張學本　張雙雙

摘要：農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定是實現(xiàn)全面建成小康社會目標的重要基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)階段的跨界公共危機已成為影響我國農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的主要障礙之一。本文基于協(xié)同治理理論，運用系統(tǒng)規(guī)范的研究方法，在分析農(nóng)村跨界危機治理脆弱性與協(xié)同治理能力構(gòu)成的基礎(chǔ)上，從培育協(xié)同治理理念、構(gòu)建協(xié)同治理機制、完善協(xié)同治理框架、設(shè)立協(xié)同治理機構(gòu)等方面，提出了推進農(nóng)村跨界公共危機治理的對策，以期對我國農(nóng)村跨界公共危機協(xié)同治理有所裨益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村跨界公共危機；危機治理脆弱性；協(xié)同治理理論；協(xié)同治理能力

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）01-0032-07

收稿日期：2017-09-05

作者簡介：張學本（1966-），男，遼寧本溪人，遼寧大學哲學與公共管理學院教授，經(jīng)濟學博士，研究方向為東方管理文化、管理溝通；張雙雙（1991-），女，山東德州人，遼寧大學哲學與公共管理學院碩士研究生，研究方向為行政管理。

德國著名社會學家烏爾里希·貝克曾指出：“我們生活在文明的火山上，風險社會中不明與無法預(yù)料的后果成為歷史和社會的主宰力量”。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國農(nóng)村各領(lǐng)域的危機事件不斷出現(xiàn)。農(nóng)村公共危機的發(fā)生除了傳統(tǒng)的突發(fā)性、不確定性與危害性之外，還表現(xiàn)出跨界性與復(fù)合性等新特點?？缃缧?，主要表現(xiàn)為空間上跨越行政區(qū)界或地理界線，一個角落發(fā)生危機可能會通過一定介質(zhì)迅速波及到其他區(qū)域，影響周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊。例如：2010年6月，江西撫河唱凱堤決口，致使兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被淹，給下游5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近14.5萬人帶來巨大威脅，同時給京福高速正常通車及附近12萬畝耕地有效耕種埋下安全隱患。2012年6月，榆林市靖邊縣突發(fā)原油泄漏事件，當?shù)匾幻娣e達800余畝的水庫遭受污染。導(dǎo)致水域周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民及牲畜沒有可飲用的水。2015年，漳州市古雷鎮(zhèn)出現(xiàn)PX項目爆炸事故，古雷鎮(zhèn)周邊近1.5萬名群眾被迫轉(zhuǎn)移。復(fù)合性指的是危機的發(fā)生在不同地域上擴散的同時還會跨領(lǐng)域逐漸蔓延，甚至會形成一條危機鏈，鏈條上上下下所觸及的領(lǐng)域均會受到不同程度的影響。例如：2004年的禽流感給我國農(nóng)村大部分地區(qū)的養(yǎng)殖業(yè)造成了巨大損失，經(jīng)過治理后危機雖有所緩解，但變異后的病毒開始感染人類，使相應(yīng)地區(qū)的生產(chǎn)與生活受到了更大范圍和程度的影響。面對農(nóng)村跨界公共危機在不同空間、時間、地域及領(lǐng)域內(nèi)蔓延的復(fù)雜性等特點，傳統(tǒng)危機應(yīng)對方式在農(nóng)村顯然不能奏效。因此，尋找農(nóng)村跨界危機治理的突破口已成為當務(wù)之急。

