相獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在落差的行政地區(qū)，以共建園區(qū)為載體，以利益共享機(jī)制為手段，以優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏為目的，形成區(qū)域合作發(fā)展新模式，有助于打破行政區(qū)劃界限，促進(jìn)資源要素的合理流動，實(shí)現(xiàn)更大區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)空間重塑和布局優(yōu)化，從而推動區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。

近年來，全國各地蓬勃興起對“飛地經(jīng)濟(jì)”的積極探索，形成了靈活多樣的合作模式。在推動地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移層面，京津冀開展合作，積極疏解北京非首都功能，企業(yè)傳統(tǒng)生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)不斷向周邊城市轉(zhuǎn)移，涌現(xiàn)出一批“北京園”“天津園”；皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，圍繞承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與蘇浙滬三省市建立合作共建的工作機(jī)制，催生了體量龐大的“飛地經(jīng)濟(jì)”。在發(fā)達(dá)地區(qū)對相對落后地區(qū)的對口支援層面，江蘇省蘇南地區(qū)對蘇北地區(qū)、廣東省珠三角地區(qū)對粵西北地區(qū)進(jìn)行幫扶，通過合作共建產(chǎn)業(yè)園，加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，提高了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平。在異地開發(fā)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)層面，四川省成都市與阿壩州共建工業(yè)園區(qū)，對市場化的生態(tài)補(bǔ)償方式進(jìn)行了探索?！帮w地經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)成為地方探索區(qū)域合作模式的有效形式和推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的突破口。

十八大以來，中央高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，相繼實(shí)施了“京津冀”一體化、國家“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶等發(fā)展戰(zhàn)略，批復(fù)了19個國家級新區(qū)和7個國家級城市群規(guī)劃，以“飛地經(jīng)濟(jì)”模式推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地方實(shí)踐也得到了黨和國家層面的充分肯定。2016年3月，國家“十三五”規(guī)劃《綱要》明確提出，要創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制，通過發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”、共建園區(qū)等合作平臺，建立互利共贏、共同發(fā)展的互助機(jī)制。2016年9月，國家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，提出鼓勵有條件地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，鼓勵中西部和東北地區(qū)通過委托管理、投資合作等多種形式與東部沿海地區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。2016年9月，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，并鼓勵上海、江蘇、浙江到中上游地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，共同拓展市場和發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)利益共享。2017年6月，國家發(fā)展改革委、國土資源部等八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，通過創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，鼓勵社會資本參與建設(shè)和經(jīng)營，以及探索行政許可跨區(qū)域互認(rèn)等措施，加快統(tǒng)一市場建設(shè)，促進(jìn)要素自由有序流動，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

二、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式順應(yīng)了武漢大都市區(qū)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，但縱深發(fā)展依然面臨諸多問題和制約

武漢大都市區(qū)是長江中游城市群的核心主體之一，在支撐湖北當(dāng)好中部崛起的戰(zhàn)略支點(diǎn)、有力地挺起長江經(jīng)濟(jì)帶脊梁的戰(zhàn)略任務(wù)中扮演著無可替代的作用。作為大都市區(qū)的“主中心”，長期以來，武漢地區(qū)生產(chǎn)總值占湖北省的比重將近四成，地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入占全省的四成以上，社會商品零售總額、新增存貸款等主要指標(biāo)也占到全省的三分之一以上，城市首位度遠(yuǎn)高于同類副省級城市，武漢的龍頭帶動和輻射功能不斷凸顯。但武漢國土面積在副省級城市中位居第10位，發(fā)展空間有限，同時受資源環(huán)境承載壓力及生產(chǎn)成本上升等因素影響，亟待拓展空間和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)移。而湖北省內(nèi)一些地區(qū)相對而言發(fā)展不充分的問題比較突出，亟需資金、技術(shù)、人才、管理等要素投入。武漢與周邊城市發(fā)展階段的實(shí)際特征，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大落差，要求二者通過跨區(qū)聯(lián)合發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、共贏發(fā)展。為此，武漢市委十三屆四次全會提出，拓展“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，探索實(shí)行區(qū)域股份合作制，推動武漢產(chǎn)業(yè)鏈、公共服務(wù)資源向周邊城市延伸，構(gòu)建武漢大都市區(qū)。

