劉曼

【摘要】2015年5月，新修仃的《行政訴訟法》頒布施行。新《行政訴訟法》對(duì)舊的《行政訴訟法》進(jìn)行了大范圍地修改和細(xì)化，其中，經(jīng)復(fù)議案件被告規(guī)則的修改一直頗受關(guān)注。對(duì)于經(jīng)過(guò)復(fù)議案件被告的認(rèn)定問(wèn)題，舊《行政訴訟法》適用的是“選擇被告說(shuō)”的規(guī)則，而新《行政訴訟法》將其修改為“共同被告說(shuō)”。之所以如此修改，是因?yàn)樵谝酝男姓V訟實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)為避免當(dāng)被告通常作出維持決定，致使行政復(fù)議制度虛化、程序空轉(zhuǎn)，未能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。為緩解實(shí)踐中復(fù)議維持率居高不下的尷尬現(xiàn)狀，發(fā)揮復(fù)議制度專(zhuān)業(yè)、快捷、高效的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，新《行政訴訟法》將舊《行政訴訟法》確立的經(jīng)復(fù)議案件的單一被告制度修改為共同被告制度。因此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估，也便于及時(shí)對(duì)其進(jìn)行修改和完善。

【關(guān)鍵詞】復(fù)議機(jī)關(guān)；共同被告；制度反思

一、復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度的實(shí)施情況——以安徽省合肥市為例

（一）行政復(fù)議案件糾錯(cuò)率顯著上升

2016年，合肥市全市各級(jí)機(jī)關(guān)共審結(jié)行政復(fù)議案件1541件，通過(guò)復(fù)議直接糾錯(cuò)的案件為384件，直接糾錯(cuò)率達(dá)24.9%，同比上升14%；經(jīng)協(xié)調(diào)后終止104件，綜合糾錯(cuò)率31.7%，同比上升6.8%。根據(jù)上文數(shù)據(jù)可以清晰地看出，復(fù)議機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)率上升明顯，復(fù)議維持率過(guò)高的狀況在一定程度上有所緩解。由于維持決定不再是行政復(fù)議機(jī)關(guān)避免成為被告的“保護(hù)傘”，復(fù)議決定成為法院審查的對(duì)象，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的規(guī)定促使其在審理復(fù)議申請(qǐng)過(guò)程中必須做到有錯(cuò)必糾、有錯(cuò)必改。復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度對(duì)行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)、主動(dòng)糾正錯(cuò)誤起到了一定的督促作用。

（二）行政訴訟案件數(shù)量激增，共同被告制度增加訴累

2016年，合肥市共發(fā)生一審行政訴訟案件共1092件（已審結(jié)976件），同比增長(zhǎng)20.1%。其中以市政府作為被告的一審案件179件，同比增長(zhǎng)539%。《行政訴訟法》修改之初，2015年以合肥市政府為被告的一審行政案件的數(shù)量為28件，2014年全年16件，2013年共8件，2012年則為6件，增速非常迅猛。并且，在179件以市政府為被告的一審行政案件中，市政府經(jīng)復(fù)議維持決定而作共同被告的高達(dá)154件，占比86%。行政訴訟案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，以市政府為被告的案件數(shù)量更是增速迅猛，而市政府由于維持決定坐上被告席的案件數(shù)量占比近乎一半。由于共同被告制度的建立，市政府行政應(yīng)訴案件集中增加的最主要原因是由于復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度的建立。市政府作出復(fù)議維持決定就會(huì)被行政相對(duì)人連同原機(jī)關(guān)一起作為共同被告訴至法院。

（三）共同被告涉及案件領(lǐng)域相對(duì)集中

在以合肥市政府為被告的179件行政訴訟案件中，土地征收征用及補(bǔ)償、房屋征收征用及補(bǔ)償以及公安3個(gè)領(lǐng)域的案件，共占比已達(dá)92.7%。其他類(lèi)型的案件僅占比7.3%，包括8件員工編制案件、2件招投標(biāo)案件、2件行政賠償案和1件工商處罰案。由于涉及領(lǐng)域非常集中，而且占比最大的三類(lèi)案件中，土地征收征用、房屋征收征用及補(bǔ)償案件如果是經(jīng)復(fù)議再起訴，復(fù)議機(jī)關(guān)必然涉及到市政府，市政府的大量應(yīng)訴工作集中在這三個(gè)領(lǐng)域，市政府法制辦公室的工作量之大可想而知。

