劉加良

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266237)

司法確認(rèn)程序可使符合法律規(guī)定的非訴調(diào)解協(xié)議經(jīng)司法審查后獲得執(zhí)行力，其法律化盡管于2010年8月已完成，但至今仍存在社會(huì)認(rèn)知度不高、地域發(fā)展不平衡、運(yùn)行實(shí)效難識(shí)別、構(gòu)成要素不完備、制度邏輯不自洽的缺陷。程序之基本功能的設(shè)定，是程序要素設(shè)計(jì)與規(guī)則供給的前提和基礎(chǔ)，也是程序有效適用的力量源泉和矯正糾偏的關(guān)鍵依據(jù)。為改變司法確認(rèn)程序在糾紛解決實(shí)踐中冷熱不均、可有可無(wú)的樣態(tài)，也為克服相關(guān)理論探討淺嘗輒止、隔靴搔癢的缺陷，很有必要對(duì)司法確認(rèn)程序的基本功能予以系統(tǒng)化解析。本文將依次詮釋司法確認(rèn)程序之促進(jìn)人民調(diào)解實(shí)效化的復(fù)興功能、降低民事糾紛成案率的減壓功能、助力行政調(diào)解細(xì)則化的參照功能和締造基層治理良善化的善治功能，以求教于方家。

一、復(fù)興功能：促進(jìn)人民調(diào)解實(shí)效化

人民調(diào)解的歷史業(yè)績(jī)使其成為中國(guó)社會(huì)治理的有效資源。改革開(kāi)放以來(lái)，糾紛的數(shù)量持續(xù)攀升，糾紛的類(lèi)型日漸多樣，糾紛解決的整體壓力和技術(shù)困境日趨加重，糾紛解決的政治話(huà)語(yǔ)式微、法治話(huà)語(yǔ)興起，但訴訟解決糾紛的效果難孚眾望，司法應(yīng)對(duì)的疲于奔命與社會(huì)治理難題的有增無(wú)減同時(shí)發(fā)生。功能已嚴(yán)重萎縮、制度安全已受到嚴(yán)重威脅的人民調(diào)解在世紀(jì)之交重回官方的視野。人民調(diào)解在糾紛機(jī)制中的地位與作用取決于其制度實(shí)效。人民調(diào)解協(xié)議的效力疲軟且欠缺獲得間接執(zhí)行力的程序設(shè)置，被確定為人民調(diào)解之制度實(shí)效難以有效發(fā)揮的癥結(jié)所在。因?yàn)椤蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《涉人民調(diào)解協(xié)議案件規(guī)定》，其于2002年9月5日通過(guò))、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》(其于2002年9月11日通過(guò)，由司法部制定)和《人民調(diào)解法》的接力作為，人民調(diào)解協(xié)議的效力由模糊變?yōu)槊鞔_，當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解協(xié)議反悔后的起訴對(duì)象由人民調(diào)解協(xié)議變?yōu)樵m紛，賦予人民調(diào)解協(xié)議以間接執(zhí)行力的機(jī)制由判決履行程序變?yōu)樗痉ù_認(rèn)程序。司法程序的勝出，不只是因?yàn)榕袥Q履行程序在訴訟負(fù)擔(dān)、審理周期方面存在劣勢(shì)，更是因?yàn)榧m紛解決的理念已由“結(jié)案了事”被調(diào)整為“案結(jié)事了”。

人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛的數(shù)量與同期全國(guó)基層人民法院一審民事收案的數(shù)量之間的比例，被公認(rèn)為評(píng)價(jià)人民調(diào)解之興衰狀況的基本標(biāo)準(zhǔn)。從1979年到1983年，全國(guó)的人民調(diào)解委員會(huì)共調(diào)解民間糾紛3300萬(wàn)件，年均調(diào)解的糾紛數(shù)都在全國(guó)基層人民法院一審民事收案數(shù)的十倍左右；[1]P54全國(guó)的人民調(diào)解委員會(huì)1981年、1982年、1983年調(diào)解的民間糾紛依次是780多萬(wàn)件、816萬(wàn)件、688萬(wàn)件，分別為同期基層人民法院一審民事收案數(shù)的12.8倍、11.6倍、9.71倍。[1]P89憑借在解決民事糾紛方面的出色表現(xiàn)，人民調(diào)解制度在1982年先后被寫(xiě)入《民事訴訟法(試行)》(第14條)和現(xiàn)行《憲法》(第111條第2款)，獲得了至高無(wú)上的法律地位，自此成為有別于其他民間調(diào)解的法定解紛機(jī)制。彼時(shí)，許多來(lái)我國(guó)訪(fǎng)問(wèn)的外國(guó)法律界人士甚至把人民調(diào)解制度稱(chēng)為“中國(guó)司法制度中最有特色的制度”之一，譽(yù)其為“東方經(jīng)驗(yàn)”。[1]P55人民調(diào)解在二十世紀(jì)八十年代的輝煌，很大程度上遮蔽了關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)否具有法律效力的討論，“有損國(guó)家法律的尊嚴(yán)、不利于我國(guó)調(diào)解體系的系統(tǒng)化和科學(xué)化、有悖于人民調(diào)解的本質(zhì)特點(diǎn)和基本原則、影響人民調(diào)解的聲譽(yù)”成為了當(dāng)時(shí)反對(duì)人民調(diào)解具有法律效力的集群性理由[2]。

輝煌的背后隱藏著嚴(yán)重的危機(jī)，以人民調(diào)解委員會(huì)的個(gè)數(shù)和人民調(diào)解員的人數(shù)作為分母計(jì)算得出的平均解紛數(shù)長(zhǎng)期令人大失所望，賴(lài)以自豪的解紛總數(shù)自1993年起開(kāi)始連續(xù)十年的下跌，2002年只有314.10萬(wàn)件(見(jiàn)表一①)。2002年訴訟解決的案件達(dá)439.33萬(wàn)件，訴訟的解紛總數(shù)首次超過(guò)人民調(diào)解的解紛總數(shù)。[3]糾紛解決的訴訟中心主義在2002年開(kāi)始登場(chǎng)，訴訟追趕人民調(diào)解的階段到此終結(jié)，對(duì)人民調(diào)解盛極而衰之原因的反思到此也不再隔靴搔癢。

人民調(diào)解衰落與萎縮的原因具有多元性。有論者在1988年就曾提醒：“人民調(diào)解協(xié)議的法律效力是直接關(guān)系到人民調(diào)解工作成敗，人民調(diào)解制度存亡的大問(wèn)題”。[4]把人民調(diào)解協(xié)議變成具有強(qiáng)制執(zhí)行力之文書(shū)的呼聲在《民事訴訟法》1991年通過(guò)前即已存在，當(dāng)時(shí)“有一種意見(jiàn)認(rèn)為，調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，對(duì)當(dāng)事人雙方、對(duì)社會(huì)都具有法律約束力，當(dāng)事人不履行，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制執(zhí)行”[5]P310。2003年時(shí)任司法部副部長(zhǎng)胡澤君撰文指出：“人民調(diào)解協(xié)議沒(méi)有法律效力是制約人民調(diào)解工作發(fā)展的主要原因”[6]，這一官方判斷雖姍姍來(lái)遲，但可謂精準(zhǔn)到位。改革開(kāi)放后，在2002年11月1日《涉人民調(diào)解協(xié)議案件規(guī)定》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》施行前的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，法律和行政法規(guī)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的效力均采取模糊處理的做法?！睹袷略V訟法(試行)》第14條第2款只是規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行，對(duì)當(dāng)事人不履行人民調(diào)解協(xié)議的后續(xù)處理，卻付諸闕如。1989年6月17日發(fā)布施行的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》(制定主體為國(guó)務(wù)院)第9條規(guī)定“人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行，當(dāng)事人反悔的，任何一方可以請(qǐng)求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴”，當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的反悔權(quán)據(jù)此得到肯定，但這部行政法規(guī)對(duì)當(dāng)事人反悔后的起訴對(duì)象是人民調(diào)解協(xié)議還是原糾紛并未明確。