一、相關(guān)研究概述

當前，農(nóng)村公共危機已成為影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展的主要因素之一。國內(nèi)學界對農(nóng)村公共危機問題已進行了不同層面的研究并取得了豐碩成果。其中具有代表性的研究成果體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，關(guān)于農(nóng)村公共危機概念的界定。李燕凌、陳冬林、凌云（2005）認為：農(nóng)村公共危機是一系列危害農(nóng)村政治穩(wěn)定、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、社會安全，同時對農(nóng)村居民的基本價值觀念與道德規(guī)范帶來沖擊的大規(guī)模突發(fā)性事件。梁亞樨、謝東（2007）認為：公共危機即因農(nóng)村社會經(jīng)歷突發(fā)性變故，致使農(nóng)村生產(chǎn)受到破壞，村民生命及財產(chǎn)安全受到威脅，鄉(xiāng)村社會秩序陷入混亂狀態(tài)。伍國勇（2014）認為：農(nóng)村公共危機是在鄉(xiāng)村自然、經(jīng)濟、政治與社會矛盾運動中。因?qū)α⒚艿姆e累與激化導(dǎo)致的沖突性事件。第二，對農(nóng)村公共危機治理主體的研究。多數(shù)研究不約而同地強調(diào)了協(xié)作治理意識對提升農(nóng)村區(qū)域整體危機治理能力的重要性。程瀟凝、潘桂媚、劉紅（2015）從常態(tài)與非常態(tài)兩個層面對農(nóng)村危機治理主體進行了分析。并認為：通過治理意識的提高，治理主體溝通的加強，治理權(quán)責的明確等措施，能夠促進農(nóng)村公共危機多元治理能力的提升。徐雙敏、羅重譜（2010）認為：只有在強化各主體參與協(xié)作的意識。健全多主體公共危機治理外部機制的前提下，才能逐步提高農(nóng)村各危機治理主體協(xié)作應(yīng)對的能力。第三，農(nóng)村公共危機的現(xiàn)狀、成因、治理困境與對策設(shè)計。王東陽（2003）認為：非典、糧油價格上漲及農(nóng)村禽流感事件給我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提出新挑戰(zhàn)的同時也帶來了發(fā)展機會。近年來，因宅基地、村委會選舉、供水供電等糾紛引發(fā)的農(nóng)村群體性事件頻發(fā)，農(nóng)村公共危機的潛在風險因子呈現(xiàn)逐漸增加趨勢。劉冰（2004）認為：政府公共產(chǎn)品在農(nóng)村供給碎片化可能誘發(fā)公共危機。楊靜、陳建明、趙紅（2015）認為：部分農(nóng)村地區(qū)基層政權(quán)及村民自治組織建設(shè)滯后是導(dǎo)致危機爆發(fā)的主要原因。徐元善、金華（2015）認為：面對農(nóng)村跨界危機治理碎片化及由此導(dǎo)致的跨區(qū)域運作機制的癱瘓，應(yīng)采用整體性治理來進行跨界危機治理碎片化的邏輯修正。具體應(yīng)從治理理念、治理主體與治理手段等方面協(xié)調(diào)推進整體性治理模式的構(gòu)建?；趨f(xié)同理論與治理理論并借鑒現(xiàn)有文獻。筆者將農(nóng)村公共危機協(xié)同治理界定為：政府、農(nóng)村自治組織、村民等治理主體通過合作模式在危機預(yù)防與預(yù)警、信息溝通、應(yīng)急處置、事后修復(fù)、總結(jié)評估等環(huán)節(jié)采取集體行動，以應(yīng)對發(fā)生在農(nóng)村開放系統(tǒng)當中危機的治理活動。筆者認為：農(nóng)村跨界公共危機協(xié)同治理應(yīng)具備如下特征：（1）治理主體的協(xié)同。協(xié)同模式有三種：以村莊為最小單位的治理主體之間的內(nèi)部協(xié)同；村莊與村莊之間治理主體的橫向協(xié)同；村莊治理主體與上級政府之間的縱向協(xié)同。（2）治理資源的協(xié)同。主要體現(xiàn)在信息資源與實體資源的協(xié)同兩方面。危機信息資源應(yīng)實現(xiàn)實時全面共享，避免“信息孤島的出現(xiàn)；實體資源應(yīng)實現(xiàn)高效配置與優(yōu)勢互補。（3）治理流程的協(xié)同。協(xié)同治理是對危機進行全流程的動態(tài)管理。治理流程中的每個環(huán)節(jié)是環(huán)環(huán)相扣、緊密相關(guān)的，并且所有治理環(huán)節(jié)在整體上構(gòu)成一套閉合回路系統(tǒng)。實現(xiàn)動態(tài)危機信息在各個環(huán)節(jié)實時共享的同時還要保證危機預(yù)防與預(yù)警的靈敏度。