（四）第一被告相對(duì)分散，縣區(qū)政府及部門(mén)占比較大

在巧4件以合肥市政府為共同被告的案件中，以縣區(qū)政府為第一被告的案件為53件，占比34.2%，以縣區(qū)政府各部門(mén)為第一被告的案件有78件，占比50.7%，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為第一被告的案件為15件，占比9.6%，其他案件數(shù)量為8件，占比5.5%。第一被告分散在各縣區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，尤其以各縣區(qū)政府及其工作部門(mén)占比較大。根據(jù)新法對(duì)于級(jí)別管轄“就低不就高”的規(guī)定，市政府作為共同被告，必須到第一被告即各縣區(qū)政府所在地的基層法院參加訴訟，應(yīng)訴任務(wù)繁重，人力物力財(cái)力消耗巨大。

二、復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度的實(shí)施困境

（一）案件驟增，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作任務(wù)繁重

在實(shí)際工作中，一方面，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)需要完成日常的復(fù)議工作，需要針對(duì)申請(qǐng)人提交的復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行合法性以及合理性的審查，整理相關(guān)證據(jù)材料和法律依據(jù)，最后向復(fù)議機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn)供行政復(fù)議機(jī)關(guān)決策，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般尊重復(fù)議機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。近年來(lái)，行政復(fù)議案件數(shù)量逐年攀升，復(fù)議機(jī)構(gòu)需要審理的案件相應(yīng)的越來(lái)越多，而復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員配置相當(dāng)有限，不僅如此，復(fù)議機(jī)構(gòu)中大部分工作人員只是行政機(jī)關(guān)的普通公務(wù)員，并未經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)的法律知識(shí)教育，沒(méi)有相關(guān)的法科背景，也未通過(guò)法律職業(yè)資格考試，在對(duì)證據(jù)的認(rèn)定、法律依據(jù)的理解和運(yùn)用上往往需要花費(fèi)較多的時(shí)間。因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)繁重的工作量可想而知。另一方面，若行政相對(duì)人不服復(fù)議決定向人民法院提起行政訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)則必須作為被告參加訴訟，而法制工作機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然承擔(dān)這一職責(zé)，整理案件的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)等訴訟材料，負(fù)責(zé)訴訟的各項(xiàng)工作。根據(jù)復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度的規(guī)定，只要經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，只要行政相對(duì)人起訴，無(wú)論復(fù)議機(jī)關(guān)作出何種決定都必然坐上被告席，其被告資格不受行政復(fù)議決定的影響。這一規(guī)定導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)承擔(dān)的應(yīng)訴工作數(shù)量大增，同時(shí)由于行政訴訟程序繁瑣，審理期限過(guò)長(zhǎng)，復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員甚至需要出庭應(yīng)訴，這不僅耗費(fèi)了大量的財(cái)力、物力，無(wú)端增加了訴訟成本，也給復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。

（二）復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告致使法院審判遭遇諸多難題

1.級(jí)別管轄的問(wèn)題

新《行政訴訟法》適用的是“選擇管轄”的原則。即針對(duì)行政復(fù)議案件提起訴訟的，原行政機(jī)關(guān)所在地的人民法院可以管轄，復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的人民法院也可以管轄，事人可以選擇其中任一法院提起訴訟。但新《行政訴訟法》關(guān)于級(jí)別管轄得規(guī)定引發(fā)了一些新的問(wèn)題。首先，我國(guó)一般的行政案件均是由基層法院管轄的。盡管基層法院數(shù)量更多、區(qū)域分散性更強(qiáng)，但隨著行政訴訟案件的持續(xù)快速增長(zhǎng)，基層法院的辦案壓力也隨之增大。將復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告納人基層法院的管轄范圍，導(dǎo)致基層法院受理的行政案件大量累積，法院工作人員的工作任務(wù)極其繁重，每年都會(huì)積壓一部分案件無(wú)法審結(jié)。其次，經(jīng)復(fù)議的案件，由于需要解決行政相對(duì)人和原行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議，同時(shí)需要審查復(fù)議決定的合法性，訴訟當(dāng)事人較多，相較于一般的直接由原行政機(jī)關(guān)或直接由復(fù)議機(jī)關(guān)作單獨(dú)被告的案件，審理難度更大，審理對(duì)象變成了原行政行為和復(fù)議行為，需要審查的證據(jù)和適用依據(jù)更加復(fù)雜。基層法院的工作人員能否在原本工作量已經(jīng)超負(fù)荷的情況下處理好相對(duì)復(fù)雜的案件？是否會(huì)加重其工作負(fù)擔(dān)？辦案質(zhì)量是否會(huì)因此受到影響？再者，由于在共同被告制度的規(guī)定下，兩個(gè)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一同到基層法院參加訴訟，在此情形下，基層法院需要面對(duì)的兩個(gè)被告中，其中包括一個(gè)級(jí)別較高的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，例如，某區(qū)行政機(jī)關(guān)和區(qū)人民政府作為共同被告，在區(qū)基層法院應(yīng)訴，這種情況是否會(huì)給基層法院審理案件造成不便？