表一：全國(guó)人民調(diào)解委員會(huì)數(shù)量、人員及化解矛盾糾紛數(shù)量

《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第36、37條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺(jué)履行人民調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人不履行或者反悔的，人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)督促其履行，對(duì)經(jīng)督促仍不履行的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以請(qǐng)求基層人民政府處理或者就人民調(diào)解協(xié)議的履行、變更、撤銷(xiāo)向人民法院起訴。當(dāng)事人反悔后的起訴對(duì)象自此被部門(mén)規(guī)章限定為人民調(diào)解協(xié)議，人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容自此可以通過(guò)法院支持履行請(qǐng)求的判決得以有效實(shí)現(xiàn)，盡管此類(lèi)判決的獲得需要交納案件受理費(fèi)，需要經(jīng)歷一審程序和可能的二審程序?！渡嫒嗣裾{(diào)解協(xié)議案件規(guī)定》第1條寫(xiě)明“人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除人民調(diào)解協(xié)議”；第2條把關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的履行請(qǐng)求、變更請(qǐng)求、撤銷(xiāo)請(qǐng)求以及確認(rèn)無(wú)效請(qǐng)求納入到民事訴訟的受案范圍；第3條第3款把提供人民調(diào)解協(xié)議書(shū)作為針對(duì)原糾紛之起訴的法定抗辯手段，清晰地宣示“在人民調(diào)解協(xié)議被法院撤銷(xiāo)或確認(rèn)無(wú)效之前，針對(duì)原糾紛的起訴不會(huì)獲得法院的實(shí)質(zhì)性處置”，人民調(diào)解協(xié)議借此成為處置針對(duì)原糾紛之起訴的阻卻物。結(jié)合該司法解釋第8條②對(duì)“法律約束力”這一術(shù)語(yǔ)的使用，不難得出如下判斷：(1)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》和《涉人民調(diào)解協(xié)議案件規(guī)定》的規(guī)則設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解協(xié)議的確定力與制約性，著眼于約束與被約束；(2)司法解釋和部門(mén)規(guī)章在2002年的同時(shí)發(fā)力，使人民調(diào)解協(xié)議的效力得以明確化，“法律約束力”的術(shù)語(yǔ)表達(dá)在2010年制定《人民調(diào)解法》之前就已存在多年。(3)《涉人民調(diào)解協(xié)議案件規(guī)定》第1條在文義上并未把人民調(diào)解協(xié)議與民事合同完全等同，③已注意到二者之間的差異性，其規(guī)定“人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)”，只是為了強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解協(xié)議的合意性與自治性，沒(méi)有忽視人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)調(diào)解過(guò)程的介入、對(duì)合意達(dá)成的促進(jìn)、對(duì)調(diào)解結(jié)果的確認(rèn)與見(jiàn)證。

2002年人民調(diào)解協(xié)議效力的明確化，為相關(guān)案由的從無(wú)到有提供了帶動(dòng)力。文號(hào)為法發(fā)[2000]26號(hào)、自2001年1月1日起生效的《民事案件案由規(guī)定(試行)》沒(méi)有規(guī)定和人民調(diào)解協(xié)議有關(guān)的案由。最高人民法院和司法部在2004年2月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的意見(jiàn)》第7條首次明確涉及人民調(diào)解協(xié)議之民事案件的案由仍按糾紛性質(zhì)確定。文號(hào)為法發(fā)[2008]11號(hào)、自2008年4月1日起施行的《民事案件案由規(guī)定》將“人民調(diào)解協(xié)議糾紛”列為第三級(jí)案由(編號(hào)為112)，其隸屬的第二級(jí)案由為“合同糾紛”、第一級(jí)案由為“債權(quán)糾紛”，其之下包含四個(gè)第四級(jí)案由(請(qǐng)求履行人民調(diào)解協(xié)議糾紛、請(qǐng)求變更人民調(diào)解協(xié)議糾紛、請(qǐng)求撤銷(xiāo)人民調(diào)解協(xié)議糾紛、請(qǐng)求確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議無(wú)效糾紛)。案由的導(dǎo)向功能有助于使人民調(diào)解和訴訟之間銜接更為具體化，也有助于法院對(duì)人民調(diào)解指導(dǎo)的個(gè)案化更有用武之地。需要指出的是，與請(qǐng)求變更人民調(diào)解協(xié)議糾紛、請(qǐng)求撤銷(xiāo)人民調(diào)解協(xié)議糾紛、請(qǐng)求確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議無(wú)效糾紛相比，請(qǐng)求履行人民調(diào)解協(xié)議糾紛本質(zhì)上不存在民事權(quán)益爭(zhēng)議，在其名稱(chēng)上冠以“糾紛”二字，忽略了其作為非訟事件的基本特征，對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的確定力欠缺足夠的尊重。