傳統(tǒng)農(nóng)村公共危機的誘發(fā)因素復(fù)雜多樣，危機影響范圍廣、持續(xù)時間長、破壞性大。上述相關(guān)文獻已經(jīng)展開了相對詳細的研究。然而現(xiàn)階段對農(nóng)村跨界公共危機的研究仍稍顯不足，研究方法與視角尚待進一步明確并具體化。筆者在借鑒現(xiàn)有文獻基礎(chǔ)上，以農(nóng)村跨界公共危機治理脆弱性為切入點，對農(nóng)村跨界公共危機治理碎片化現(xiàn)象進行了重點分析。

二、農(nóng)村跨界公共危機治理的

脆弱性分析

跨界危機治理的脆弱性在農(nóng)村主要表現(xiàn)為協(xié)作意識薄弱、治理主體單一、治理流程不全等方面以及由此帶來的協(xié)同治理的集體行動困境。對農(nóng)村跨界公共危機治理脆弱性進行分析，可以為農(nóng)村跨界公共危機治理找出重點、指明方向。

（一）協(xié)作意識薄弱

當前。我國農(nóng)村公共危機治理主要依靠相應(yīng)職能部門及屬地政府展開。此種各自為政的危機治理模式容易導(dǎo)致“屬地利益本位”思想的產(chǎn)生。目前，由于危機治理成本分擔及利益共享不易協(xié)調(diào)等原因，不同屬地政府之間進行協(xié)作治理的主動性還不強，甚至有少數(shù)基層行政管理者不僅沒有協(xié)作意識，反而在“個人利益本位”思想的驅(qū)動下，為了個人獲取政績將本區(qū)域內(nèi)的危機間接轉(zhuǎn)移到鄰近區(qū)域。這種行為不但不利于危機的化解，反而會延長危機治理周期，增加整體性治理成本。

部分農(nóng)村村委會主動協(xié)作意識薄弱。目前，隨著市場轉(zhuǎn)型的速度不斷加快，部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的“家庭利益本位”意識凸顯。危機帶來的沖擊與損害只要是不涉及自身利益，多數(shù)農(nóng)民不會對危機的預(yù)防與應(yīng)對予以過多的關(guān)注，表現(xiàn)出“事不關(guān)己，高高掛起”的姿態(tài)，缺乏與村委會及其他自治組織共同協(xié)作應(yīng)對公共危機的意識。

（二）治理主體單一

在傳統(tǒng)思想的影響下，人們普遍認為公共危機治理應(yīng)該是政府機關(guān)綜合運用各種行政手段，構(gòu)建危機治理機制，采用相應(yīng)的應(yīng)對措施來預(yù)防、應(yīng)對并化解危機，保障農(nóng)村社會穩(wěn)定的政府管理活動。當前，基層政府在危機治理中承擔了大量工作，基本上形成了“獨挑重擔”的局面。雖然基層政府在公共危機治理中發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，但政府并不是萬能的，當面臨出乎意料或是從天而降的種種危機時，很可能會出現(xiàn)“政府失靈”的情形。所以，農(nóng)村跨界危機治理需要除政府之外包括村委會、農(nóng)村社會組織及農(nóng)民在內(nèi)的治理主體的參與。但是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所帶來的新一輪基層社會結(jié)構(gòu)與管理制度的變化，導(dǎo)致村委會制度型權(quán)力的弱化，動員與組織能力的降低。部分村委會也逐漸失去了主動動員村民參與農(nóng)村危機治理的熱情。在個別地區(qū)，農(nóng)村村委會還承擔了基層政府下達的行政性任務(wù)，在危機面前很少有精力組織農(nóng)民去參與應(yīng)對。農(nóng)村勞動力的外流，在致使基層治理資源減少的同時，也減少了部分農(nóng)民對土地的依賴，淡化了其對農(nóng)村生活的認同與歸屬感，降低了主動參加農(nóng)村公共危機治理的積極性。農(nóng)村社會組織在管理人才缺乏和自身發(fā)育不良的情況下，參與公共危機治理力量有限。