2.審查對(duì)象的問(wèn)題

經(jīng)復(fù)議維持決定的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)原行政行為的合法性和復(fù)議決定的合法性一并進(jìn)行審查。但由于法條規(guī)定的較為籠統(tǒng)，容易導(dǎo)致法院在審判過(guò)程中對(duì)于審查對(duì)象的理解出現(xiàn)偏差，沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，各地法院的做法就會(huì)不一樣。對(duì)于該條文中的復(fù)議維持決定我們應(yīng)當(dāng)理解為廣義的復(fù)議維持，即包括兩種情況：第一種，行政復(fù)議機(jī)關(guān)完全認(rèn)同原行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)以及處理結(jié)果，對(duì)原行政行為沒(méi)有加以任何的改動(dòng)，也就是狹義的復(fù)議維持；第二種，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)同原行政機(jī)關(guān)作出的最終處理結(jié)果，但對(duì)其認(rèn)定的事實(shí)、提交的證據(jù)或適用的法律依據(jù)其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)認(rèn)為稍有瑕疵，作出了改動(dòng)，但沒(méi)有改變?cè)姓C(jī)關(guān)的處理結(jié)果，也屬于復(fù)議維持決定的范疇。學(xué)術(shù)界對(duì)第一種情況沒(méi)有什么爭(zhēng)議，但對(duì)第二種情況中審查對(duì)象到底是哪一個(gè)行政行為存在爭(zhēng)議。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該按照法條的字面含義理解，也即法條中的“原行政行為”是指原行政機(jī)關(guān)作出的行為。但該觀點(diǎn)忽略了復(fù)議維持是廣義的維持，在行政復(fù)議的過(guò)程中，復(fù)議機(jī)關(guān)可能改變了相關(guān)的事實(shí)、證據(jù)或依據(jù)，如果只是審查了原行政機(jī)關(guān)的行為，那么復(fù)議機(jī)關(guān)的行為是不是就被排除在審查范圍之外了？另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法條中規(guī)定應(yīng)當(dāng)審查的“原行政行為”是經(jīng)過(guò)復(fù)議機(jī)關(guān)修正后的行政行為，而不是由原行政機(jī)關(guān)作出的最初行政行為。換言之法院審查的是經(jīng)過(guò)復(fù)議機(jī)關(guān)修正之后的以新形式出現(xiàn)的行政行為，而不是原機(jī)關(guān)作出的行政行為。由于法律對(duì)復(fù)議維持案件審查對(duì)象的規(guī)定并不十分明確，致使各地法院在對(duì)審查對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法達(dá)成一致。各地法院在審查過(guò)程中，有些法院由于沒(méi)有理解立法原意只對(duì)初始形態(tài)的原行政行為進(jìn)行審查，個(gè)別法院甚至為減少工作量有意忽略對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)改變事實(shí)或依據(jù)后的行為的審查。