及至2010年《人民調(diào)解法》通過(guò)，人民調(diào)解協(xié)議首次被程序基本法明確為“具有法律約束力”，這一用語(yǔ)與《合同法》第8條表述一致。關(guān)于如何解釋《人民調(diào)解法》第31條中的“法律約束力”，肖建國(guó)教授認(rèn)為，這一用語(yǔ)“應(yīng)當(dāng)是一個(gè)復(fù)合性、多層性的概念，既包括合同效力，也包括高于合同效力的其他法律效力，合同效力只是人民調(diào)解協(xié)議的底線(xiàn)效力”[7]；趙鋼教授則認(rèn)為，人民調(diào)解協(xié)議之效力從“具有民事合同性質(zhì)”到“具有法律約束力”，在內(nèi)涵上并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，只是用語(yǔ)更為規(guī)范，保障了立法用語(yǔ)的科學(xué)性、一致性與經(jīng)濟(jì)性；[8]被寄予厚望的官方解讀也未能對(duì)“法律約束力”的內(nèi)涵和外延作出界定，只是申明“調(diào)解協(xié)議的約束力主要靠當(dāng)事人的道德水準(zhǔn)和誠(chéng)信理念”[9]P124-125。與《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第37條明顯不同，《人民調(diào)解法》第32條承認(rèn)當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解協(xié)議擁有無(wú)條件的反悔權(quán)，把當(dāng)事人反悔后的起訴對(duì)象由人民調(diào)解協(xié)議變更為原糾紛，④意圖實(shí)現(xiàn)對(duì)原糾紛的徹底性、一次性解決，避免因人民調(diào)解而阻止當(dāng)事人行使針對(duì)原糾紛的訴權(quán)。根據(jù)《人民調(diào)解法》第32條，在人民調(diào)解協(xié)議生效后，不管申請(qǐng)司法確認(rèn)的法定期間是否屆滿(mǎn)，當(dāng)事人都無(wú)權(quán)只就人民調(diào)解協(xié)議的履行或內(nèi)容向法院提起訴訟；自人民調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)就原糾紛起訴構(gòu)成對(duì)司法確認(rèn)程序的阻卻，會(huì)使申請(qǐng)司法確認(rèn)的合意歸于消滅，對(duì)已受理的司法確認(rèn)案件，法院應(yīng)裁定駁回司法確認(rèn)申請(qǐng)；⑤人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)否被撤銷(xiāo)或確認(rèn)無(wú)效，法院只能在針對(duì)原糾紛提起的訴訟中進(jìn)行回應(yīng)，“人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)否被撤銷(xiāo)或確認(rèn)無(wú)效”往往會(huì)成為針對(duì)原糾紛提起之訴訟的爭(zhēng)議焦點(diǎn)和審理重點(diǎn)，針對(duì)原糾紛提起之訴訟的判決主文只要首先載明“撤銷(xiāo)人民調(diào)解協(xié)議或確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議無(wú)效”的判項(xiàng)，就應(yīng)緊跟著載明有關(guān)對(duì)原糾紛作出處理的判項(xiàng)⑥，如此才能符合徹底性、一次性解決原糾紛的立法意圖。以《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》為參照物，如此的調(diào)整可謂是霄壤之別，對(duì)有關(guān)人民調(diào)解協(xié)議的社會(huì)認(rèn)知沖擊極大，以致開(kāi)考時(shí)間(2010年9月11、12日)晚于《人民調(diào)解法》通過(guò)時(shí)間(2010年8月28日)的2010年國(guó)家統(tǒng)一司法考試就有關(guān)人民調(diào)解協(xié)議之效力的考題(見(jiàn)表二)竟給出了錯(cuò)誤答案。

表二：國(guó)家統(tǒng)一司法考試2010年第三卷第35題

文號(hào)為法[2011]41號(hào)、2011年2月18日修改后的《民事案件案由規(guī)定》將“請(qǐng)求確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力”列為第三級(jí)案由(編號(hào)為127)，其隸屬的第二級(jí)案由為“合同糾紛”、第一級(jí)案由為“合同、無(wú)因管理、不當(dāng)?shù)美m紛”；2011年修改后的《民事案件案由規(guī)定》第十部分(規(guī)定適用特殊程序案件案由)沒(méi)有和人民調(diào)解協(xié)議相關(guān)的案由。在修改后的《民事案件案由規(guī)定》中，“請(qǐng)求確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力”的案由未被放置于第十部分，而被放置于第四部分，屬于美中不足的寄放。修改后的《民事案件案由規(guī)定》首先嚴(yán)格依照《人民調(diào)解法》第32條刪除了“請(qǐng)求變更人民調(diào)解協(xié)議糾紛、請(qǐng)求撤銷(xiāo)人民調(diào)解協(xié)議糾紛、請(qǐng)求確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議無(wú)效糾紛”三個(gè)案由，其次根據(jù)《人民調(diào)解法》第33條把“請(qǐng)求履行人民調(diào)解協(xié)議糾紛”改造成“請(qǐng)求確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力”，從而實(shí)現(xiàn)了有關(guān)人民調(diào)解協(xié)議之案由的單一化。這唯一的案由所隸屬的第二級(jí)和第一級(jí)案由雖有“糾紛”二字，但其本身已經(jīng)與“糾紛”二字絕緣，司法確認(rèn)程序的非訟特征就此得以很好地彰顯。在《人民調(diào)解法》生效后，把案由確定為“請(qǐng)求確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力糾紛”(見(jiàn)表三中的案例4、8)，“糾紛”二字已屬多余，構(gòu)成對(duì)修改后《民事案件案由規(guī)定》的精準(zhǔn)度把握不夠；繼續(xù)使用“請(qǐng)求撤銷(xiāo)人民調(diào)解協(xié)議糾紛”(見(jiàn)表三中的案例1、2、5、9、10)和“請(qǐng)求確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議無(wú)效糾紛”(見(jiàn)表三中的案例6、7)，屬于對(duì)《人民調(diào)解法》和修改后《民事案件案由規(guī)定》適用的嚴(yán)重錯(cuò)誤；用“確認(rèn)合同無(wú)效糾紛”替代“請(qǐng)求撤銷(xiāo)人民調(diào)解協(xié)議無(wú)效糾紛”(見(jiàn)表三中的案例11)，屬于不難察覺(jué)的偷梁換柱之舉。案由確定錯(cuò)誤，而判決撤銷(xiāo)人民調(diào)解協(xié)議或確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議無(wú)效但未對(duì)原糾紛作出處理的，案件的審判已出現(xiàn)重大瑕疵，原糾紛的解決會(huì)因訴訟程序的持續(xù)而周期拉長(zhǎng)、成本增多、難度加大。

人民調(diào)解協(xié)議自身沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效果，迄今其亦不是法定的執(zhí)行依據(jù)。在《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《訴非銜接意見(jiàn)》，2009年7月24日印發(fā))頒行前，具有確定性給付內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議只能通過(guò)判決履行程序才能獲得間接的執(zhí)行力?！对V非銜接意見(jiàn)》終結(jié)了人民調(diào)解協(xié)議獲得間接執(zhí)行力之機(jī)制單一化的時(shí)段，⑦依該司法文件第20條，當(dāng)事人可申請(qǐng)法院確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的效力，也可請(qǐng)求法院判決履行。司法確認(rèn)程序與判決履行程序的并存格局，一直持續(xù)到《人民調(diào)解法》生效之前。當(dāng)事人針對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的起訴權(quán)被人民調(diào)解基本法剝奪后，司法確認(rèn)程序成為賦予人民調(diào)解協(xié)議以間接執(zhí)行力的關(guān)鍵機(jī)制，人民調(diào)解協(xié)議之法律約束力的后續(xù)保障和跟進(jìn)補(bǔ)強(qiáng)從此依賴(lài)司法確認(rèn)程序獨(dú)挑大梁。司法確認(rèn)程序因免費(fèi)適用和一審終審而具備的實(shí)然優(yōu)勢(shì)，已足以撲滅判決履行程序卷土重來(lái)的可能性。

二、減壓功能：降低民事糾紛成案率

在2005年10月發(fā)布的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要(2004-2008)》中，最高人民法院首次提出“與其他部門(mén)和組織共同探索新的糾紛解決方法，促進(jìn)建立健全多元化的糾紛解決機(jī)制”⑧，多元化糾紛解決機(jī)制改革的帷幕由此開(kāi)啟。在經(jīng)歷地方探索和初期試點(diǎn)階段(2004年至2007年)、步驟安排和方案制定階段(2008年至2009年)、擴(kuò)大試點(diǎn)和全面落實(shí)階段(2010年至2013年)后，多元化糾紛解決機(jī)制改革進(jìn)入全面深化和升級(jí)換代階段(2014年至今)。⑨身為這項(xiàng)改革的引領(lǐng)者、推動(dòng)者和保障者，法院十多年來(lái)不遺余力，其表現(xiàn)可圈可點(diǎn)。然而，行為效果的利他性無(wú)法掩蓋主觀意圖的利己性。屢創(chuàng)新高的收案量(見(jiàn)表四⑩)加劇了糾紛訴訟解決的供需失衡，有限的司法資源對(duì)解紛需求的回應(yīng)愈發(fā)吃力，訴訟有求于非訴解紛方式成為不爭(zhēng)的事實(shí)且由來(lái)已久。

