生態(tài)環(huán)境監(jiān)察新轉向
2018-08-09 03:34:32騰延娟
中國環(huán)境監(jiān)察 2018年7期
文|騰延娟
2018年在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上習近平總書記根據生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的客觀規(guī)律，提出我國生態(tài)文明建設正處于“關鍵期、攻堅期、窗口期”，并提出“地方各級黨委和政府主要領導是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人”“對那些損害生態(tài)環(huán)境的領導干部，要真追責、敢追責、嚴追責，做到終身追責”，2018年3月通過并公布實施的《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條明確其立法目的“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。可以說，監(jiān)察法的出臺為監(jiān)察機關直接接管黨政領導干部生態(tài)責任提供了法律依據，使其由原來的較低位階的辦法上升為高位階的法律。通過監(jiān)察法來追究黨政領導干部生態(tài)損害責任不僅為責任的追究提供了強有力的法律支撐，更強化了其法律實施效果。
我國的環(huán)境監(jiān)察體系基本形成了由國家環(huán)境監(jiān)察局到區(qū)域環(huán)保督察中心、環(huán)境監(jiān)察總隊、環(huán)境監(jiān)察支隊、環(huán)境監(jiān)察大隊的五級體系。傳統(tǒng)的環(huán)保監(jiān)察，即使是跨區(qū)域監(jiān)察，對象也只是企業(yè)，雖然能夠查到污染問題，但把大量的精力花在點源監(jiān)管，解決的是局部問題，而且經常是“監(jiān)察一走污染又來”。2016年開始的中央環(huán)保督察，從環(huán)保部門牽頭到中央主導，從以查企業(yè)為主轉變?yōu)椤安槎讲⑴e，以督政為主”，被看作是我國環(huán)境監(jiān)管模式的重大變革。而監(jiān)察法的通過明確了從“行政監(jiān)察”到“國家監(jiān)察”的升級，必將帶來生態(tài)環(huán)境領域監(jiān)察模式的新轉向。
國策機制下“一元治理”的環(huán)境監(jiān)察：“督企”
在我國經濟建設的初期，環(huán)境問題主要以職業(yè)病和公共安全的形式表現(xiàn)出來，尤其是當時社會的物質生活水平使得人們對良好健康生活環(huán)境的需求并不明顯，普通民眾對環(huán)境問題沒有深刻的認知，也沒有環(huán)境治理的需求與愿望。因此，在當時的歷史條件下，環(huán)境治理只能依靠政府，政府是環(huán)境治理的唯一主體，也是唯一的選項，將環(huán)境保護作為基本國策是一種明智的選擇?；趪邫C制下的環(huán)境治理模式只能是以政府為治理主體的“一元治理”模式。國策機制下的“一元治理”模式在形式上表現(xiàn)為行政主導下的“命令—控制”模式，按照經濟學理性經濟人假設，遵循經濟規(guī)律的經濟主體似乎天然地不具備環(huán)境保護的先驗的德性。因此只能依靠權威部門的強制手段來保證環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。這種邏輯在環(huán)境保護初期是合理的也是合適的。
“命令—控制”型的一元治理模式在我國生態(tài)環(huán)境保護領域發(fā)揮了重要的作用，構筑了較為完整中國行政法色彩的環(huán)境保護法律體系，有效地保障了生態(tài)環(huán)境保護的法治化。在此模式下的環(huán)境監(jiān)察職能主要表現(xiàn)為對企業(yè)環(huán)境違法行為的監(jiān)察。但是由于對經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間關系的認知水平所限，地方政府往往認為經濟發(fā)展與環(huán)境保護是一種對立關系，導致地方保護主義嚴重。地方環(huán)保行政主管部門在執(zhí)法過程中，也常常受制于地方行政領導的干涉，監(jiān)察執(zhí)法不僅難度大，效果也不明顯。監(jiān)督機制不健全主要表現(xiàn)為：其一，上級環(huán)保部門對于下級環(huán)保部門監(jiān)督的關系還未理順；其二，對于地方政府和其他負有環(huán)境保護職責的監(jiān)督無法保障。
“多元共治”轉型下的環(huán)境監(jiān)察：“督政”