3.舉證責(zé)任的問(wèn)題

根據(jù)相關(guān)法律及司法解釋的規(guī)定，復(fù)議維持決定情形下，原機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告參加訴訟，應(yīng)當(dāng)適用“共同舉證”的規(guī)則，具體由哪一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為可自行決定。為加強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任承擔(dān)意識(shí)，對(duì)于復(fù)議決定是否合法則必須由復(fù)議機(jī)關(guān)舉證。但隨著實(shí)踐的不斷深入，舉證責(zé)任的分配和具體實(shí)施也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。第一，根據(jù)舉證責(zé)任的規(guī)定，在行政訴訟案件中，被告承擔(dān)證明自身行為合法的舉證責(zé)任，同時(shí)應(yīng)當(dāng)提供行為時(shí)所依據(jù)的法律文件和相關(guān)證據(jù)材料。因此，原行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任是理所當(dāng)然的，但原行政行為并非由復(fù)議機(jī)關(guān)作出，復(fù)議機(jī)關(guān)只是對(duì)原行政行為作出了認(rèn)可的維持決定，并未實(shí)際參與作出原行政行為。僅僅只是為滿足立法目的，將原行為與復(fù)議決定看作“一體”，進(jìn)而而要求復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為一并承擔(dān)舉證責(zé)任，其的舉證責(zé)任從何而來(lái)？第二，復(fù)議維持決定的適用情形是復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政機(jī)關(guān)的行為“認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)摹保?jiǎn)言之，即復(fù)議機(jī)關(guān)完全認(rèn)同原行政機(jī)關(guān)作出的決定，對(duì)其提交的證據(jù)和適用的法律依據(jù)不存在質(zhì)疑。在此情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)在庭審過(guò)程中對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行舉證，向法庭出示的證據(jù)和依據(jù)與原行政機(jī)關(guān)舉證的內(nèi)容是完全一致的，并且原行政行為合法的證明力度并不會(huì)因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)重復(fù)舉證而加強(qiáng)。甚至復(fù)議機(jī)關(guān)都不需要再一次闡述舉證內(nèi)容，直接在“法庭上一味同意第一被告的意見(jiàn)來(lái)完成其舉證責(zé)任”即可，那么復(fù)議機(jī)關(guān)的舉證意義何在？第三，新《行政訴訟法》對(duì)復(fù)議維持決定中“維持”的情形作了擴(kuò)大解釋?zhuān)磳?duì)于原行政機(jī)關(guān)的決定，復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)其認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)進(jìn)行修改、糾正或補(bǔ)充，只要仍然維持原行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果，都不認(rèn)定為是復(fù)議改變決定。在復(fù)議過(guò)程中，如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為原機(jī)關(guān)提交的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)有不妥當(dāng)?shù)牡胤剑瑢?duì)其進(jìn)行修正后，在法庭上則可能出現(xiàn)原行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)答辯意見(jiàn)不一致的情況。原則上，由于復(fù)議機(jī)關(guān)是原行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)改變的相關(guān)事實(shí)、證據(jù)和依據(jù)，應(yīng)當(dāng)以上一級(jí)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)為準(zhǔn)。但是，原行政機(jī)關(guān)畢竟是行為的直接實(shí)施者，原行政機(jī)關(guān)對(duì)于案件事實(shí)更清楚，它的主張和理由應(yīng)該更符合案件的基本情況。這種情況下，由原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)共同承擔(dān)舉證責(zé)任是否反而容易引起歧義和爭(zhēng)論？

三、復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度的完善建議

鑒于實(shí)踐中暴露的一些問(wèn)題，有學(xué)者建議直接刪除法條中關(guān)于該制度的規(guī)定，或恢復(fù)舊《行政訴訟法》“兩分說(shuō)”的規(guī)定。筆者對(duì)這些觀點(diǎn)并不贊同，一方面，新《行政訴訟法》規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度雖然存在一定的問(wèn)題，但它確實(shí)在一定程度上起到了督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)的作用；另一方面，法律之所以成為所有人遵循的規(guī)范，核心在于法律內(nèi)在的權(quán)威性，且法律必須保持一定穩(wěn)定性。如果法律規(guī)定“朝令夕改”，只會(huì)導(dǎo)致法律的權(quán)威性大打折扣，讓人難以信服。因此，筆者建議對(duì)不明確的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，以溫和的方式促進(jìn)制度的完善。

（一）不強(qiáng)制追加被告，尊重原告自主選擇權(quán)

法律規(guī)定經(jīng)復(fù)議的案件，原告不服復(fù)議機(jī)關(guān)的維持決定向法院起訴的，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)須作共同被告。但如果原告只選擇其中一個(gè)機(jī)關(guān)作為被告，法院應(yīng)當(dāng)告知其追加被告，原告不同意追加的，法院應(yīng)當(dāng)追加另一機(jī)關(guān)為共同被告。本規(guī)定中的“應(yīng)當(dāng)”表明了追加被告是法院依職權(quán)的行為，即無(wú)論原告如何選擇，復(fù)議機(jī)關(guān)都必然成為行政訴訟的被告。該規(guī)定在實(shí)際運(yùn)用中會(huì)引發(fā)一些問(wèn)題。首先，如果原告只起訴原行政機(jī)關(guān)，法院依職權(quán)追加復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)而言必須投入人力、物力參加訴訟，無(wú)端增加了復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴工作且耗費(fèi)了大量的行政資源。其次，既然原告只選擇起訴原行政機(jī)關(guān)，證明原告認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定并未侵犯其實(shí)體權(quán)利，或者對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的行為并無(wú)任何不滿，原告的訴求僅僅是請(qǐng)求法院處理其與原行政機(jī)關(guān)的行政糾紛。而在此情形下，法院強(qiáng)制性地將復(fù)議機(jī)關(guān)追加為被告，不免有干涉當(dāng)事人訴權(quán)之嫌。