表三：《人民調(diào)解法》生效后案由確定錯(cuò)誤之部分案例簡(jiǎn)況表[案例來(lái)源：聚法案例(www.jufaanli.com)]

表四：2005年至2016年全國(guó)法院收案與結(jié)案情況表(單位：萬(wàn)件)

2017年員額制改革全面完成，遴選產(chǎn)生員額法官120138名，[10]有辦案資格者減少43.33%(改革前有211990名法官)?！罢w上說(shuō)，從法院層級(jí)上看，80%以上的案件受理在基層法院，‘案多人少’矛盾主要在基層法院；從案件類(lèi)型上看，80%以上的案件是民事案件，‘案多人少’矛盾集中于民事案件?！盵11]可以預(yù)計(jì)，基層法院民事審判領(lǐng)域內(nèi)員額法官的人均辦案量在不短的時(shí)間內(nèi)都將維持在高位水平。對(duì)內(nèi)挖潛和對(duì)外借力是破解案多人少矛盾的共識(shí)性路徑。對(duì)內(nèi)挖潛的重點(diǎn)是要處理好案的因素和人的因素之間的關(guān)系，長(zhǎng)期漠視人的因素而過(guò)分強(qiáng)調(diào)案的因素，容易誘發(fā)“案件增多-給法官加壓-法官不堪壓力而流失-整體辦案能力下降-裁判質(zhì)量不高或積案率居高不下”的可怕后果。當(dāng)辦案力量已經(jīng)滿(mǎn)負(fù)荷或超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，對(duì)內(nèi)挖潛只能量力而行、適可而止、有所不為。在立案前把糾紛導(dǎo)向適當(dāng)?shù)姆窃V解決方式，是法院對(duì)外借力的首選措施。如此措施若能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、規(guī)范化和長(zhǎng)效化，將有助于民事糾紛成案率的降低和法院收案增幅的減小。

每種解紛方式都兼有長(zhǎng)處和短板，對(duì)具體的糾紛類(lèi)型都呈現(xiàn)出不同的適應(yīng)性，解紛方式的單一主義在實(shí)踐面前已是土崩瓦解。鑒于人民調(diào)解在政治資源、人力資源和制度資源方面擁有的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，法院對(duì)外借力若想取得規(guī)模效應(yīng)，當(dāng)然會(huì)首選把糾紛導(dǎo)向人民調(diào)解。訴訟調(diào)解結(jié)案多年來(lái)與判決結(jié)案旗鼓相當(dāng)，海量的典型案例和翔實(shí)的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)足以確保法院對(duì)適宜調(diào)解的糾紛類(lèi)型作出判斷。權(quán)利不被實(shí)現(xiàn)等于權(quán)利被否定，權(quán)利實(shí)現(xiàn)比權(quán)利確認(rèn)更具有實(shí)質(zhì)意義。司法確認(rèn)程序能夠?yàn)槿嗣裾{(diào)解之成果的有效實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)強(qiáng)后盾，使人民調(diào)解在權(quán)利實(shí)現(xiàn)層面的作用不遜色于訴訟，使人民調(diào)解之程序便利、規(guī)則寬松、對(duì)抗性弱、免費(fèi)適用的優(yōu)勢(shì)得以凸顯，有助于增強(qiáng)糾紛主體對(duì)人民調(diào)解的接受度和消解起訴者對(duì)法院把糾紛導(dǎo)向人民調(diào)解可能產(chǎn)生的懷疑態(tài)度與抵觸情緒。目前很多法院在立案大廳使用裝有智能排隊(duì)管理系統(tǒng)的取號(hào)機(jī)，打印出的號(hào)牌往往載有等待排期開(kāi)庭的案件數(shù)量和選擇非訴調(diào)解的建議。這些信息會(huì)加重起訴者對(duì)訴訟周期過(guò)長(zhǎng)的擔(dān)心，對(duì)其選擇非訴調(diào)解形成一定的心理強(qiáng)制。經(jīng)由司法確認(rèn)程序來(lái)降低民事糾紛成案率的正當(dāng)性來(lái)源于糾紛分流的正當(dāng)性，而糾紛分流的正當(dāng)性來(lái)源于對(duì)當(dāng)事人意愿的尊重。法院應(yīng)克服家長(zhǎng)式思維，須最大可能地尊重當(dāng)事人對(duì)解紛方式的選擇權(quán)，以便讓選擇人民調(diào)解成為當(dāng)事人的心甘情愿之行為，而非迫于無(wú)奈之舉動(dòng)。所以，在非訴調(diào)解程序前置主義被立法明文確認(rèn)之前，法院不能明目張膽或暗度陳倉(cāng)地把糾紛強(qiáng)行導(dǎo)向人民調(diào)解。

司法確認(rèn)程序?qū)档兔袷录m紛成案率的貢獻(xiàn)與可申請(qǐng)司法確認(rèn)之人民調(diào)解協(xié)議的數(shù)量正向相關(guān)，而可申請(qǐng)司法確認(rèn)之人民調(diào)解協(xié)議的數(shù)量與人民調(diào)解的工作范圍也正向相關(guān)。簡(jiǎn)而言之，人民調(diào)解的工作范圍越廣，可申請(qǐng)司法確認(rèn)之人民調(diào)解協(xié)議的數(shù)量就會(huì)越多，司法確認(rèn)程序?qū)档兔袷录m紛成案率的貢獻(xiàn)就會(huì)越大。

民間糾紛是人民調(diào)解的工作范圍。作為專(zhuān)用術(shù)語(yǔ)，“民間糾紛”早就被寫(xiě)進(jìn)憲法和程序基本法，但憲法和程序基本法至今未對(duì)其內(nèi)涵與外延予以確定。憲法和程序基本法之下可據(jù)以確定民間糾紛之內(nèi)涵與外延的只有《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》《民間糾紛處理辦法》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》(見(jiàn)表五)。1954年4月發(fā)布的《人民調(diào)解工作須知》載明：(1)一般民事糾紛是指婚姻、債務(wù)、土地、房屋、分家、繼承等糾紛，性質(zhì)比較嚴(yán)重、情節(jié)比較復(fù)雜、影響比較重大的糾紛和牽涉到公私關(guān)系、勞資關(guān)系、外僑宗教等的糾紛不屬于一般民事糾紛。(2)輕微刑事案件一般是指輕微的侵占、打架、傷害、毀損、小額偷竊、欺詐、妨害名譽(yù)與信用等案件。在《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》取代《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》之前的三十多年里，“情節(jié)比較簡(jiǎn)單、性質(zhì)不太嚴(yán)重、事實(shí)比較清楚、爭(zhēng)議標(biāo)的不大”是人民調(diào)解所調(diào)解之民間糾紛的特點(diǎn)，[12]P119解決難度成為確定民間糾紛之外延的基本標(biāo)準(zhǔn)，民間糾紛相異于民事糾紛，兩者之間存在交叉關(guān)系。司法部對(duì)全國(guó)的人民調(diào)解工作負(fù)有全面系統(tǒng)的指導(dǎo)職責(zé)，其制定的《民間糾紛處理辦法》卻令人費(fèi)解地從糾紛主體的角度限縮了民間糾紛的范圍，如此作繭自縛式的調(diào)整加重了人民調(diào)解的衰落?！度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》沒(méi)有承繼《民間糾紛處理辦法》的不當(dāng)做法，正視民間糾紛之主體的多元性，強(qiáng)調(diào)民間糾紛之爭(zhēng)議內(nèi)容的民事性，把民間糾紛歸為民事糾紛。

表五：民間糾紛之內(nèi)涵與外延的法源一覽表

關(guān)于民間糾紛之內(nèi)涵與外延的爭(zhēng)論持續(xù)存在，《人民調(diào)解法》對(duì)此也無(wú)能為力。“立法機(jī)關(guān)經(jīng)研究認(rèn)為，民間糾紛的具體內(nèi)容是發(fā)展變化的，不同地區(qū)的矛盾糾紛表現(xiàn)也不同，對(duì)民間糾紛的具體內(nèi)容可以不作規(guī)定。根據(jù)近年的實(shí)踐，一般認(rèn)為，凡是發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人之間或者其他組織之間，涉及當(dāng)事人有權(quán)處分的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的糾紛，都屬于民間糾紛，都可以通過(guò)人民調(diào)解來(lái)處理。但法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)管轄處理的糾紛或者禁止采用調(diào)解方式解決的糾紛除外。”[9]P14立法者沒(méi)有借制定《人民調(diào)解法》之機(jī)明確規(guī)定人民調(diào)解的工作范圍，正視了民間糾紛之實(shí)踐樣態(tài)的復(fù)雜性與多樣性，有助于保持民間糾紛之內(nèi)涵與外延的開(kāi)放性和靈活性，為人民調(diào)解之工作范圍的擇機(jī)擴(kuò)張留下較大空間。但事實(shí)上的有權(quán)解釋者仍然把民間糾紛歸為民事糾紛，認(rèn)為民事糾紛的外延大于民間糾紛的外延；仍然從糾紛主體的角度來(lái)劃定人民調(diào)解的工作范圍，認(rèn)為民間糾紛的一方主體必須是自然人，把法人之間、非法人組織之間、法人和非法人組織之間的民事糾紛排除在民間糾紛之外。隨著行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解的發(fā)展，民間糾紛一方主體的自然人屬性勢(shì)必會(huì)受到挑戰(zhàn)。隨著越來(lái)越多的疑難復(fù)雜、涉及面廣、跨地區(qū)、跨單位或?qū)儆谌后w性的民間糾紛經(jīng)由人民調(diào)解得以解決，解決難度將不再被普遍作為確定民間糾紛之外延的基本標(biāo)準(zhǔn)。這樣民間糾紛在外延上就會(huì)和民事糾紛趨于一致，人民調(diào)解的工作范圍就會(huì)接近于民事訴訟的受案范圍，法院把糾紛導(dǎo)向人民調(diào)解的口徑就會(huì)具有名副其實(shí)的全面性，司法確認(rèn)程序?qū)γ袷录m紛成案率的降低才會(huì)取得大規(guī)模效應(yīng)。

三、參照功能：助力行政調(diào)解細(xì)則化

行政調(diào)解在解決民事糾紛方面具有專(zhuān)業(yè)、高效、主動(dòng)的突出優(yōu)勢(shì)。在國(guó)家治理的決策層重視法治政府建設(shè)和糾紛解決的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，行政調(diào)解受到青睞。就在消費(fèi)者權(quán)益、勞動(dòng)關(guān)系、醫(yī)患關(guān)系、物業(yè)管理等方面的民事糾紛和在資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的糾紛，行政調(diào)解被期待能夠發(fā)揮重要的化解作用。文號(hào)為[2010]33號(hào)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》提出要建立由地方各級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、政府法制機(jī)構(gòu)牽頭、各職能部門(mén)為主體的行政調(diào)解工作體制。2011年4月中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)等16部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大調(diào)解指導(dǎo)意見(jiàn)》)把行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解一并稱(chēng)為大調(diào)解的三駕馬車(chē)。2015年12月發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》將“依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛”列為七項(xiàng)主要任務(wù)之一，該部分把充分發(fā)揮行政調(diào)解在解決民事糾紛中的作用確定為目標(biāo)。

國(guó)家治理決策層的青睞沒(méi)有水漲船高地帶來(lái)行政調(diào)解制度化水平的改進(jìn)。不能以《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的先后施行為實(shí)例，判斷行政調(diào)解的制度化已臻較高水平，因?yàn)閯趧?dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)(由勞動(dòng)行政部門(mén)代表、工會(huì)代表和企業(yè)方面代表組成)和農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)(由農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)由當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門(mén)代表、有關(guān)人民團(tuán)體代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員兼任組成)盡管當(dāng)前行政色彩依然濃厚，但立法者期待的民間性正在逐漸加強(qiáng)，它們所主持的調(diào)解在應(yīng)然層面和學(xué)理層面應(yīng)被歸為民間調(diào)解，而非行政調(diào)解。整體來(lái)看，行政調(diào)解的立法進(jìn)展極為緩慢，致使行政調(diào)解的制度供給非常匱乏。制定統(tǒng)一行政程序法的呼聲多年來(lái)一直未停，但至今未能如愿。行政調(diào)解程序是行政程序的下位概念，故制定行政調(diào)解單行法的建議屬畫(huà)餅充饑。《行政調(diào)解條例》曾被列入國(guó)務(wù)院2011年的立法規(guī)劃，但至今杳無(wú)音訊。針對(duì)民事糾紛的行政調(diào)解至今只能被零散地規(guī)定在數(shù)量很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中。從28部規(guī)定針對(duì)民事糾紛的行政調(diào)解的法律(見(jiàn)表六)可以看出：(1)可適用行政調(diào)解化解的民事糾紛必須和行政調(diào)解主體的行政職權(quán)相關(guān)，其類(lèi)型具有特定性。(2)行政調(diào)解主體具有多元性，體現(xiàn)出行政事項(xiàng)的廣泛性、復(fù)雜性，行政調(diào)解主體的統(tǒng)一化難如登天且將勞而無(wú)功。(3)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第47條、《著作權(quán)法》第55條、《勞動(dòng)法》第77條、《社會(huì)保險(xiǎn)法》第83條第3款前半段、《合同法》第128條、《鐵路法》第32條第1款、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第26條第1款和《合伙企業(yè)法》第103條第2款均未具體寫(xiě)明行政調(diào)解主體，只是寫(xiě)明調(diào)解是特定民事糾紛的解決方式，對(duì)這些條文進(jìn)行字面解釋?zhuān)侥苁剐姓{(diào)解職能的法定性得以顯示。(4)《土地管理法》第16條、《礦業(yè)資源法》第49條、《森林法》第17條、《勞動(dòng)法》第84條、《社會(huì)保險(xiǎn)法》第83條第3款后半段和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第46條在規(guī)定行政調(diào)解職能時(shí)，未使用“調(diào)解”一詞，而代之以“處理”二字。