（三）治理流程不完善

公共危機的產(chǎn)生及演變是一個包括潛伏期、發(fā)展期、爆發(fā)期直至最后恢復(fù)期在內(nèi)的生命周期。由此看來，針對農(nóng)村跨界公共危機治理，不只是對某些危機環(huán)節(jié)的應(yīng)對，而是從整個危機治理流程入手，宏觀把握、整體協(xié)調(diào)推進治理工作的過程?？缃绻参C的全流程治理指的是包含危機預(yù)防與預(yù)警、危機信息溝通、緊急處置、事后修復(fù)、總結(jié)評估等環(huán)節(jié)在內(nèi)的完整治理框架。目前，一些農(nóng)村地區(qū)的公共危機治理流程并不完善，主要是采用被動的危機治理模式。農(nóng)村危機治理重點異化，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是重危機應(yīng)急處置，輕危機預(yù)防與預(yù)警。與城市危機治理相比，農(nóng)村危機的預(yù)防與預(yù)警工作基本處于起步階段。沒有真正認識到預(yù)防與預(yù)警環(huán)節(jié)在危機應(yīng)對中的重要性，防范意識不強，危機預(yù)警滯后。比較典型的案例是郭占峰、李小云（2012）在對我國西北某村莊進行危機個案研究中提到的，2006年6月，突發(fā)禽流感危機，直到9月份專業(yè)養(yǎng)雞村營村才開始采取全面應(yīng)對措施。二是危機信息溝通與總結(jié)評估環(huán)節(jié)有待完善。個別農(nóng)村地區(qū)基層政府在發(fā)現(xiàn)危機苗頭后，不僅不及時采取預(yù)警與應(yīng)對措施，反而向上級虛報、瞞報、漏報險情，最終形成了被動局面。由于農(nóng)村對危機治理的評估與總結(jié)環(huán)節(jié)重視度不夠，往往習慣于一次次被動式地應(yīng)對危機，因而缺乏危機治理的前瞻性。

三、加強協(xié)同治理能力建設(shè)：農(nóng)村跨界公共危機治理的新方向

加強跨界公共危機協(xié)同治理能力建設(shè)是促進農(nóng)村跨界公共危機治理的關(guān)鍵，也是新農(nóng)村建設(shè)的迫切需要。農(nóng)村跨界危機協(xié)同治理應(yīng)借鑒羅伯特·希斯的4R危機管理模式，即縮減力、預(yù)備力、反應(yīng)力、恢復(fù)力。一是協(xié)同縮減能力：對農(nóng)村公共危機進行預(yù)防，未雨綢繆。二是協(xié)同預(yù)警能力：在危機到來之前，做好全面、及時響應(yīng)準備并制定周密計劃。三是協(xié)同應(yīng)對能力：在危機到來后，及時、快速出擊，爭取用較短時間控制危機發(fā)展態(tài)勢，以免危機升級惡化。四是協(xié)同恢復(fù)能力：指危機結(jié)束后，快速恢復(fù)農(nóng)村常規(guī)生產(chǎn)與生活的能力。

（一）協(xié)同縮減能力

協(xié)同縮減能力即農(nóng)村跨界危機治理潛在的能力。就是在危機出現(xiàn)之前，通過精心準備，減緩甚至避免危機導(dǎo)致的破壞。協(xié)同縮減能力作為農(nóng)村跨界危機治理的重中之重，簡言之，就是要把危機扼殺在“搖籃”當中，減少危機爆發(fā)的幾率，從源頭把控危機，主動治理。強化協(xié)同縮減能力建設(shè)是將危機治理關(guān)口向前推移的必要充分條件。即重視各類防災(zāi)減災(zāi)知識的宣傳與普及，重視提升農(nóng)村群眾主動預(yù)防危機的意識，增強危機應(yīng)對的基本能力。基層政府應(yīng)堅持為了群眾、依靠群眾的工作理念，充分發(fā)揮統(tǒng)籌與領(lǐng)導(dǎo)作用，有效調(diào)動村委會為主，農(nóng)村社會組織參與危機治理積極性，做好危機應(yīng)對的基本保障工作，把危機協(xié)同縮減能力建設(shè)放在更重要位置。以確保危機協(xié)同治理的協(xié)同縮減能力穩(wěn)步提升。