我國經濟社會的轉型導致環(huán)境治理主體的多元化的生成。環(huán)境治理主體的多元化使生態(tài)環(huán)境治理由一元線性治理變成一種立體的、網絡狀的治理模式，有效地克服“政府失靈”“市場失靈”以及“社會利益集團的權力尋租”，“一元治理”到“多元治理”不僅僅是簡單地增加了治理主體的數(shù)目，而是培育了目前中國尚薄弱的市場機制和社會力量?！丁笆濉币?guī)劃綱要》（2016—2020）中就明確“創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，強化排污者主體責任，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，實現(xiàn)環(huán)境質量總體改善”。多元治理模式下政府生態(tài)環(huán)境擔當是生態(tài)環(huán)境治理的關鍵。由于環(huán)境保護涉及的是社會公共利益的保護，政府還必須在環(huán)境治理中發(fā)揮舉足輕重的關鍵性作用，在環(huán)境治理中政府要起主導作用，沒有政府的主導，沒有政府的頂層設計和政策的支持是不可能的。尤其是在中國中央集權統(tǒng)治的歷史傳統(tǒng)下，政府治理的力量仍將是環(huán)境治理的主力。
2015年7月1日，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案（試行）》，環(huán)保督察強調“黨政同責”“一崗雙責”，意味著地方黨委與政府一道接受監(jiān)督，督察結果作為領導干部考核評價任免的重要依據。把環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護責任落實不力的地方作為先期督察對象，重點督察貫徹黨中央決策部署、解決突出環(huán)境問題、落實環(huán)境保護主體責任的情況。從2016年1月中央環(huán)保督察在河北省開展試點以來，2016—2017年的兩年間，中央環(huán)保督察已完成對全國31個省份的全覆蓋，問責人數(shù)超過1.7萬。中央環(huán)保督察緊盯黨委、政府，把了解地方黨委、政府落實環(huán)境保護主體責任以及“黨政同責、一崗雙責”作為重點。這也表明環(huán)境監(jiān)察已經完成了從查企業(yè)為主轉變?yōu)椤安槎讲⑴e，以督政為主” 的環(huán)境監(jiān)管模式重大變革。
監(jiān)察法下的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察：“督人”
監(jiān)察法的通過和實施意味著監(jiān)察的全覆蓋，無死角，生態(tài)環(huán)境與資源保護領域無疑也是國家監(jiān)察的范圍，而且由于黨和政府對生態(tài)文明建設的高度重視，生態(tài)領域的監(jiān)察也將會成為監(jiān)察的重點區(qū)域。
國家監(jiān)察實現(xiàn)了監(jiān)察權與行政權的分離，并成為與之并列的國家權力，是來自政府外部的監(jiān)督權對政府權力的控制，是國家監(jiān)察權對國家行政權的制衡。這種外部監(jiān)督由于監(jiān)督主體與監(jiān)督客體分屬于不同系統(tǒng)，切斷了監(jiān)督權與被監(jiān)督權的隸屬關系和利益勾連，有利于避免地方和部門保護主義對監(jiān)督權的干預和干擾。國家監(jiān)察不僅地位高于行政監(jiān)察，而且監(jiān)察范圍、權限也遠遠廣于和高于行政監(jiān)察。
監(jiān)察機關的職責是“監(jiān)督、調查、處置”?！案母锖蟮谋O(jiān)察委員會將不再隸屬于一級人民政府，而屬于經由人大產生的與行政機關和司法機關相平行的國家機關。即監(jiān)察體制改革完成后，我國的政權結構將由原來的“一府兩院”轉變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?，由“一委”對“一府兩院”中的公職人員實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督，從而實現(xiàn)黨內監(jiān)督和國家監(jiān)督的契合、統(tǒng)一?！睆臋C構性質上看，監(jiān)察委員會既非行政機關，也非司法機關，準確的法律定位應是監(jiān)督機關。是國家和政府、自我查弊和糾錯機制。內部監(jiān)督制約機制具有鮮明的層級制特征，層級制組織機構上下統(tǒng)屬，上級統(tǒng)領下級，下級對上級負責。