表六：行政調(diào)解重要法律淵源簡(jiǎn)況表

從條文數(shù)量和內(nèi)容構(gòu)成看，規(guī)章成為行政調(diào)解制度化的關(guān)鍵載體。由11部規(guī)定針對(duì)民事糾紛的行政調(diào)解的規(guī)章(見(jiàn)表七)可以發(fā)現(xiàn)：(1)在2011年《大調(diào)解指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)之前，部門(mén)規(guī)章對(duì)行政調(diào)解的制度化貢獻(xiàn)頗大，對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的效力幾乎沒(méi)有涉及，行政調(diào)解的運(yùn)行存在領(lǐng)域不均衡現(xiàn)象。(2)在2011年《大調(diào)解指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)之后，地方政府規(guī)章對(duì)行政調(diào)解的制度化居功至偉，行政調(diào)解的運(yùn)行存在地域不均衡現(xiàn)象，與四部綜合性地方政府規(guī)章不同，三部單行性地方政府規(guī)章均規(guī)定當(dāng)事人可就行政調(diào)解協(xié)議提出司法確認(rèn)申請(qǐng)。(3)行政調(diào)解未被普遍一致地與行政執(zhí)法行為加以區(qū)分，如《浙江省行政程序辦法》在第五章“特別行政執(zhí)法程序”中規(guī)定行政調(diào)解，這使得行政調(diào)解主體的中立角色和服務(wù)精神被忽視，行政調(diào)解制度化的獨(dú)立性受到貶損。

表七：代表性行政調(diào)解規(guī)章簡(jiǎn)況表

行政調(diào)解的制度化長(zhǎng)期高度依賴(lài)規(guī)章，分而治之、各自為戰(zhàn)的局面就不可避免，部門(mén)利益或地方利益就會(huì)凸顯并會(huì)經(jīng)由規(guī)章的制定與施行而得到固化，對(duì)規(guī)章制定主體一味謀求特色之沖動(dòng)的抑制就會(huì)更加困難，協(xié)調(diào)各方以實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解規(guī)則共性化的可能小而又小。關(guān)于針對(duì)民事糾紛的行政調(diào)解協(xié)議之效力與司法確認(rèn)，既有規(guī)章唯司法文件和司法解釋馬首是瞻，沒(méi)能體現(xiàn)出絲毫的獨(dú)立品格，只是亦步亦趨、隨波逐流?！对V非銜接意見(jiàn)》首次規(guī)定針對(duì)民事糾紛的行政調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)(第8條)、當(dāng)事人就其可申請(qǐng)司法確認(rèn)(第20條)，當(dāng)時(shí)司法確認(rèn)程序尚未實(shí)現(xiàn)法律化，《訴非銜接意見(jiàn)》的如此規(guī)定可不被評(píng)價(jià)為違法?！度嗣裾{(diào)解法》第33條和2012年修改后的《民事訴訟法》第194條明確規(guī)定只有對(duì)人民調(diào)解協(xié)議才可申請(qǐng)司法確認(rèn)，[13]P313而2015年2月公布施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》第353條[14]P922-923和2016年6月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》第31條卻無(wú)視《人民調(diào)解法》和《民事訴訟法》，照搬《訴非銜接意見(jiàn)》擴(kuò)大可申請(qǐng)司法確認(rèn)之非訴調(diào)解協(xié)議范圍的規(guī)定，明目張膽地違反民事程序基本法。《遼寧省行政調(diào)解規(guī)定》第33條和《浙江行政調(diào)解辦法》第24條均與司法文件、司法解釋保持高度一致，司法文件和司法解釋欠缺合法性的明顯烙印也被打在這些規(guī)章上。

與其他針對(duì)民事糾紛的行政調(diào)解相比，治安調(diào)解的適用具有很強(qiáng)的優(yōu)先性，治安調(diào)解協(xié)議的自動(dòng)履行以后置的、可能的行政處罰為保障手段。對(duì)違反治安管理行為的民間糾紛，文號(hào)為公通字〔2006〕12號(hào)的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<中華人民共和國(guó)治安管理處罰法>有關(guān)問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法盡量予以調(diào)解處理”?！皯?yīng)當(dāng)”和“盡量”兩次的使用，意在阻斷公安機(jī)關(guān)不經(jīng)治安調(diào)解而徑行對(duì)違反治安管理行為人給予行政處罰，行政處罰的謙抑性因治安調(diào)解的存在而得到不錯(cuò)的彰顯。依《治安管理處罰法》第9條，達(dá)成治安調(diào)解協(xié)議并自動(dòng)履行的，對(duì)違反治安管理行為人不予處罰；未達(dá)成治安調(diào)解協(xié)議或達(dá)成后不履行的，應(yīng)給予處罰。這一規(guī)定使“治安調(diào)解在先，行政處罰未必在后”成為事實(shí)?；趯?duì)行政處罰之后續(xù)影響的評(píng)估，違反治安管理行為人會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地增強(qiáng)達(dá)成和自動(dòng)履行治安調(diào)解協(xié)議的意愿，治安調(diào)解協(xié)議的自動(dòng)履行率在法律層面即已獲得基本保障。實(shí)踐中，為防止反悔，不少公安機(jī)關(guān)恪守“自動(dòng)履行在先，制作治安調(diào)解協(xié)議書(shū)在后”的事實(shí)性規(guī)則，以保證行政調(diào)解能有成效和治安案件的盡快結(jié)案。所以，因自動(dòng)履行率不理想而把針對(duì)民事糾紛的行政調(diào)解協(xié)議納入可申請(qǐng)司法確認(rèn)的范圍，排除治安調(diào)解的論證才會(huì)具有說(shuō)服力。

近年內(nèi)有望完成的《著作權(quán)法》和《專(zhuān)利法》的修改，將會(huì)為部分行政調(diào)解協(xié)議被納入司法確認(rèn)程序的客體范圍提供法律層面的支持。2014年6月向社會(huì)各界征求意見(jiàn)的《著作權(quán)法(修訂草案送審稿)》第85條寫(xiě)明：“著作權(quán)行政管理部門(mén)可以設(shè)立著作權(quán)糾紛調(diào)解委員會(huì)，負(fù)責(zé)著作權(quán)和相關(guān)權(quán)糾紛的調(diào)解。調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》有關(guān)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的規(guī)定?！?015年12月向社會(huì)各界征求意見(jiàn)的《專(zhuān)利法(修訂草案送審稿)》第61條寫(xiě)明：“處理專(zhuān)利侵權(quán)糾紛的專(zhuān)利行政部門(mén)，應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，可以就侵犯專(zhuān)利權(quán)的賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》向人民法院起訴。調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的, 對(duì)方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院確認(rèn)并強(qiáng)制執(zhí)行?！睆囊陨闲薹ㄐ畔⒖梢灶A(yù)判，《著作權(quán)法》和《專(zhuān)利法》的修改一旦完成，司法確認(rèn)程序的客體將不再局限于人民調(diào)解協(xié)議，針對(duì)民事糾紛之行政調(diào)解協(xié)議的法律性質(zhì)將得以明確化，行政調(diào)解一般性規(guī)則的總結(jié)與提升將變得更有必要，行政調(diào)解細(xì)則化的進(jìn)程將大為加快。有關(guān)部分行政調(diào)解協(xié)議之司法確認(rèn)的規(guī)則構(gòu)建，沒(méi)有必要和可能另起爐灶，參照司法確認(rèn)程序既有制度資源的得與失是理性的選擇。