2003年湖北省啟動了武漢城市圈一體化建設(shè)，并在武漢獲批了國家兩型社會改革試驗(yàn)區(qū)后得到了快速發(fā)展。目前武漢與周邊城市一小時交通圈已經(jīng)形成，基礎(chǔ)設(shè)施同城化水平大幅提升，產(chǎn)業(yè)集群化格局初步形成，公共服務(wù)共建共享不斷深入，生態(tài)保護(hù)協(xié)同化程度也逐步提高，武漢大都市區(qū)一體化持續(xù)推進(jìn)。特別是近年來，武漢重點(diǎn)以國家級開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)為先導(dǎo)，與周邊城市進(jìn)行園區(qū)共建的力度不斷加強(qiáng)，在行政審批、投融資機(jī)制、招商機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、產(chǎn)城融合等方面，進(jìn)行改革創(chuàng)新、先試先行。武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)了孝感光電產(chǎn)業(yè)園、咸寧產(chǎn)業(yè)園、仙桃產(chǎn)業(yè)園等一批分園區(qū)，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)了洪湖新灘產(chǎn)業(yè)園、仙桃龍華山工業(yè)園、黃岡產(chǎn)業(yè)園、隨州產(chǎn)業(yè)園等，武漢臨空港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)則在漢孝一體化產(chǎn)業(yè)園建設(shè)方面發(fā)揮了重大的推動作用。武漢以“園外園”的形式與周邊兄弟城市進(jìn)行了20多個園區(qū)的開發(fā)合作，范圍延伸到十堰、荊門等地，為全面開展“飛地經(jīng)濟(jì)”合作提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

“飛地經(jīng)濟(jì)”對于飛出地和飛入地應(yīng)該是一種雙贏的選擇，然而在現(xiàn)實(shí)的發(fā)展中，由于受到發(fā)展理念、政策體系、產(chǎn)業(yè)配套能力、利益分配機(jī)制等因素的影響，武漢大都市區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”健康發(fā)展依然存在種種困難和障礙。一是政策約束依然明顯，受投資管理實(shí)行的正面清單管理制度限制，使得武漢與周邊城市在投資項(xiàng)目決策、投資規(guī)模選擇等方面容易產(chǎn)生分歧。同時飛入地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地越來越不易，飛入地土地制約的趨勢也更加明顯，需要湖北省乃至中央政府給予更大的政策激勵。二是有效的利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制難以構(gòu)建，受行政管理機(jī)構(gòu)以及管理?xiàng)l例、管理方法等制約，飛出地與飛入地在“飛地經(jīng)濟(jì)”共治模式下，分工往往不夠清晰，產(chǎn)值、稅收等核心利益的分配分割難以準(zhǔn)確合理實(shí)現(xiàn)，影響雙方積極性。同時，飛入地直接承擔(dān)著土地開發(fā)、環(huán)境承載、人口遷移等成本，利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不對稱，使得雙方難以形成真正的平等合作關(guān)系，容易出現(xiàn)“一邊熱一邊冷”的問題。三是缺乏整體統(tǒng)籌及市場化水平不足導(dǎo)致共建發(fā)展存在一定的無序化問題，部分園區(qū)為追求高GDP，大力招商引資、比拼優(yōu)惠政策，導(dǎo)致不同飛入地間惡性競爭，容易出現(xiàn)“拉郎配”“一窩蜂”現(xiàn)象，也使得區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同停留在初級層面，導(dǎo)致各園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)低水平同構(gòu)，共建園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展受到影響。總體而言，武漢大都市區(qū)的“飛地經(jīng)濟(jì)”雖然已經(jīng)起步，但要真正通過這種模式實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展仍是任重道遠(yuǎn)。

三、以“飛地經(jīng)濟(jì)”模式推進(jìn)武漢大都市區(qū)發(fā)展，亟需體制機(jī)制創(chuàng)新

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的關(guān)鍵是合作機(jī)制的創(chuàng)新。要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏、平等協(xié)商、權(quán)責(zé)一致”的原則，以整合區(qū)域產(chǎn)業(yè)和區(qū)域市場為重點(diǎn)，兼顧遠(yuǎn)期、近期目標(biāo)和利益，充分調(diào)動政府、企業(yè)、人才等各方面的積極性，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，綜合施策，一體推進(jìn)。近期需要重點(diǎn)做好以下幾方面的工作：

一是強(qiáng)化“飛地經(jīng)濟(jì)”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。建立省級的領(lǐng)導(dǎo)小組，開展頂層設(shè)計(jì)，出臺指導(dǎo)意見，明確“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的思路、原則、模式和政策，構(gòu)建重大問題協(xié)調(diào)解決機(jī)制。清晰劃分合作雙方政府之間的權(quán)責(zé)、管理體制、利益分配機(jī)制、矛盾解決機(jī)制等核心內(nèi)容。飛出地與飛入地組建常態(tài)化的聯(lián)動開發(fā)協(xié)調(diào)委員會，加強(qiáng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能布局等方面的政策對接，及時研究解決園區(qū)建設(shè)、項(xiàng)目引進(jìn)和運(yùn)營管理中的問題。

二是完善共建共享合作機(jī)制。優(yōu)化利益分配機(jī)制，探索實(shí)行區(qū)域股份制，在政府內(nèi)部考核中，關(guān)于財(cái)政、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)、環(huán)境等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，允許合作雙方考慮權(quán)責(zé)關(guān)系、出資比例、能源消費(fèi)、污染物排放等因素進(jìn)行協(xié)商劃分。進(jìn)一步明確飛出地與飛入地雙方的經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)管理職能，減少矛盾，激發(fā)雙方的積極性。

三是加強(qiáng)共建園區(qū)的政策扶持。推進(jìn)省級政府層面簡政放權(quán)，給予“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展足夠的制度創(chuàng)新“特權(quán)”或優(yōu)先權(quán)。賦予“飛地經(jīng)濟(jì)”共建園區(qū)相關(guān)管理權(quán)限，享受省級開發(fā)區(qū)優(yōu)惠扶持政策。設(shè)立“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展專項(xiàng)基金，為園區(qū)建設(shè)提供融資服務(wù)。探索將飛地園區(qū)打造為具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以“計(jì)劃單列”的形式在用地、環(huán)保、規(guī)劃、財(cái)稅等方面在省內(nèi)進(jìn)行平衡。

四是統(tǒng)籌招商引資和項(xiàng)目落地。建立全省一盤棋的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，鼓勵城市間、園區(qū)間錯位發(fā)展，避免惡性競爭或重復(fù)建設(shè)，共同打造完整的產(chǎn)業(yè)鏈。建立全省“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)招商引資信息共享平臺，建立項(xiàng)目引進(jìn)決策機(jī)制，做好政策銜接和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的落地和政策運(yùn)營。

五是加快推進(jìn)大都市區(qū)市場一體化進(jìn)程。破除限制資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才等生產(chǎn)要素自由流動的各種體制機(jī)制障礙，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。充分發(fā)揮企業(yè)在區(qū)域合作中的主體地位，讓企業(yè)成為整合資源、配置要素的基礎(chǔ)性力量，從根本上規(guī)避行政主導(dǎo)下的激勵扭曲、邊際效益遞減等問題。嘗試PPP模式嵌入“飛地經(jīng)濟(jì)”，鼓勵合作雙方按市場方式，共同設(shè)立投融資公司，吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運(yùn)營管理。

總之，“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展尚處于探索階段，有很大發(fā)展空間也有很多不完善之處。就湖北而言，以武漢大都市區(qū)為示范，從武漢城市圈到全省，從產(chǎn)業(yè)整合拓展到市場整合共享，“飛地經(jīng)濟(jì)”將成為推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一把“金鑰匙”。