（二）協(xié)同預(yù)警能力

協(xié)同預(yù)警能力在農(nóng)村危機治理中屬于基本能力。對危機實行預(yù)警的目的就是盡早對風險源實施準確定位，為危機的防范及治理指出明確的方向。隨著社會安全脆弱性的上升，人們防范風險的意識也逐漸增強。當前，國內(nèi)外城市公共危機治理的重點已經(jīng)從危機應(yīng)對環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向危機預(yù)警環(huán)節(jié)。農(nóng)村公共危機治理也應(yīng)將治理重點放到預(yù)防與預(yù)警環(huán)節(jié)，重視危機之前的各項準備工作，如風險指標的選取與測度、應(yīng)急預(yù)案設(shè)計等，從而為下一階段的危機應(yīng)對爭取到充足的時間和寶貴的機會。基層政府是農(nóng)村跨界危機預(yù)警的重要主體之一。但面對復(fù)雜多變的跨界危機，僅僅依靠政府單一的力量去應(yīng)對是遠遠不夠的。迫切需要基層政府之間、同一基層政府內(nèi)部各部門之間、基層政府與所轄村委會之間的密切配合，以推進農(nóng)村跨界公共危機的協(xié)同預(yù)警。

（三）協(xié)同應(yīng)對能力

協(xié)同應(yīng)對能力是農(nóng)村跨界危機治理的核心能力。危機應(yīng)對是指在危機到來之際，治理主體采取一系列措施，按規(guī)劃分步驟來化解危機的活動。農(nóng)村跨界危機緊急應(yīng)對的主要任務(wù)就是在最短時間內(nèi)匯集與調(diào)用各方治理力量，充分利用有限時間，優(yōu)化配置應(yīng)急資源，將危機控制在最小范圍內(nèi)，盡最大努力減少危機造成的損失。危機確認、危機隔離、危機處置與危機總結(jié)是農(nóng)村跨界危機應(yīng)對的主要步驟?；鶎诱g應(yīng)打破“條塊分割、各自為政”的危機應(yīng)對格局，采取立體化、全方位的合作與聯(lián)動方式，以最快時間確認危機類別與級別并進行隔離處理。與此同時可以通過媒體及時向農(nóng)村群眾公開危機應(yīng)對進程的信息，并向身處危機當中的農(nóng)村群眾提供應(yīng)急自救與互救方法，減少其焦慮與恐慌，增強其協(xié)同應(yīng)對危機的信心。

（四）協(xié)同恢復(fù)能力

協(xié)同恢復(fù)能力是農(nóng)村跨界危機治理中不可或缺的能力。指在農(nóng)村危機過后，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以恢復(fù)，農(nóng)村生活正常運轉(zhuǎn)，政府公共形象得到恢復(fù)與提升的能力。加強協(xié)同恢復(fù)能力建設(shè)的關(guān)鍵是政府如何在最短時間內(nèi)提升公信力。在較短時間內(nèi)恢復(fù)農(nóng)村基本生活秩序。在物質(zhì)恢復(fù)方面，基層政府應(yīng)當科學規(guī)劃、宏觀協(xié)調(diào)，加快開展災(zāi)后重建工作，確保農(nóng)民的基本生活得到應(yīng)有的保障。同時，動員與協(xié)調(diào)保險機構(gòu)與各類社會救援組織、慈善組織有序介入農(nóng)村災(zāi)后重建工作，以確保受災(zāi)損失能夠及時得到賠付，社會援助與政府主導(dǎo)重建工作能夠有效協(xié)同、優(yōu)勢互補。在精神恢復(fù)方面，應(yīng)把受災(zāi)農(nóng)民的心里撫慰放在重要位置。依靠專業(yè)心理咨詢團隊，化解部分農(nóng)民的心理問題，轉(zhuǎn)變其消極心態(tài)。通過文藝匯演及現(xiàn)場慰問等方式增強農(nóng)村群眾災(zāi)后生活的勇氣與信心。各危機治理主體在災(zāi)后協(xié)同恢復(fù)能力建設(shè)中應(yīng)將物質(zhì)與精神恢復(fù)有機結(jié)合起來。

四、推進農(nóng)村跨界公共危機協(xié)同治理的對策

（一）樹立以“命運共同體”為導(dǎo)向的協(xié)作治理理念

意識與理念是行動的先導(dǎo)與內(nèi)驅(qū)力，能夠引導(dǎo)人們的行動方向。協(xié)同治理理論強調(diào)在互相信任基礎(chǔ)上的集體行動，主張多主體、多中心條件下的合作共治；以公共問題的解決和對公眾參與的回應(yīng)為基本目標。樹立以“命運共同體”為導(dǎo)向的協(xié)作治理理念，就是政府應(yīng)逐步完善公共服務(wù)供給，促進利益分配的均衡化，以從在根源上減少危機發(fā)生的頻次。在應(yīng)對危機時，政府部門應(yīng)以維護鄉(xiāng)村共同體的利益及改善民生為基本原則，以主動心態(tài)謀求府際間的合作，加強聯(lián)動。積極應(yīng)對危機，兼顧危機治理過程中的效率與公平。村委會作為基層群眾自治組織的代表，應(yīng)該在農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展過程中培育危機意識，強化“命運共同體”理念。在日常工作中。村委會成員應(yīng)帶頭掌握危機應(yīng)對知識，并注重服務(wù)意識的培養(yǎng)。農(nóng)民作為危機應(yīng)對的分散個體，也應(yīng)加強學習，掌握基本危機應(yīng)對知識，增強大局意識，加強鄰里之間交流，增強相互之間的信任，危難之際更要發(fā)揚互幫互助精神，齊心協(xié)力應(yīng)對危機。

（二）構(gòu)建多元主體協(xié)同參與跨界危機治理機制

農(nóng)村危機治理立法滯后，多元主體參與危機治理的信息不對稱、責權(quán)不清、隨意性較大等因素導(dǎo)致了除基層政府之外的其他主體參與治理的邊緣化狀態(tài)。因此，多元主體共同參與農(nóng)村危機治理機制的構(gòu)建需要從以下幾個方面入手：第一，修訂并完善與農(nóng)村公共危機治理的相關(guān)法律法規(guī)。現(xiàn)行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對政府危機治理的權(quán)責作了詳實規(guī)定，但對其他危機治理主體的參與行為缺少具體的相關(guān)規(guī)定。所以，迫切需要將政府之外的危機治理主體的權(quán)責、參與規(guī)范等相關(guān)細則以法律法規(guī)的形式予以明確，從而使處于“弱勢”地位的危機治理主體能夠依法依規(guī)參與農(nóng)村危機治理。第二，開設(shè)統(tǒng)一的危機信息溝通平臺。及時、全面的信息溝通是基層政府與各治理主體聯(lián)手應(yīng)對危機的關(guān)鍵步驟。應(yīng)當借助互聯(lián)網(wǎng)資源，開設(shè)網(wǎng)站溝通平臺。使各個治理主體通過該平臺實現(xiàn)危機信息交流與共享，進而對危機治理的目標有統(tǒng)一、清晰的認知，通過網(wǎng)絡(luò)溝通平臺及時整合危機治理資源，調(diào)整治理重點，促進危機處置的進程。第三，增強村委會危機治理的主動性。村委會作為基層群眾自治組織，要理順其與政府之間的“復(fù)雜”關(guān)系，減少對政府對其下達的行政性任務(wù)，確保其有足夠精力動員農(nóng)民參與公共危機的協(xié)同共治。

（三）打造全流程、動態(tài)化的跨界危機協(xié)同治理框架

跨界公共危機的全流程治理指的是包含危機預(yù)防與預(yù)警、緊急處置、事后修復(fù)、總結(jié)評估等環(huán)節(jié)在內(nèi)的完整治理框架。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村跨界危機治理將重點放在了緊急處置與事后修復(fù)方面。根據(jù)公共危機發(fā)生的生命周期特點，危機應(yīng)對的每一個環(huán)節(jié)都很關(guān)鍵。為了避免出現(xiàn)“亡羊補牢”的被動情形，應(yīng)該把農(nóng)村公共危機的預(yù)防與預(yù)警環(huán)節(jié)放在更加重要的戰(zhàn)略位置。第一，完善危機預(yù)防與預(yù)警機制。一是要建立可操作性強的風險指標監(jiān)測體系。依據(jù)科學方法選取風險指標，對危機演進過程進行全面分析，動態(tài)監(jiān)測危機風險源，進而提前判斷危機出現(xiàn)的可能性。二是要全面收集并細致分析監(jiān)測數(shù)據(jù)。應(yīng)依靠技術(shù)手段將農(nóng)村地區(qū)的氣象、水利、病蟲災(zāi)害、地震、牲畜疾病災(zāi)害等方面的風險監(jiān)測數(shù)據(jù)進行匯總、分析。三是要降低危機預(yù)警重心，注重發(fā)揮各個基層村莊預(yù)警的作用。鼓勵各村莊根據(jù)本地實際統(tǒng)計危機類型、發(fā)生頻次并將統(tǒng)計數(shù)據(jù)上報政府相關(guān)部門。第二，提升對危機總結(jié)評估環(huán)節(jié)的重視程度。總結(jié)評估環(huán)節(jié)應(yīng)貫穿危機治理的全過程。特別是危機過后，應(yīng)當對危機治理活動進行系統(tǒng)、全面的調(diào)查評估，以了解危機發(fā)生的原因及其帶來的影響，對農(nóng)村跨界危機應(yīng)對的經(jīng)驗與教訓進行總結(jié)，為下一次危機的預(yù)警、應(yīng)對做好準備。農(nóng)村跨界公共危機往往涉及范圍廣、延續(xù)時間較長，這就迫切需要在全流程框架下對危機實施動態(tài)監(jiān)測與治理。

（四）設(shè)立專門化的跨界公共危機協(xié)同治理機構(gòu)

在農(nóng)村跨界公共危機的多主體協(xié)同治理過程中，政府作為治理的主要協(xié)調(diào)者，在應(yīng)對跨界公共危機時有必要成立一個專門化的跨界危機協(xié)同治理機構(gòu)。例如：美國國家安全委員會負責全國的安全穩(wěn)定工作，除此之外，在1979年還成立了一個專門負責跨界危機治理的部門——聯(lián)邦危機管理局。美國這一做法值得借鑒。筆者建議，應(yīng)立足我國農(nóng)村跨界危機的特點與治理實際，在縣級政府層面設(shè)立跨界危機管理局。同時縣轄各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)設(shè)立農(nóng)村跨界危機管理辦?？缃缥C管理局局長可以由主管農(nóng)村安全工作的副縣長兼任，工作人員可以從縣級其他各個委力、局抽調(diào)、選拔或是公開向社會招聘。在日常工作中該局可以配合地震局、氣象局、畜牧局、水利局、公安局等部門開展農(nóng)村各類危機的預(yù)防與預(yù)警工作；當危機到來之際，跨界危機管理局應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，有序組織橫向府際之間跨界危機治理合作，積極促進政府之間在農(nóng)村危機合作治理中的權(quán)責劃分與利益分配的有序、合理，避免因權(quán)責與利益分配不均而引起的集體行動困境問題的出現(xiàn)。同時，要領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村縱向之間的危機治理工作?？h級危機管理局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)危機管理辦是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。管理局可以規(guī)定各個危機辦實行主要領(lǐng)導(dǎo)負責制，并協(xié)助其制定工作職責與工作規(guī)范，使其明確具體工作范圍，避免在危機事件上報時出現(xiàn)各個科室相互推諉不愿負責承接的現(xiàn)象。同時，還要積極培育農(nóng)村社會組織，鼓勵社會組織在跨界危機治理中主動承擔責任、積極配合政府開展危機治理工作。這樣，才能在跨界危機治理中更好地凝集民智，匯集民力，贏得民心，形成上下一致、左右配合、內(nèi)外互通的長效危機治理機制。

（責任編輯：牟春野）