四、善治功能：締造基層治理良善化

郡縣治，天下安?；鶎硬焕?，地動(dòng)山搖。實(shí)現(xiàn)權(quán)利有保障、權(quán)利受制約、違法必追責(zé)、正義可預(yù)期、公平看得見(jiàn)的善治狀態(tài)與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，須以基層治理的良善化為基礎(chǔ)。離開(kāi)基層的穩(wěn)定有序，基層治理的良善化無(wú)從談起。民間糾紛倘若懸而不決或決而不了，基層的穩(wěn)定有序?qū)⒆⒍ㄊ晴R中之花。所以，人民調(diào)解能否公正及時(shí)高效地化解民間糾紛，根本性地決定著基層治理的良善化水平。人民調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量體現(xiàn)人民調(diào)解的制度能力，反映人民調(diào)解在基層治理中是舉足輕重還是無(wú)關(guān)緊要。

對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行指導(dǎo)，是基層人民法院的法定職責(zé)，也是司法權(quán)之社會(huì)屬性的體現(xiàn)。1982年生效的《民事訴訟法(試行)》第14條、1983年施行至今的《人民法院組織法》第22條、2012年修改前的《民事訴訟法》第16條和《人民調(diào)解法》第5條對(duì)此都從未間斷地予以規(guī)定。與其他法源不同，《人民調(diào)解法》第5條縮小了基層人民法院的指導(dǎo)范圍，基層人民法院對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)只是對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其指導(dǎo)職責(zé)具有特定性和針對(duì)性。參加司法行政部門(mén)組織的人民調(diào)解員培訓(xùn)活動(dòng)、組織人民調(diào)解員旁聽(tīng)法院對(duì)民事案件的庭審、與人民調(diào)解員召開(kāi)典型糾紛分析會(huì)、聘請(qǐng)人民調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員是司法確認(rèn)程序入法前法院對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的常用手段。這些指導(dǎo)手段的運(yùn)用往往無(wú)法取得全面性、持續(xù)性和實(shí)質(zhì)性的效果，不少基層人民法院表現(xiàn)出倦怠傾向和消極態(tài)度，很多人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員表現(xiàn)出厭煩情緒和應(yīng)付立場(chǎng)，人民調(diào)解和訴訟之間的相互依賴(lài)度很難得到加強(qiáng)。在司法確認(rèn)程序入法后，有權(quán)解釋者申明，審理司法確認(rèn)案件應(yīng)成為基層人民法院對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主要手段。[9]P25在司法確認(rèn)程序中，法院有權(quán)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的程序合法性、實(shí)體合法性和內(nèi)容明確性進(jìn)行審查，體現(xiàn)訴訟對(duì)人民調(diào)解的監(jiān)督職能，可從外部視角評(píng)價(jià)人民調(diào)解協(xié)議是完美無(wú)瑕、瑕不掩瑜還是瑜不掩瑕，從而為人民調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量提供外在的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。司法確認(rèn)申請(qǐng)被法院裁定不予受理或駁回時(shí)，若能輔之以具體的說(shuō)理，可為人民調(diào)解的日后運(yùn)行提供確定的指引。人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員如能以“有則改之，無(wú)則加勉”的態(tài)度理性地對(duì)待法院作出的司法確認(rèn)文書(shū)，人民調(diào)解協(xié)議存在重大瑕疵的比例就會(huì)明顯下降，眼前個(gè)案層面訴訟對(duì)人民調(diào)解的監(jiān)督與控制就會(huì)演化成長(zhǎng)遠(yuǎn)總體層面訴訟對(duì)人民調(diào)解的支持與服務(wù)。

法院對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的實(shí)體合法性進(jìn)行審查，應(yīng)格外注意人民調(diào)解和民事訴訟在實(shí)體依據(jù)方面的差異，不然易造成訴訟對(duì)人民調(diào)解的強(qiáng)行規(guī)訓(xùn)，加重人民調(diào)解的司法化，引發(fā)人民調(diào)解對(duì)訴訟的反感與抵牾。依《人民調(diào)解法》第3條，人民調(diào)解的實(shí)體依據(jù)是法律、法規(guī)和國(guó)家政策。此法條中的“法律”與“法規(guī)”不是并列關(guān)系，后者應(yīng)包括在前者之中，前者應(yīng)在廣義上的理解為立法法所規(guī)定的立法權(quán)主體創(chuàng)制的規(guī)范總稱(chēng)。與《民法通則》第6條規(guī)定“民事活動(dòng)必須遵守法律，法律沒(méi)有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策”不同，《民法總則》第10條規(guī)定“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗”。《民法總則》施行后，國(guó)家政策不再是直接的民法淵源，也不再是法院審判民事糾紛的實(shí)體依據(jù)，依據(jù)國(guó)家政策作出的民事裁判不再具有合法性。在不違背法律、法規(guī)和國(guó)家政策所設(shè)定的強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，人民調(diào)解可把公序良俗、社會(huì)公德、行業(yè)慣例、村規(guī)民約作為實(shí)體依據(jù)，這比法院審判民事糾紛的實(shí)體依據(jù)要寬泛許多。法院如以民事裁判的實(shí)體合法性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審視人民調(diào)解協(xié)議，人民調(diào)解協(xié)議獲得司法確認(rèn)的比例就會(huì)大幅下降。若順從這種苛求，人民調(diào)解就會(huì)趨同于訴訟，喪失自己的獨(dú)立性與可識(shí)別度；若對(duì)抗這種苛求，人民調(diào)解就會(huì)失去訴訟的有力支持，重新跌回效力軟化的泥沼。由此可見(jiàn)，審查人民調(diào)解協(xié)議之實(shí)體合法性時(shí)，法院應(yīng)持謙抑立場(chǎng)和利他態(tài)度，這樣才能使人民調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量得到客觀的評(píng)價(jià)，從而有利于人民調(diào)解發(fā)揮出化解民間糾紛、維護(hù)基層秩序的巨大作用。

從訴訟支持人民調(diào)解的角度看，法院的審查力度與人民調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量狀況應(yīng)呈反比例相關(guān)。人民調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量理想時(shí)，法院的審查力度應(yīng)減??；人民調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量差勁時(shí)，法院的審查力度應(yīng)加大。當(dāng)前人案矛盾的壓力驅(qū)動(dòng)與糾紛分流的現(xiàn)實(shí)需求渾然一體，出于利己的本能和短期應(yīng)急的需要，法院很容易不考量人民調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量狀況，而劃一地對(duì)人民調(diào)解協(xié)議予以放行，在司法確認(rèn)程序中充當(dāng)名不符實(shí)的“橡皮圖章”，構(gòu)成對(duì)人民調(diào)解一時(shí)的嬌縱和隨意的遷就，這不利于人民調(diào)解的規(guī)范運(yùn)行與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于甄別和制止利用司法確認(rèn)程序?qū)崿F(xiàn)非法目的的行為。法院確定對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的審查力度，應(yīng)重點(diǎn)考慮原糾紛的類(lèi)型、人民調(diào)解組織的綜合實(shí)力與專(zhuān)業(yè)性和發(fā)生虛假訴訟的可能性。若原糾紛是新型民間糾紛，或者人民調(diào)解組織的綜合實(shí)力偏弱、專(zhuān)業(yè)性偏低，或者發(fā)生虛假司法確認(rèn)的可能較大，對(duì)應(yīng)的審查力度應(yīng)更大?？偠灾?，在作為基層人民法院對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)之主要載體的司法確認(rèn)程序中，法院須在支持和監(jiān)督兩端之間找到平衡點(diǎn)，偏向任何一端的舉動(dòng)都會(huì)削弱人民調(diào)解在基層治理中的制度優(yōu)勢(shì)。

司法確認(rèn)程序客體范圍的擴(kuò)大化、司法確認(rèn)案件之裁判文書(shū)的秘密化和司法確認(rèn)案件之考核權(quán)重的失當(dāng)化，是司法確認(rèn)程序當(dāng)前存在的三大誤區(qū)。為理性地矯正這些實(shí)踐誤區(qū)，必須得把司法確認(rèn)程序的善活動(dòng)功能與其復(fù)興功能、減壓功能、參照功能進(jìn)行體系性詮釋?zhuān)p視或漠視的舉動(dòng)都將無(wú)助于實(shí)效的獲取。

注釋?zhuān)?/p>

① 說(shuō)明：(1)除1982年、1983年、1984年、2013年、2015年、2016年的數(shù)據(jù)外，其他年份的數(shù)據(jù)均來(lái)源于中國(guó)法律年鑒。(2)2009年的數(shù)據(jù)在《中國(guó)法律年鑒》(2010)中有兩種表述，一處為第24頁(yè)“國(guó)家立法、司法、監(jiān)察、仲裁工作概況”(7676064 件)，另一處為第935頁(yè)“2009 年律師、公證、調(diào)解工作基本情況統(tǒng)計(jì)表”(579.73萬(wàn)件)。(3)1982年、1983年、1984年的數(shù)據(jù)來(lái)源于郭翔、許前程、李春霖等編：《人民調(diào)解在中國(guó)》，華中師范大學(xué)出版社1986年版，第36-38頁(yè)。(4)2013年數(shù)據(jù)來(lái)源于周斌：《去年人民調(diào)解組織化解糾紛943.9萬(wàn)件》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年2月28日。(5)2015年數(shù)據(jù)來(lái)源于司法部基層工作指導(dǎo)司人民調(diào)解處：《2015年度全國(guó)人民調(diào)解工作數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)》，《人民調(diào)解》2016年第4期。(6)2016年數(shù)據(jù)來(lái)源于司法部基層工作指導(dǎo)司人民調(diào)解工作指導(dǎo)處：《2016年度人民調(diào)解工作發(fā)展報(bào)告》，《人民調(diào)解》2017年第6期。

② 《涉人民調(diào)解協(xié)議案件規(guī)定》第8條規(guī)定：無(wú)效的調(diào)解協(xié)議或者被撤銷(xiāo)的調(diào)解協(xié)議自始沒(méi)有法律約束力。調(diào)解協(xié)議部分無(wú)效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。

③ 很多論者認(rèn)為《涉人民調(diào)解協(xié)議案件規(guī)定》把人民調(diào)解協(xié)議定位為民事合同，進(jìn)而對(duì)這一定位進(jìn)行批駁(代表性文獻(xiàn)可見(jiàn)江偉、廖永安：《簡(jiǎn)論人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)與效力》，《法學(xué)雜志》2003年第2期；常怡：《人民調(diào)解協(xié)議的效力變遷》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期)。在筆者看來(lái)，這些論證存在樹(shù)錯(cuò)靶子的極大可能，因?yàn)椤渡嫒嗣裾{(diào)解協(xié)議案件規(guī)定》沒(méi)有直觀地在人民調(diào)解協(xié)議和民事合同之間劃上等號(hào)或者把二者的關(guān)系列為種屬關(guān)系。

④ 關(guān)于立法理由的具體分析，可參見(jiàn)扈紀(jì)華、陳俊生主編：《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法解讀》，中國(guó)法制出版社2010年版，第127-129頁(yè)。

⑤ 有論者認(rèn)為，自人民調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)申請(qǐng)司法確認(rèn)和《人民調(diào)解法》第32條之訴可能構(gòu)成競(jìng)合關(guān)系，《人民調(diào)解法》第32條之訴和《人民調(diào)解法》第33條之訴(因司法確認(rèn)申請(qǐng)未得到法院支持而提起的訴訟)并非都是針對(duì)原糾紛(周翠：《司法確認(rèn)程序之探討》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第2期)。如此的判斷顯然存在失誤。

⑥ 判決撤銷(xiāo)人民調(diào)解協(xié)議并對(duì)原糾紛作出處理的判決書(shū)可見(jiàn)上海浦東新區(qū)法院作出的(2001)浦民一(民)初字第20036號(hào)判決書(shū)、上海青浦區(qū)法院作出的(2012)青民一(民)初字第1855號(hào)判決書(shū)、浙江紹興諸暨市法院作出的(2013)紹諸民初字第1004號(hào)判決書(shū)、浙江金華市中院作出的(2014)浙金民終字第667號(hào)判決書(shū)、江蘇南京江寧區(qū)法院作出的(2013)江寧民初字第3119號(hào)判決書(shū)、浙江紹興諸暨市法院作出的(2014)紹諸民初字第00190號(hào)判決書(shū)、湖南岳陽(yáng)市中院作出的(2014)岳中民三終字第360號(hào)判決書(shū)、浙江寧波市中院作出的(2016)浙02民終209號(hào)判決書(shū)、湖南株洲市中院作出的(2016)湘02民終1092號(hào)判決書(shū)。

⑦ 《訴非銜接意見(jiàn)》第20條規(guī)定，就人民調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院確認(rèn)其效力，也可請(qǐng)求法院判決履行。

⑧ 見(jiàn)《人民法院第二個(gè)五年改革綱要(2004-2008)》第7條。

⑨ 關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制改革四個(gè)階段的劃分及各自的代表性成果，可見(jiàn)李少平主編：《最高人民法院多元化糾紛解決機(jī)制改革意見(jiàn)和特邀調(diào)解規(guī)定的理解與適用》，人民法院出版社2017年版，第17-20頁(yè)。

⑩ 表四的數(shù)據(jù)來(lái)自：(1)《圖說(shuō)最高人民法院工作報(bào)告》，《人民法院報(bào)》2017年3月13日；(2)《圖說(shuō)最高人民法院工作報(bào)告》，《人民法院報(bào)》2016年3月14日。