殷子娟

【摘要】為了減輕政府還貨公路的利息負(fù)擔(dān)，2017年7月12日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券。專項(xiàng)債券的發(fā)行是否可以達(dá)到預(yù)期的效果，需要通過試點(diǎn)的發(fā)行情況來判斷。本文通過對(duì)收費(fèi)公路的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，淺談?wù)@一舉措將會(huì)帶來的影響，并提出筆者的一些看法。

【關(guān)鍵詞】政府還貨公路；專項(xiàng)債券；收費(fèi)公路

一、引言

我國收費(fèi)公路的修建分為兩類，一類社會(huì)資本運(yùn)用B07方.式投資建設(shè)或者有償受讓收費(fèi)權(quán)的經(jīng)營性模式修建，另一類是縣級(jí)以上交通運(yùn)輸主管部門采用“貸款修路、收費(fèi)還貸”的模式進(jìn)行修建?！兜胤秸召M(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》的發(fā)行使得政府收費(fèi)還貸公路模式增加了由政府發(fā)行專項(xiàng)債券的方式籌措建設(shè)資金的這一模式。

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年度，政府還貸公路建設(shè)累計(jì)債務(wù)性資金投入為27205.1億元，占政府還貸公路累計(jì)建設(shè)投資總額的71.3%，這一數(shù)據(jù)表明政府修建公路背負(fù)了極大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)，數(shù)據(jù)顯示政府還貸公路通行費(fèi)收支缺口2150.6億元，也就是說，通行費(fèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)各項(xiàng)支出。而且，2016年度政府還貸公路支出總額為3961.3億元，其中償還債務(wù)本金及利息就達(dá)到了3341.4億元，共占政府還貸公路支出總額的84.35%。而現(xiàn)在繼續(xù)發(fā)行債券引入投資額，無疑使得債務(wù)性資金投入比例繼續(xù)增大，這樣可能會(huì)給收費(fèi)公路帶來更大的還債壓力。

二、發(fā)行專項(xiàng)債券的影響

（一）吸引民間資本，降低債務(wù)風(fēng)性

我國的大部分高速公路一直以來都是依靠巨額的銀行貸款來建設(shè)的，又由于高速公路屬于初始投資巨大、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施，所以高速公路一直都是高負(fù)債運(yùn)營的。通過債務(wù)融資的方法使地方政府高度依賴銀行借款，由此增加了地方政府方債務(wù)風(fēng)性，而這一問題也引起中央的高度重視，并對(duì)此進(jìn)行了多次整頓。發(fā)行地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券這一舉措，可以吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入收費(fèi)公路領(lǐng)域，充分利用民間資本，激發(fā)民間資本的投資潛力，在很大程度上降低政府債務(wù)風(fēng)性。

（二）需求仍難以滿足

盡管《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》規(guī)定，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金應(yīng)?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€(gè)人不得截留、擠占和挪用收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金。首先這樣確實(shí)可以約束所獲資金的用途不會(huì)偏離發(fā)行的初衷，向社會(huì)公眾作出了保障，由此可以獲得更多公眾的投資。但由于各地規(guī)劃了極大的收費(fèi)公路建設(shè)目標(biāo)，所需投入的資金數(shù)量也是極其龐大的。而目前發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券收到的投資額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支付這一筆投資，所以政府還貸公路對(duì)投入資金的需求仍然難以滿足。

（三）以往累計(jì)債務(wù)

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2016年度的政府還貸公路年末債務(wù)余額為26107.5億元，巨額的債務(wù)償還問題通過目前的通行費(fèi)收入是無法得到解決的，而且地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的發(fā)行也不能用于償還存量債務(wù)。《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》明確規(guī)定了，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券不得用于償還存量債務(wù)。因此，以往累計(jì)的債務(wù)依然需要通過其他的資金來源解決。

三、看法

盡管在目前看來，發(fā)行地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券有一些不足之處，但是不通過這樣融資的方式引入部分的投資額而靠現(xiàn)有的銀行貸款作為資金來源，是不能夠承擔(dān)起今后政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)的，所以引入投資對(duì)于目前的地方政府來說又是必須的，那么重要的事就是要看未來地方政府收費(fèi)公路能夠達(dá)到的收益了，獲得的收益可以保證本金和利息的償還是我們最關(guān)心的。

當(dāng)然，針對(duì)這一點(diǎn)，交通運(yùn)輸部也是做出了相關(guān)規(guī)定的，規(guī)定要求發(fā)行債券的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目應(yīng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對(duì)應(yīng)的基金收入應(yīng)能保障償還本金和利息。正如前文所提到的，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券同樣需要地方政府能夠償還本金與利息，與依靠銀行貸款不同的是，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券大大降低了地方政府的債務(wù)風(fēng)性，融資期限長、融資成本低、融資渠道可靠穩(wěn)定。這從一定程度上緩解了地方政府短期內(nèi)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

雖然《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》規(guī)定，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與政府收費(fèi)公路收費(fèi)期限相適應(yīng)，原則上單次發(fā)行不超過巧年，具體由省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同省級(jí)交通運(yùn)輸部門根據(jù)各項(xiàng)因素綜合確定。但是從長遠(yuǎn)來看，如果不在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增加新的收益項(xiàng)目，就可能意味著原本的通行費(fèi)收支缺口會(huì)越來越大，最終當(dāng)專項(xiàng)債券到期時(shí)可能也無法支付，甚至仍然需要依靠銀行貸款來償還這一筆支出。

所以說，我們的收費(fèi)公路相關(guān)經(jīng)營管理單位在保證可以提供基礎(chǔ)的服務(wù)以外，還是應(yīng)該多開發(fā)一些能增加收費(fèi)公路收入的服務(wù)項(xiàng)目，以此來增加公路的收入。這樣無論政府還貸公路未來將繼續(xù)采取何種方式引入投資額，政府至少能夠保證在收費(fèi)公路收費(fèi)期限內(nèi)償還所貸款項(xiàng)。

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