因此，筆者建議修改法條中原告不同意追加被告的，法院必須依職權(quán)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告的規(guī)定。以尊重當(dāng)事人訴權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，規(guī)定在共同被告的情形下，當(dāng)事人只起訴其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)，法院依職權(quán)履行告知義務(wù)，若原告同意追加法院可以依照規(guī)定將另一機(jī)關(guān)追加為共同被告，原告不同意追加的，法院應(yīng)當(dāng)尊重原告的訴訟請(qǐng)求。通過(guò)司法權(quán)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督固然必要，但并不能將全部希望寄予司法機(jī)關(guān)，完全依靠司法權(quán)的力量去要求行政機(jī)關(guān)依法行政。司法權(quán)只是督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的一個(gè)外力作用，行政機(jī)關(guān)自身責(zé)任意識(shí)的加強(qiáng)才是根本。筆者認(rèn)為這樣的修改是一個(gè)折衷的方式，與之前的強(qiáng)制性依職權(quán)追加被告相比賦予了原告自主選擇的空間，尊重原告的訴權(quán)，同時(shí)也在一定程度上緩解了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴壓力，節(jié)約了行政資源和訴訟成本。

（二）合理分配復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)的舉證責(zé)任

原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件，舉證責(zé)任由兩機(jī)關(guān)共同承擔(dān)，但具體由哪一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為可自行決定。同時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議決定的舉證責(zé)任單獨(dú)存在，原機(jī)關(guān)無(wú)需對(duì)復(fù)議決定的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為，這樣的規(guī)定對(duì)原行政機(jī)關(guān)略顯不公。首先，在狹義的復(fù)議維持的情形下，即復(fù)議機(jī)關(guān)未改變?cè)姓C(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)、證據(jù)和法律依據(jù)的復(fù)議維持，由于兩個(gè)行政行為的高端關(guān)聯(lián)性和同一性，行政復(fù)議機(jī)關(guān)極有可能以自身的上級(jí)身份要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為，而自己只負(fù)證明復(fù)議程序合法的舉證責(zé)任。盡管法條規(guī)定任一機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為均可，但迫于上級(jí)壓力舉證的責(zé)任自然落到原行政機(jī)關(guān)身上，法條的這一規(guī)定就顯得毫無(wú)意義。而如果在廣義的復(fù)議維持決定下，原行政機(jī)關(guān)已經(jīng)經(jīng)過(guò)修正，若此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)仍要求原行政機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為，實(shí)屬不妥。

因此筆者建議對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行如下修改：第一，修改相關(guān)法條的規(guī)定，對(duì)于狹義的復(fù)議維持決定的案件，一律由原行政機(jī)關(guān)單獨(dú)承擔(dān)舉證責(zé)任并實(shí)施舉證行為，復(fù)議機(jī)關(guān)則只需針對(duì)復(fù)議程序是否合法實(shí)施舉證。這樣的分配有利于兩個(gè)機(jī)關(guān)分別對(duì)各自獨(dú)立的行為承擔(dān)舉證責(zé)任，同時(shí)在行為效力和形式均沒(méi)有任何變化的情況下，原行政機(jī)關(guān)作為最初作出決定的機(jī)關(guān)對(duì)案件情況的了解更加全面，對(duì)于原告的訴求也有更準(zhǔn)確的把握。第二，針對(duì)廣義的復(fù)議維持案件，規(guī)定原行政機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)復(fù)議程序后改變的事實(shí)、證據(jù)和依據(jù)承擔(dān)舉證責(zé)任，同時(shí)對(duì)復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。這樣可以適當(dāng)減少原行政機(jī)關(guān)因迫于上級(jí)壓力而被迫承擔(dān)舉證責(zé)任的困境。秉承著“誰(shuí)行為、誰(shuí)舉證、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的宗旨，復(fù)議機(jī)關(guān)雖然沒(méi)有改變最終的處理結(jié)果，但對(duì)于其改變的事實(shí)、證據(jù)或依據(jù)都必須為此承擔(dān)舉證責(zé)任。

