付 舒

(廣州市社會科學院，廣東 廣州 510400)

一、我國養(yǎng)老金融概念的界定及相關問題的提出

黨的十九大報告提出要“深化金融體制改革，增強金融服務實體經(jīng)濟能力”。這是中國特色社會主義新時代對金融體系發(fā)展提出的明確要求。養(yǎng)老金融以金融支持老齡事業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)了金融與實體經(jīng)濟相結(jié)合的重要性，也是從供給端發(fā)力促進老齡事業(yè)發(fā)展和金融轉(zhuǎn)型升級的重要推手。在加快老齡事業(yè)發(fā)展的背景下，創(chuàng)新發(fā)展養(yǎng)老金融對切實改善和提升民生福祉意義重大。

在現(xiàn)有文獻的梳理中筆者發(fā)現(xiàn)，董克用、孫博對“養(yǎng)老金融”概念形成了較為全面的界定，認為其包括三個層面①董克用、姚余棟主編：《中國養(yǎng)老金融發(fā)展報告(2017)》，社會科學文獻出版社2017年版，第3頁。：一是養(yǎng)老金金融，以養(yǎng)老資金為對象，為實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，將可投資于資本市場的基本養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、企業(yè)補充養(yǎng)老金、職業(yè)年金、全國社會保障基金、養(yǎng)老儲蓄資金等進行的一系列投資活動；二是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融，以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為對象，是金融機構(gòu)為養(yǎng)老相關產(chǎn)業(yè)提供投融資支持以促進其發(fā)展而開展的一系列金融活動；三是養(yǎng)老服務金融，以老年人群為服務對象，以滿足老年人的保險、投資、理財、消費等金融需求為目標，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務所做的一系列金融活動。養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融、養(yǎng)老服務金融三者之間并非相互獨立、互不關聯(lián)。部分養(yǎng)老金進入資本市場可以增加資本市場中長期資金供給，銀行、證券、保險、信托等金融形態(tài)與養(yǎng)老金結(jié)合后，在保證養(yǎng)老金保值增值的前提下，為實體經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持，促進老年相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終創(chuàng)新開發(fā)出的金融產(chǎn)品和服務直接或間接面向消費終端的老年人，由此形成養(yǎng)老金融“前端—中端—后端”的連續(xù)體系。

目前，我國養(yǎng)老金融發(fā)展正處于機遇期，需要國家針對不同層面的養(yǎng)老金融發(fā)展制定相關政策進行有效支持和引導。本文對支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策進行“目標-工具”的適配性分析，是基于這樣的考慮：政策目標是政策工具選擇的現(xiàn)實依據(jù)，政策工具是解決特定社會問題達成政策目標所采用的具體手段，對政策效果的評價離不開政策目標的確定與政策工具的選擇，兩者關系十分密切。特別是養(yǎng)老金融作為一項新的公共政策議題進入公眾視野，其政策目標必須嵌入到由政治、經(jīng)濟、社會、文化等復雜外部條件共同形塑的社會脈絡之中進行定位，同時政策工具的選擇要具有前瞻性，既要立足于當前現(xiàn)實問題的解決，也要考慮到政策問題的動態(tài)特征。因此，本文的研究著力結(jié)合宏觀、微觀兩個角度，從宏觀視角厘清養(yǎng)老金融發(fā)展在不同情境下的政策目標，從微觀視角刻畫為達成特定的政策目標政府支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策工具選擇，在分析政策“目標-工具”的適配性基礎上，探索養(yǎng)老金融發(fā)展的施策重點。

二、我國養(yǎng)老金融發(fā)展的政策目標分析

對政策目標的理解應該是有層次之分的。所謂顯性政策目標，是指在政策文本中有較為明確的表述，致力于解決當前較為突出的現(xiàn)實問題，它是政策工具選擇的直接依據(jù)；隱性政策目標，是指在政策文本中雖未明確提及，但由于政策目標的確立帶有社會屬性，需嵌入到特定的社會結(jié)構(gòu)和社會關系中考量，因此隱性政策目標常常成為政策工具選擇的長期依據(jù)。養(yǎng)老金融在三個層面的內(nèi)涵，分別對應到制度情境、經(jīng)濟情境和社會情境下，體現(xiàn)出不同的顯性目標和隱性目標。