《中華人民共和國監(jiān)察法》第三條“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”。生態(tài)文明建設中出現(xiàn)的生態(tài)腐敗現(xiàn)象也會隨著監(jiān)察制度的深化和反腐力度的加大而成為監(jiān)察的對象。2018年中共中央辦公廳印發(fā)了《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟访鞔_提出要“堅持優(yōu)者上、庸者下、劣者汰，對巡視等工作中發(fā)現(xiàn)的貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決策部署不堅決不全面不到位等問題，組織部門要及時跟進，對不擔當不作為的干部，根據具體情節(jié)該免職的免職、該調整的調整、該降職的降職，使能上能下成為常態(tài)?！?/p>
生態(tài)環(huán)境監(jiān)察新局面
（一）行政系統(tǒng)內部監(jiān)察與國家監(jiān)察的并存
行政監(jiān)察是政府內部監(jiān)督，國家監(jiān)察則是政府外部監(jiān)督，實現(xiàn)了監(jiān)察權與行政權的分離，是獨立于行政權的國家監(jiān)察權對政府行政權的監(jiān)督。但是“行政監(jiān)察固然有地位不高、獨立性不強、監(jiān)察范圍窄等先天性缺陷，但不能徹底否定其制度價值。行政監(jiān)察因其專業(yè)性、綜合性和實體性等特征，在行政監(jiān)督體系中居于特定的重要地位，不為其他監(jiān)督形式所替代”。尤其對于生態(tài)環(huán)境的監(jiān)察其專業(yè)性更為明顯，機制體制較為完善，在實踐中取得了很好的成績，尤其是掛牌督辦、區(qū)域限批，環(huán)境督導回頭看等制度的創(chuàng)新為生態(tài)環(huán)境的監(jiān)察提供了制度創(chuàng)新，因此，有必要構建相應的溝通協(xié)調機制，充分發(fā)揮現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機構的作用，促進國家監(jiān)察在生態(tài)環(huán)境領域的全面深化。
（二）生態(tài)責任勇于擔當?shù)姆ㄖ伪Ｕ?/h3>
《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（2015年）第十一條規(guī)定“各級政府負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的工作部門發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責情形的，必須按照職責依法對生態(tài)環(huán)境和資源損害問題進行調查，在根據調查結果依法作出行政處罰決定或者其他處理決定的同時，對相關黨政領導干部應負責任和處理提出建議，按照干部管理權限將有關材料及時移送紀檢監(jiān)察機關或者組織（人事）部門?！北O(jiān)察法在第十一條明確了監(jiān)察機關的職責，其中就包括“對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責”。這就意味著，對那些懶政怠政不作為，有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策的公職人員的問責，將從法律上和制度上得到保障。
在學習貫徹黨的十九大精神研討班上，習近平總書記就領導干部履職盡責問題再次特別強調：“必須做到責任過硬，樹立正確政績觀，發(fā)揚求真務實、真抓實干的作風，以釘釘子精神擔當盡責，真正做到對歷史和人民負責?！薄蛾P于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟分刑岢觥皩Ω刹康氖д`錯誤進行綜合分析，對該容的大膽容錯，不該容的堅決不容?！?/p>
生態(tài)環(huán)境治理是一項復雜的、長期的、影響深遠的系統(tǒng)工程，在環(huán)境治理過程中企業(yè)、政府和社會都發(fā)揮著各自不可替代的作用，我國環(huán)境治理模式經歷了“一元治理”到“多元共治”的轉型，不管在何種治理模式下黨和政府始終發(fā)揮著主導作用，對黨和政府領導干部生態(tài)環(huán)境責任的監(jiān)察不僅能有利地促進中國生態(tài)文明建設的發(fā)展，同時也是中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度的創(chuàng)新，更是中國智慧和制度的貢獻。
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