（三）理順復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)的級(jí)別管轄問(wèn)題

經(jīng)復(fù)議案件的管轄法院可以是原機(jī)關(guān)所在地的法院，也可是是復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的法院，兩個(gè)機(jī)關(guān)所在地的法院均擁有案件的管轄權(quán)，具體選擇向哪一個(gè)機(jī)關(guān)所在地的法院起訴行政相對(duì)人可以自行選擇。這一規(guī)定看似賦予了原告自主選擇管轄法院的權(quán)利，但隨后又規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)，案件的級(jí)別管轄必須適用“就低不就高”的原則，按照原行政行為機(jī)關(guān)確定級(jí)別管轄的法院。在此次修法過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)有意刪除了舊《行政訴訟法》第23條第1款關(guān)于“上級(jí)法院可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級(jí)法院審判”的規(guī)定，這一細(xì)節(jié)表明立法機(jī)關(guān)并不支持案件下移的做法。最高人民法院應(yīng)考慮到立法機(jī)關(guān)的立法意圖，經(jīng)復(fù)議案件統(tǒng)一以原行政機(jī)關(guān)確定級(jí)別管轄會(huì)使得大部分的案件最終都流入基層法院，勢(shì)必會(huì)引起干預(yù)法院裁判、地方保護(hù)主義以及復(fù)議機(jī)關(guān)疲于應(yīng)訴的問(wèn)題。立法機(jī)關(guān)在修法的過(guò)程中必然已經(jīng)考慮到這些因素，并且為了方便原告就近起訴，才會(huì)規(guī)定對(duì)于由哪一個(gè)機(jī)關(guān)所在地的法院進(jìn)行管轄原告可以自行選擇。

因此，關(guān)于級(jí)別管轄如何規(guī)定必須考慮多方面的因素。鑒于目前經(jīng)復(fù)議的案件管轄混亂的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以通過(guò)修改法條的相關(guān)規(guī)定對(duì)該類(lèi)案件的級(jí)別管轄稍作更改或細(xì)化。有學(xué)者提出“對(duì)于此類(lèi)案件，都統(tǒng)一以復(fù)議機(jī)關(guān)的級(jí)別來(lái)確定法院管轄的級(jí)別，即由級(jí)別高的人民法院行使管轄權(quán)?！钡P者并不贊同，若將經(jīng)復(fù)議的案件按照“就高不就低”的原則來(lái)確定級(jí)別管轄，會(huì)大大增加中級(jí)以上人民法院受理案件的數(shù)量。中級(jí)以上人民法院相較于基層法院而言數(shù)量較少，受理案件一般相對(duì)復(fù)雜，如果案件過(guò)多地積壓在級(jí)別較高的法院，會(huì)加大法院的工作量，甚至影響辦案質(zhì)量。并且由于原行政機(jī)關(guān)所在地的法院可能存在審判公正性受到干預(yù)等問(wèn)題，不排除原告為防止遭受不公正待遇有意通過(guò)先復(fù)議來(lái)提高案件的級(jí)別管轄，這都是司法機(jī)關(guān)在制定司法解釋時(shí)極力避免的問(wèn)題。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)綜合這兩種觀點(diǎn)。針對(duì)部分簡(jiǎn)單案件明確規(guī)定以級(jí)別低的行政機(jī)關(guān)來(lái)確定管轄法院，并同時(shí)對(duì)“簡(jiǎn)單案件”作出部分列舉，如：原行政機(jī)關(guān)適用簡(jiǎn)易程序作出裁決的案件、涉及款額不大的案件等。而對(duì)于重大疑難、復(fù)雜或影響較大的案件明確規(guī)定以級(jí)別高的行政機(jī)關(guān)來(lái)確定案件的級(jí)別管轄，如吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等可能?chē)?yán)重影響原告生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的案件、原告人數(shù)眾多的案件、原行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)定的事實(shí)依據(jù)等爭(zhēng)議較大的案件等。其他介于二者之間的案件則遵從“當(dāng)事人選擇主義”，規(guī)定當(dāng)事人可以就案件的管轄法院自行選擇。通過(guò)司法解釋對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)的級(jí)別管轄修改、細(xì)化，一方面使司法解釋的相關(guān)規(guī)定更加切合新《行政訴訟法》的立法目的，另一方面可以有效地分流案件，緩解各級(jí)法院的辦案壓力，減少行政機(jī)關(guān)的訴累。

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