(一)制度情境下支持養(yǎng)老金金融發(fā)展的政策目標定位

在制度情境下，支持養(yǎng)老金金融發(fā)展的顯性政策目標，是增強養(yǎng)老金保值增值的能力；隱性政策目標是調(diào)整養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)，預防養(yǎng)老保險制度性風險發(fā)生。我國現(xiàn)行的三支柱養(yǎng)老保險制度模式對第一支柱基礎養(yǎng)老金過度依賴，而第二、三支柱補充養(yǎng)老金卻長期發(fā)展不足。特別是在第一支柱基礎養(yǎng)老金面臨“隱性縮水”“收不抵支”“空帳運行”的三重壓力下，改善養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)和防范系統(tǒng)性風險的要求愈發(fā)凸顯。從養(yǎng)老金“隱性縮水”壓力看，截至2016年年末，我國第一支柱基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)為88777萬人，基金累計結(jié)存43965億元*人力資源和社會保障部：《2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，人力資源與社會保障部官網(wǎng)，http://www.mohrss.gov.cn/。，但由于資金投資渠道有限，主要用于購買銀行儲蓄的養(yǎng)老基金的滾存結(jié)余，多年來一直處于投資年均收益率2%以下，而年均通貨膨脹率多年來卻高達2.56%，這使得巨額養(yǎng)老金面臨著隱性縮水的巨大風險。從養(yǎng)老金“收不抵支”的壓力看，由于第一支柱基礎養(yǎng)老金替代率過高，當期基金收入在扣除財政補貼后已出現(xiàn)“入不敷出”的現(xiàn)象。根據(jù)基金收支預測，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險結(jié)余總額在2020年達到3291.2億元的峰值之后將開始持續(xù)下降，到2022年約降至2803.6億元。*鄭秉文：《中國養(yǎng)老金精算報告2018-2022》，中國勞動社會保障出版社2018年版。也就是說，隨著當期基金收入與支出的差額逐漸拉大，養(yǎng)老金支付對財政補貼的內(nèi)生依賴性將持續(xù)加強。從“空帳運行”壓力看，人社部發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告 2015》報告顯示，2015 年全國個人賬戶空賬規(guī)模已經(jīng)超過了4萬億元，約占當年GDP比重的5%。在三重壓力下，支持養(yǎng)老金進入資本市場進行保值增值的養(yǎng)老金金融政策支持顯得十分必要。但更為長遠的是，相關政策對養(yǎng)老金金融發(fā)展的支持要有助于改變對第一支柱基礎養(yǎng)老保險制度畸重依賴的狀況。

(二)經(jīng)濟情境下支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融發(fā)展的政策目標定位

在經(jīng)濟情境下，支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融發(fā)展的顯性政策目標是滿足涉老產(chǎn)業(yè)的投融資需求，支持養(yǎng)老相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展；隱性政策目標是培育新的經(jīng)濟增長點，助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入中高速增長的新常態(tài)，并邁向經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新階段。加快發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)已成為我國深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改善民生福祉的客觀要求和重要支撐。預計到2020年，我國60歲以上的老年人數(shù)量將突破2.43億，龐大的老齡人口潛藏巨大的養(yǎng)老需求，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)將成為我國未來最具發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)之一。但目前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在“不充分”“不均衡”的問題。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展“不充分”一方面體現(xiàn)在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處于基礎建設階段，養(yǎng)老支柱產(chǎn)業(yè)輻射帶動養(yǎng)老上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力不足，尚未形成完整的長鏈條產(chǎn)業(yè)鏈，相關產(chǎn)業(yè)帶動效應不明顯；另一方面，對大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等科技創(chuàng)新利用不充分，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)附加值較低。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)間和區(qū)域間發(fā)展“不均衡”的問題逐漸凸出。在城鄉(xiāng)間，受地方政府財力約束，農(nóng)村養(yǎng)老基礎設施建設落后，加之農(nóng)村地區(qū)老年人收入低、消費能力有限，老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體處于較低水平。在區(qū)域間，東部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高，人們的收入水平和消費意識等都較高，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展與中西部地區(qū)相比占據(jù)優(yōu)勢。例如在泰康、國壽、合眾、太平等大型保險企業(yè)運營的養(yǎng)老地產(chǎn)項目以及“保險+醫(yī)療+養(yǎng)老”等產(chǎn)品的空間布局主要分布在北京、上海、廣州、三亞、蘇州、成都、武漢、杭州等一線城市。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展“不充分”“不均衡”態(tài)勢的扭轉(zhuǎn)在一定程度上需要借助政策的引導，發(fā)揮政策整合社會資源向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)配置的作用。

(三)社會情境下支持養(yǎng)老服務金融發(fā)展的政策目標定位

在社會情境下，支持養(yǎng)老服務金融發(fā)展的顯性政策目標是滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務金融消費需求；隱性政策目標是通過優(yōu)化政府、社會和市場的關系，助推服務型政府轉(zhuǎn)型。家庭結(jié)構(gòu)的小型化、核心化發(fā)展，使家庭養(yǎng)老部分功能轉(zhuǎn)化為社會化養(yǎng)老需求。但目前養(yǎng)老服務供給仍以政府為主體，社會和市場資源利用不足，政府養(yǎng)老服務供給內(nèi)容存在“單一化”和“同質(zhì)化”傾向?！皢我换敝饕憩F(xiàn)為養(yǎng)老服務供給內(nèi)容偏少，特別是以社區(qū)為載體的居家養(yǎng)老服務以提供生活照料類服務為主，老年人亟需的醫(yī)療護理類服務、精神慰藉類服務供給不足?！巴|(zhì)化”主要表現(xiàn)為服務內(nèi)容差異不明顯，基礎性服務多，差異化、個性化服務少。在老年人的消費理念、消費結(jié)構(gòu)、消費方式發(fā)生變化的背景下，老年人將更加注重生活品質(zhì)改善和幸福指數(shù)提高，愈發(fā)需要組織精細化、產(chǎn)品多元化、服務多樣化的養(yǎng)老服務。

在改變養(yǎng)老服務提供“單一化”和“同質(zhì)化”的過程中，政府需要充分利用社會和市場力量，完成從臺前走向幕后的角色轉(zhuǎn)換。政府的主要角色不是通過規(guī)制和法令引導公眾的行為，政府的角色也不只是建立一套將會把人們引向“正確”方向的規(guī)則和激勵。更確切地說，政府把社會推向另一個方向或另一個方向的過程中變成了另一種博弈參與者*[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社2016年版，第84頁。。政府除了承擔兜底式的養(yǎng)老服務責任，在引導市場和社會提供養(yǎng)老金融服務時，政府需要扮演好監(jiān)管者的角色，規(guī)范市場行為，向服務型政府轉(zhuǎn)型。

三、我國養(yǎng)老金融發(fā)展的三維政策工具分析

為找尋不同政策目標下政策工具選擇的規(guī)律，本文采用豪利特(Howlett)和拉梅什(Ramesh)的界定，按照政府介入公共物品和服務供給的不同程度將政策工具分為自愿性工具(voluntaryinstruments)、混合性工具(mixedinstruments)以及強制性工具(compulsoryinstruments)*Howlett，M&M. Ramesh，StudyingPublicPolicy：PolicyCyclesandPolicySubsystems，Oxford：OxfordUniversityPress,1995,pp.163。其中，強制性政策工具是指政府通過其政治權(quán)威直接提供老年經(jīng)濟保障、老年服務、設施或產(chǎn)品，或者對老年事業(yè)進行強制性規(guī)定(包括規(guī)則、標準、禁令、特許等)，帶有較多的政府參與和主導的性質(zhì)；自愿性工具包括了依托老年人家庭和生活所在社區(qū)提供的照顧和服務，非營利性老年服務組織或志愿組織的自發(fā)性老年服務，以及通過市場力量提供的老年人專業(yè)服務以及老年用品等；混合性政策工具兼有前兩者的特征，通常采取政府鼓勵和引導的方式，如針對老年事業(yè)的補貼、輿論宣傳、稅收(征費)、契約等(如圖1)。

圖1 政策工具圖譜

圖2 養(yǎng)老金融政策工具三維分析坐標

政策工具分析不僅是政策工具使用問題本身，還涉及到與此相關的不同的金融活動類型、不同利益相關方。因此，本部分構(gòu)建三維分析坐標(如圖2)，將X維度定義為政策工具類型，Y維度定義為養(yǎng)老金融活動類型，Z維度定義為利益相關方，以此分析政策工具在養(yǎng)老金融中使用的基本情況以及在不同領域、不同利益相關方中的政策工具選擇策略。本部分遴選出自2011年后，國務院及各部委發(fā)布的包含支持養(yǎng)老金融發(fā)展的35份政策文件，運用NVivo軟件將政策工具信息作為分析單元，并按照“政策編號—條款序列號”進行逐一編碼分析，并對政策工具使用情況進行計數(shù)統(tǒng)計。

(一)X維度：養(yǎng)老金融政策工具類型分析

自《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》(國辦發(fā)[2011]60號，以下簡稱《規(guī)劃》)中首次明確提出鼓勵和引導金融機構(gòu)改進和完善對社會養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的金融服務后，多部委密集出臺了有利于養(yǎng)老金融發(fā)展的相關政策文件。從35份政策文件中政策工具使用情況看(見表1)，目前政府在養(yǎng)老金融發(fā)展中占據(jù)主導作用。這表現(xiàn)在強制性政策工具使用比例最高，占37.85%。由于強制性政策工具帶有一定的強制性和可操作性，使用上具有低成本高效率的特點，因而成為政府使用頻率最高的政策工具。其次是混合性政策工具，占32.27%?；旌闲哉吖ぞ呒骖櫫藦娭菩怨ぞ吆妥栽感怨ぞ叩膬?yōu)勢，能夠較好地發(fā)揮政策引導功能，在激勵政策相關者參與積極性方面作用明顯。最后是自愿性工具，占比29.88%。在國家—社會關系發(fā)生變化的背景下，市場的完善以及社會組織的興起使它們在養(yǎng)老金融發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用，政策工具在使用上逐漸體現(xiàn)對社會和市場力量的引導。

表1 支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策工具使用情況分布表

在政策工具使用的二級指標下，強制性工具中管制類工具使用最多，占政策工具總數(shù)的25.5%；其次是直接供給占比10.36%；公共事業(yè)占比最小僅為1.99%。管制類政策工具的使用體現(xiàn)了政府在政策制定中將保障養(yǎng)老金安全、規(guī)范養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場環(huán)境、維護老年人合法權(quán)益放到了重要位置。政府直接提供建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)引導基金、專項財政資金、直接補助、彩票公益金等方式。在混合性工具中，信息和勸誡類工具使用占比最高為11.55%，其后是稅收和使用費占9.56%，補貼占7.17%，契約占3.98%。信息與勸誡類工具的使用主要是采用鼓勵、號召、宣傳、信息提供、呼吁等方式倡導民間資本、擔保性機構(gòu)、社會資本、金融機構(gòu)等參與到養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中。但由于使用該工具政策激勵性較弱，因此需要通過綜合運用專項貸款、貸款貼息、稅收減免、增信抵押等方式給予政策支持。自愿性工具中，市場類工具占比最高為26.29%，其次是家庭和社區(qū)占比1.99%，最后是自愿組織占比1.59%。市場類工具主要支持政府和社會資本合作、支持優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務企業(yè)發(fā)行債券以及上市融資等方式擴展融資渠道。

(二)X—Y維度：養(yǎng)老金融活動領域的政策工具分析

表2 養(yǎng)老金融活動領域與政策工具使用情況分布表

在養(yǎng)老金融領域與政策工具的交叉分析中，支持養(yǎng)老金金融發(fā)展的政策工具覆蓋率為25.6%，且多采用強制性政策工具(75%)，遠高于混合性工具(14.06%)和自愿性工具(10.94%)。在保證資金使用安全、提高養(yǎng)老金投資回報率的政策目標驅(qū)動下，養(yǎng)老金金融中的政策工具運用以強制性為主。例如2015年8月，國務院發(fā)布的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》中，主要采用管制型政策工具將基礎養(yǎng)老金的可投資范圍限定于存款、債券、基金等中短期投資，并對投資比例做出了明確規(guī)定。特別提及可投資于國家重大項目和重點企業(yè)，以及投資按照國家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。人社部于2013年4月發(fā)布的《關于擴大企業(yè)年金基金投資范圍的通知》和2016年9月發(fā)布的《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》中，在考慮第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金投資對資金的流動性和收益性訴求基礎上，將其投資范圍增加了銀行理財產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、基礎設施債權(quán)投資計劃、特定資產(chǎn)管理計劃、股指期貨等投資產(chǎn)品，寬松了資金的投資策略，強調(diào)了資金的增值功能。2016年3月，國務院發(fā)布《全國社會保障基金條例》明確了全國社會保障基金是“國家社會保障儲備基金”的戰(zhàn)略定位，同時對基金的投資運營、監(jiān)督、法律責任等進行了規(guī)定。同年，全國社會保障基金理事會發(fā)布《全國社會保障基金信托貸款投資管理暫行辦法》，對全國社會保障基金的信托貸款投資的項目借款人、信托公司、擔保銀行等提出資格要求，并將其信托貸款項目限定于支持國家產(chǎn)業(yè)政策，用于國家重點支持的城鄉(xiāng)基礎設施建設、保障房建設以及國家鼓勵發(fā)展的重點行業(yè)和領域。

支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融發(fā)展的相關政策工具覆蓋率最高，達到47.6%。其中混合性政策工具使用(42.86%)占比高于自愿性工具(35.29%)和強制性工具(21.85%)。與其他產(chǎn)業(yè)不同，養(yǎng)老相關產(chǎn)業(yè)往往前期投資多、數(shù)額大，建設周期長、收益低、見效慢，屬于微利性行業(yè)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要借助金融工具幫助其解決融資難題，以降低養(yǎng)老企業(yè)投資的進入成本。混合性政策工具的使用是政府為促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展，綜合運用信息和勸誡、補貼、稅收優(yōu)惠、信貸政策降低金融機構(gòu)的金融投資風險，促進金融機構(gòu)在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領域中的投融資行為。例如《規(guī)劃》中指出要“通過用地保障、信貸支持、補助貼息和政府采購等多種形式，積極引導和鼓勵企業(yè)、公益慈善組織及其他社會力量加大投入，參與養(yǎng)老服務設施的建設、運行和管理”。自愿性政策工具使用是指政府采取鼓勵的方式推動優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務企業(yè)上市融資、債券市場融資、探索PPP模式等方式拓寬融資渠道。例如在五部委聯(lián)合發(fā)文《關于金融支持養(yǎng)老服務業(yè)加快發(fā)展的指導意見》(銀發(fā)[2016]65號，以下簡稱《意見》)中指出“支持處于成熟期、經(jīng)營較為穩(wěn)定的養(yǎng)老服務企業(yè)在主板市場上市。支持符合條件的已上市的養(yǎng)老服務企業(yè)通過發(fā)行股份等再融資方式進行并購和重組”。2015年11月《關于關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結(jié)合的指導意見》(國辦發(fā)[2015]84號)中提到“支持采取股份制、股份合作制、PPP(政府和民間資本合作)等模式建設或發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)”。

支持養(yǎng)老服務金融發(fā)展的政策工具覆蓋率為26.8%，其中自愿性工具使用(38.81%)高于強制性工具(31.34%)和混合性工具(29.85%)。在養(yǎng)老服務金融政策中，自愿性工具的使用一方面表現(xiàn)為鼓勵市場面向老年人推出多樣化的保險產(chǎn)品。2014年6月保監(jiān)會發(fā)布《關于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》(保監(jiān)發(fā)[2014]53號)；2016年4月全國老齡辦等四部門聯(lián)合引發(fā)了《關于開展老年人意外傷害保險工作的指導意見》(全國老齡辦發(fā)[2016]32號)；2017年6月國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》(國辦發(fā)[2017]59號)，系列政策明確提出鼓勵開展住房反向抵押養(yǎng)老保險試點、獨生子女家庭保障計劃，積極開發(fā)長期護理保險、健康保險、意外傷害保險等保險產(chǎn)品。另一方面，針對目前養(yǎng)老服務金融產(chǎn)品匱乏、產(chǎn)品種類少、選擇單一等問題，《意見》中鼓勵各類金融機構(gòu)提供差異化金融產(chǎn)品，發(fā)展養(yǎng)老型基金，增加老年人的財產(chǎn)性收入和養(yǎng)老服務支付能力，提高老年人退休后的生活質(zhì)量。同時，為改變社區(qū)居家養(yǎng)老服務內(nèi)容較為單一且同質(zhì)化的發(fā)展困境，政策鼓勵為養(yǎng)老服務企業(yè)提供融資支持，開發(fā)符合老年人需求的生活照料、健康服務、文化娛樂、精神慰藉、法律咨詢等專業(yè)養(yǎng)老服務項目。

(三)X—Z維度：利益相關方的政策工具分析

表3 利益相關方與政策工具使用情況分布表

政策是協(xié)調(diào)政府與市場、社會、個人關系的重要手段，政策工具的選擇能夠體現(xiàn)政府治理范式轉(zhuǎn)型中政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新的程度。從利益相關方的政策工具使用看，涉及政府的政策工具使用數(shù)占比19.56%。其中，強制性工具出現(xiàn)的次數(shù)最多(45.46%)，其次是自愿性工具(34.09%)和混合性工具(20.45%)。政府使用強制性工具既可以有效規(guī)范政府行為，防范權(quán)力濫用風險，同時也可以對金融機構(gòu)的系統(tǒng)性風險進行規(guī)制。

針對市場主體的政策工具使用數(shù)占比為63.11%，這說明在“政府引導，金融支持，社會參與，市場運作”的基本原則下，政府以協(xié)調(diào)者的角色介入養(yǎng)老金融領域更加注重引入社會力量和市場力量，幫助老齡事業(yè)發(fā)展解決融資難的問題。隨著政府自身角色的轉(zhuǎn)型，政府與市場、社會的邊界更加清晰，政府在發(fā)揮基本養(yǎng)老服務兜底責任基礎上，更好地發(fā)揮了混合性政策工具的激勵作用和自愿性政策工具的作用。這一點反映在政策工具使用中，混合性政策工具(35.21%)的出現(xiàn)比例高于自愿性政策工具(33.10%)和強制性政策工具(31.69%)。目前涉及社會(社會組織/團體、公益、志愿)的政策工具數(shù)所占比例最少，僅為17.33%。其中混合性政策工具(46.15%)的出現(xiàn)次數(shù)高于強制性政策工具(28.21%)和自愿性政策工具(25.64%)。對于社會主體如何發(fā)揮作用，如何進行規(guī)制和引導使其有效參與到養(yǎng)老金融中仍需進一步政策探索。

四、養(yǎng)老金融發(fā)展的政策“目標-工具”適配性分析

權(quán)變主義認為，特定的政策目標和環(huán)境背景下選擇特定的政策工具。綜合上述對政策目標和政策工具的分析，政策“目標-工具”的適配性呈現(xiàn)以下結(jié)果：

1.我國支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策目標定位總體上具有“審慎”傾向?！皩徤鳌闭吣繕讼碌恼吖ぞ呤褂靡馕吨枰袚嘁?guī)制責任，特別是要通過監(jiān)督、禁止和許可等政策工具的應用，防止政府以及市場可能產(chǎn)生的“道德風險”和“逆向選擇”。我國養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融以及養(yǎng)老服務金融的發(fā)展都處于起步階段，“審慎”傾向的政策目標定位是較為適宜的選擇。這一點回應到養(yǎng)老金融政策工具使用中，體現(xiàn)為強制性政策工具使用率最高。但強制性工具在使用中仍需要結(jié)合混合性政策工具以及自愿性政策工具，發(fā)揮它們對強制性政策工具的補充作用。特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民社會的發(fā)育成熟，未來混合性政策工具和自愿性政策工具使用將有更廣闊的空間。

2.支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策工具使用與顯性政策目標存在一定的“耦合”。不同養(yǎng)老金融活動領域的政策工具選擇有助于特定情境下顯性政策目標的實現(xiàn)。養(yǎng)老金金融領域的政策工具使用以強制性工具為主，利用規(guī)制性工具保證了養(yǎng)老金投資保值和增值目標的實現(xiàn)；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融領域的政策工具使用以混合性工具為主，強調(diào)政府在吸引社會資本、金融機構(gòu)等對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資中的引導和支持作用；養(yǎng)老服務金融領域的政策工具使用以自愿性工具為主，體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，有利于形成以老年人需求為導向的金融服務供給格局。

3.支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策工具的使用與隱性政策目標間存在一定的“疏離”。這種“疏離”一是表現(xiàn)在宏觀規(guī)劃集中與制度體系精細化設計間存在矛盾。雖然《意見》是迄今為止出臺關于金融支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展最完整的基礎性文件，但它更側(cè)重宏觀規(guī)劃指引，三個層面的政策目標仍需要通過精細化的政策制定和落實來實現(xiàn)。在養(yǎng)老金金融領域中，由于第二支柱企業(yè)年金發(fā)展進程緩慢，個人稅延養(yǎng)老金制度建設被寄予厚望去改變當前對第一支柱過于依賴且養(yǎng)老金替代率過高的問題。但直至目前，第三支柱個人稅延政策并未出臺，稅優(yōu)方案、稅優(yōu)標的等關鍵問題尚未形成共識，無法形成對第一和第二支柱的平衡和補充作用。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融領域中，目前的激勵政策更多是以原則性規(guī)定和口號目標等方式出現(xiàn)。雖然政策文本中較多提及鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)、鼓勵外國投資者設立營利性養(yǎng)老機構(gòu)或鼓勵金融支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，但對于鼓勵和支持的政策措施還需要進一步細化。在養(yǎng)老服務金融領域中，支持性政策散見于各部委出臺的政策文本之中，沒有針對養(yǎng)老服務金融形成專門的法律法規(guī)，缺乏對養(yǎng)老服務金融業(yè)務范圍、從業(yè)機構(gòu)、服務標準、業(yè)務流程等內(nèi)容的界定和規(guī)范。

二是表現(xiàn)在短期功利投資與事業(yè)長期發(fā)展間存在矛盾。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為未來經(jīng)濟發(fā)展的新動力，更需要關注對長期資金投資者的吸引，這也是由養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資周期長、收益回報慢、盈利性不高的特點所決定的。目前養(yǎng)老金融市場資金供給存在的問題包括：一是市場上以獲取短期收益回報的投資者居多。雖然在《意見》中已出現(xiàn)對長期投資的關注，提出對建設周期長、現(xiàn)金流穩(wěn)定的養(yǎng)老服務項目，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)適當延長貸款期限，靈活采取循環(huán)貸款、年審制、分期分段式等多種還款方式。但由于政策未對金融機構(gòu)延長貸款期限做出實質(zhì)性的政策吸引和激勵，投資者仍難以為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶來持續(xù)的資源和長期資本。二是投融資支持政策缺乏對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的長期成長性關注。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成長周期長，目前的政策更關注養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前期的投融資支持，缺乏對中長期融資的持續(xù)關注，而只有長周期投資才更加有助于企業(yè)長期盈利能力的實現(xiàn)。三是養(yǎng)老金適合長期投資的優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來。養(yǎng)老金資金具有規(guī)模穩(wěn)定、存續(xù)期較長的屬性，特別適合參與投資周期較長的基礎設施等國家重大工程、養(yǎng)老項目建設，形成養(yǎng)老金與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。但目前養(yǎng)老金的投資合同以短期為主，對長期投資期限缺乏明確的鼓勵。特別是在年度考核壓力下，養(yǎng)老金投管人更關注短期業(yè)績排名，而非長期投資收益。

三是表現(xiàn)在泛市場化傾向與社會公益屬性間的矛盾。在政策工具使用中，針對市場利益相關者使用的政策工具使用最多。這意味著，在綜合考慮政府選擇偏好、政策工具特點以及經(jīng)濟投入約束的條件下，更多地發(fā)揮市場作用成為了支持養(yǎng)老金融發(fā)展的趨勢。這一情況在養(yǎng)老服務金融領域中體現(xiàn)更為明顯。但過度市場化傾向的自愿性政策工具運用，一方面忽視了政策目標群體消費能力低的現(xiàn)實。老年人收入來源渠道單一，收入不高，可用于養(yǎng)老資產(chǎn)的投資嚴重不足，在老年人缺乏財富基礎的情況下市場化的養(yǎng)老服務金融發(fā)展缺乏穩(wěn)定發(fā)展基礎；另一方面忽視了養(yǎng)老服務金融產(chǎn)品質(zhì)量參差的市場環(huán)境。養(yǎng)老服務金融市場上的產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊，老年人缺乏金融理財知識，風險意識淡薄，辨別能力較差，老年人投資理財被騙事件屢有發(fā)生。因此，在使用市場政策工具的同時要突出養(yǎng)老服務金融的社會公益屬性，政府采用信息勸誡、補貼等政策工具的介入十分必要，信息溝通是政府與利益相關者之間解釋政策意圖的橋梁，也是促進目標群體接受政策的重要保障。

五、支持養(yǎng)老金融發(fā)展的施策重點

養(yǎng)老金融是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的重要一環(huán)，推動養(yǎng)老金融發(fā)展需要政府進行頂層制度設計并完善配套細則，從政策工具入手進行優(yōu)化，并使之與政策目標更好地嵌合。

1.養(yǎng)老金金融施策重點：盡快建立第三支柱個人稅延養(yǎng)老金制度，加強對養(yǎng)老金的綜合監(jiān)管。為配套推進我國三支柱養(yǎng)老金制度定型，應盡快出臺有助于發(fā)展個人稅延的第三支柱養(yǎng)老金政策。第三支柱個人養(yǎng)老金制度的建立不僅是提升老年人自我保障能力，擴大國民養(yǎng)老金收入的重要渠道，而且能夠優(yōu)化養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)，降低養(yǎng)老保險制度風險。對于自愿參與的個人養(yǎng)老金制度而言，最有效的政策激勵措施是采取稅收遞延優(yōu)惠?？山梃b國外第三支柱稅收優(yōu)惠的EET、TEE、ETT等模式制定我國相關政策，減輕納稅人的繳稅負擔，使政策發(fā)揮更大吸引力。同時，在“審慎”型政策工具組合使用的同時，也需要進一步加強有效監(jiān)管。目前，我國第一支柱基本養(yǎng)老金主要是由人力資源和社會保障部門負責籌集、發(fā)放和監(jiān)管，企業(yè)年金的監(jiān)管機構(gòu)分布于各個職能部門，涉及人社部，財政部、證監(jiān)會等，這種多頭管理的方式不利于養(yǎng)老資金的統(tǒng)籌經(jīng)營和監(jiān)管，也不符合國際采取“綜合經(jīng)營、綜合監(jiān)管”的趨勢。在國家機構(gòu)改革的背景下，我國需要改變“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的模式，對養(yǎng)老金金融設立專門的監(jiān)管部門，加強政策共同體之間的溝通，形成推進養(yǎng)老金金融發(fā)展的政策合力。

2.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融施策重點：探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融領域中的政策工具創(chuàng)新，布局區(qū)塊鏈養(yǎng)老引導良好的長期投資預期。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策工具創(chuàng)新可以采用稅收優(yōu)惠政策激發(fā)社會投資和慈善捐贈的熱情建立養(yǎng)老專項基金。對養(yǎng)老服務業(yè)的納稅部分，可按適當比例返還專項用于支持其后續(xù)發(fā)展；采用財政貼息、貸款風險補償、專項補助資金、擔保增信、成立政府引導基金等方式，為金融機構(gòu)支持養(yǎng)老金融提供良好的政策環(huán)境，降低投資風險；發(fā)揮政策引導國有資產(chǎn)支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期作用，參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與服務的“開發(fā)-生產(chǎn)-流通-服務”環(huán)節(jié)。此外，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展，區(qū)塊鏈金融將為養(yǎng)老金融的發(fā)展提供契機。因為它有助于解決個體行為的復雜性以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資預期風險較大的兩大難題?！皡^(qū)塊鏈+養(yǎng)老”的優(yōu)勢一方面在于區(qū)塊鏈技術(shù)可以將所有個體變?yōu)榻鹑谫Y源配置中的節(jié)點，利用區(qū)塊鏈的可回溯、不可改變和全過程記錄的特征，著眼于個體精細化行為的記錄，為養(yǎng)老產(chