王 雙，唐 欣

（山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院，山東 濟(jì)南250100）

2016年2月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用?！边@一政策打破了長期以來城市住區(qū)采用封閉式的局面，街區(qū)制的推廣在城市中拉開了序幕。

開放住區(qū)是被城市道路所圍合的、尺度較小的、不設(shè)圍墻的、開放的“街區(qū)”式住區(qū)。開放住區(qū)與封閉住區(qū)各有優(yōu)缺點(diǎn)，由封閉住區(qū)向開放住區(qū)的更迭過程中難免存在一些矛盾和困難。通過分析街區(qū)制的優(yōu)勢(shì)（S）、劣勢(shì)（W）以及面臨的機(jī)會(huì)（O）和威脅（T），力爭在街區(qū)制推廣過程中能夠發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、抓住機(jī)會(huì)、克服劣勢(shì)、面對(duì)威脅，掃清街區(qū)制建設(shè)和推廣的羈絆和障礙。

1.城市街區(qū)制推廣的優(yōu)勢(shì)因素

與封閉住區(qū)相比，街區(qū)制不僅能夠優(yōu)化交通路網(wǎng)布局，在實(shí)現(xiàn)各種設(shè)施的共享、建設(shè)和諧活力的生活街區(qū)、增進(jìn)鄰里交往和豐富社區(qū)生活等方面都發(fā)揮著積極有效的作用。

1.1 實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題

我國推行街區(qū)制的初衷是為了 “優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)”，緩解大城市道路擁堵、交通不暢等城市病?！罢R路、密路網(wǎng)”的街區(qū)制增加了城市道路網(wǎng)密度，解決了城市支路不暢的問題，緩解了城市交通的壓力。通過打開已建成的住宅小區(qū)和單位大院，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部道路公共化，完善了城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。

1.2 實(shí)現(xiàn)住宅小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、綠化景觀的共享

隨著生活水平提高，居住區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施、綠化景觀等的配套越來越高。但封閉住區(qū)內(nèi)的設(shè)施僅供少數(shù)人使用，使用率不高，造成了重復(fù)建設(shè)和資源的浪費(fèi)。封閉小區(qū)打開后，住區(qū)內(nèi)的服務(wù)設(shè)施、綠化景觀能夠滿足周邊居民對(duì)公共資源和設(shè)施的需求，實(shí)現(xiàn)了資源的共享，提高了公共資源和設(shè)施的利用效率。

1.3 擴(kuò)大居民的交往空間，社區(qū)充滿活力

開放街區(qū)在街區(qū)開放空間統(tǒng)一建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施、公園、綠地等，讓居民走出樓棟就能走進(jìn)街區(qū)，為居民的休閑、游樂、運(yùn)動(dòng)、交往提供了豐富的空間，也減少了居民的出行時(shí)間和出行距離。街區(qū)型住區(qū)以多功能、多類型和多維度的空間為居民提供交往和休閑場(chǎng)所，鄰里關(guān)系更加和諧，社區(qū)生活更加豐富。

2.城市街區(qū)制推廣的劣勢(shì)因素

與封閉住區(qū)相比，街區(qū)制也有其內(nèi)在的缺點(diǎn)，主要表現(xiàn)在封閉住區(qū)一旦打開，安寧和獨(dú)享的空間消失，如果相應(yīng)解決措施跟不上的話，會(huì)影響到原有居民的居住品質(zhì)。

2.1 居住品質(zhì)下降

封閉住區(qū)設(shè)有圍墻，為居民提供了安寧、獨(dú)享的居住活動(dòng)空間。小區(qū)內(nèi)部的設(shè)施、景觀等僅供小區(qū)內(nèi)居民享有，是高品質(zhì)生活的象征。封閉小區(qū)打開后，其綠化和公共設(shè)施會(huì)吸引大量周邊居民，打破了原有的安寧，降低了居住品質(zhì)。

2.2 居住安全風(fēng)險(xiǎn)上升

封閉住區(qū)由物業(yè)服務(wù)公司提供保安、保潔、綠化、公共設(shè)施和公共區(qū)域的維護(hù)等服務(wù)，外來人員和外部車輛不能隨意進(jìn)入小區(qū)，因此住區(qū)內(nèi)部相對(duì)安全。封閉住區(qū)打開后，外來車輛和人員隨意進(jìn)入，無形中增加了安全隱患。

2.3 過往車輛噪音擾民

封閉住區(qū)內(nèi)部不允許過境交通穿越，還可采用人車分流的形式保障居民安全，交通干擾少，相對(duì)比較安靜。住區(qū)開放后，小區(qū)內(nèi)道路變成公共道路，交通噪聲會(huì)影響居民生活。

3.城市街區(qū)制推廣的機(jī)會(huì)因素

《意見》中提出的“加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)”是在我國城市中推廣街區(qū)制最有力的外部推動(dòng)力量，急需解決的城市交通擁堵也讓封閉住區(qū)的打開有了理由和依據(jù)。

3.1 破解交通擁堵的需要

居住用地是城市建設(shè)用地中比例最高的用地類型，居住空間格局對(duì)城市道路網(wǎng)絡(luò)有著重要的影響。大型的封閉住區(qū)阻礙了城市道路的通暢性，降低了城市道路網(wǎng)密度，造成了城市支路不暢等問題。開放性住區(qū)將居住區(qū)內(nèi)部的道路公共化，豐富了城市路網(wǎng)，能夠緩解城市擁堵問題。

3.2 政府政策大力支持

《意見》明確提出在我國城市推廣街區(qū)制，這讓建設(shè)街區(qū)制有了政策保障。有了政策方面的支持，街區(qū)制將會(huì)在城市中得以實(shí)踐并發(fā)揮積極的作用。目前，各個(gè)城市在城市規(guī)劃和新建住宅中進(jìn)行了街區(qū)制的有益探索，街區(qū)制建設(shè)已經(jīng)起步。

3.3 城市居民對(duì)街區(qū)制的認(rèn)可度和接受度不斷提升

《意見》發(fā)布之初，公眾對(duì)街區(qū)制有著較大誤解。隨著專家、媒體對(duì)街區(qū)制的解讀以及政府部門對(duì)街區(qū)制的正面宣傳，公眾抵制街區(qū)制的情緒逐漸消失。街區(qū)制在新建住區(qū)中的實(shí)踐讓城市居民切實(shí)感受到了街區(qū)制的積極作用。居民對(duì)街區(qū)制的認(rèn)可度和接受度不斷提升，這為街區(qū)制的推廣奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

4.城市街區(qū)制推廣的挑戰(zhàn)因素

街區(qū)制在城市中的推行勢(shì)在必行，但具體做起來會(huì)面臨很多的挑戰(zhàn)。已建成的住宅小區(qū)想要打開必定要面對(duì)重重困難。

4.1 政府的管理成本增加

街區(qū)型住區(qū)，物業(yè)服務(wù)公司僅提供組團(tuán)或樓宇內(nèi)的物業(yè)服務(wù)，街區(qū)內(nèi)整體的安保、街區(qū)道路的清理、公共設(shè)施的維護(hù)、街區(qū)綠化的養(yǎng)護(hù)均需要政府來負(fù)擔(dān)。這意味著政府需增加社會(huì)管理支出，以提供更多的人力和物力維護(hù)城市安全與衛(wèi)生。

4.2 已建住宅小區(qū)打開的具體措施尚待出臺(tái)

長期以來我國居住區(qū)的建設(shè)多采用封閉式，街區(qū)制的推廣僅僅針對(duì)新建小區(qū)是不夠的，還需要打開已建成的住宅小區(qū)和單位大院。已建住宅小區(qū)打開是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)又非常有限，還牽扯到居民權(quán)益的保護(hù)等問題。因此，政府有必要出臺(tái)已建住宅小區(qū)打開的具體措施。

4.3 已建住宅小區(qū)開放的產(chǎn)權(quán)問題尚需解決

《物權(quán)法》規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有?！贝蜷_圍墻，將住宅區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的道路、綠地和公共設(shè)施等公共化，侵犯了業(yè)主的共有權(quán)利。因此解決產(chǎn)權(quán)問題是封閉住宅小區(qū)打開的必要前提。

5.城市街區(qū)制推廣策略

雖然街區(qū)制在國外已經(jīng)相當(dāng)成熟，但我們不能一味地照搬照抄，必須結(jié)合我國實(shí)際，并充分認(rèn)識(shí)到街區(qū)制的劣勢(shì)以及公眾對(duì)街區(qū)制的意見和態(tài)度。通過SWOT分析矩陣（見表1），制定出相應(yīng)的城市街區(qū)制推廣策略，以引導(dǎo)我國城市的街區(qū)制建設(shè)。

表1 城市街區(qū)制SWOT分析矩陣

5.1 街區(qū)尺度要適宜，交通設(shè)計(jì)和公共設(shè)施的配建須滿足居民要求

要發(fā)揮街區(qū)制的積極作用，必須科學(xué)合理地確定開放生活街區(qū)的內(nèi)容。交通設(shè)計(jì)方面要明確道路寬度、道路間距、道路網(wǎng)密度、道路面積率、道路橫斷面的形式以及公共交通和慢行交通設(shè)計(jì)。公共服務(wù)和綠化設(shè)施配建方面要明確設(shè)施的等級(jí)、位置、布置內(nèi)容和布置標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)小區(qū)內(nèi)已有的公共設(shè)施和綠化、活動(dòng)場(chǎng)所等進(jìn)行整合和改造，將其納入到城市各級(jí)公共設(shè)施和綠化系統(tǒng)中來，滿足居民的生活需求，為居民提供豐富便捷的活動(dòng)和交往空間。

濟(jì)南中央商務(wù)區(qū)在規(guī)劃設(shè)計(jì)中提出了“采用五小尺度、打造活力新中心”的理念，“五小”即小馬路、小地塊、小退界、小轉(zhuǎn)角、小綠地，這是對(duì)《意見》中提出的“窄馬路、密路網(wǎng)、街區(qū)制”的最佳實(shí)踐。濟(jì)南中央商務(wù)區(qū)道路寬度為15m～30m左右，道路間距在130m～150m左右，以13km/km2的道路網(wǎng)密度和30%以上的道路面積率設(shè)計(jì)出了發(fā)達(dá)的城市路網(wǎng)交通系統(tǒng)，并設(shè)計(jì)了通達(dá)舒適的步行系統(tǒng)和便捷多樣的公交網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造出了高共享的開放街區(qū)和生態(tài)空間。

5.2 新建小區(qū)采用“大開放、小封閉”的格局

街區(qū)制的推廣是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不能一蹴而就。開放住區(qū)和封閉住區(qū)相比，在完善城市交通路網(wǎng)、共享各種設(shè)施資源以及營造良好的社區(qū)氛圍等方面有著一定的優(yōu)勢(shì)，但封閉住區(qū)的安全、安寧也是居民所追求的。如何權(quán)衡利弊，發(fā)揮街區(qū)制的優(yōu)勢(shì)并克服其劣勢(shì)是街區(qū)制推廣的關(guān)鍵。對(duì)于新建小區(qū)，在街區(qū)制推廣的初期階段，宜采用“大開放、小封閉”的格局。整個(gè)居住區(qū)、居住小區(qū)采用開放式布局，以4～6棟住宅樓組成一個(gè)居住組團(tuán)封閉起來，組團(tuán)內(nèi)人車分流，布局綠化等設(shè)施，而公共服務(wù)設(shè)施和居住區(qū)、居住小區(qū)級(jí)道路和綠化則在開放空間統(tǒng)一布置。這樣組團(tuán)內(nèi)仍然設(shè)有圍墻，保證了居住的安全和私密性，而這種小尺度的封閉又增加了城市的路網(wǎng)密度，也實(shí)現(xiàn)了各種設(shè)施的共享。

濟(jì)南東部某住宅區(qū)總規(guī)劃用地約76.92公頃，可規(guī)劃建設(shè)用地約為63.59公頃，住宅戶數(shù)約8000戶，總建筑面積約201萬平方米，大約相當(dāng)于一個(gè)居住區(qū)那么大。該住宅區(qū)采用了“大開放、小封閉”的規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)，市政道路將整個(gè)住宅區(qū)劃分為六個(gè)開放的居住片區(qū)，片區(qū)內(nèi)又劃分為多個(gè)封閉的居住組團(tuán)，體現(xiàn)了“街區(qū)制”的建設(shè)理念。開放的規(guī)劃格局，加大了社區(qū)路網(wǎng)密度，加強(qiáng)了街坊的可達(dá)性，塑造了充滿活力的社區(qū)街巷空間。封閉的居住組團(tuán)內(nèi)人車分流，設(shè)置綠化、健身等設(shè)施，保證了居住品質(zhì)，也為居民提供了私密安寧的居住空間。

5.3 已有小區(qū)要逐步打開，充分尊重民意并保障居民權(quán)益

已有小區(qū)的打開不能搞一刀切，要從實(shí)際出發(fā)，具體問題具體分析，切實(shí)貫徹好“逐步”二字。先根據(jù)實(shí)際情況，評(píng)估小區(qū)打開的效益和給居民帶來的影響，確實(shí)有必要打開的街區(qū)再出臺(tái)具體措施。不妨先從單位大院下手，積累一定經(jīng)驗(yàn)之后再考慮住宅小區(qū)的打開。住宅小區(qū)打開前，除對(duì)打開的必要性和方式進(jìn)行探討之外，一定要尊重民意并切實(shí)保障居民的權(quán)益。

5.4 健全相關(guān)法律法規(guī)，制定街區(qū)制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

《意見》提出了推廣街區(qū)制的基本原則，但缺乏法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。街區(qū)制的推廣必須有法可依。一方面要處理好打開封閉小區(qū)與《物權(quán)法》之間的矛盾，明確界定小區(qū)內(nèi)道路、綠地、停車位、公共設(shè)施等資源的歸屬權(quán)，切實(shí)保護(hù)居民的產(chǎn)權(quán)和利益。另一方面要制定相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)解決街區(qū)制推廣和建設(shè)的具體問題，使街區(qū)制落地有據(jù)可依。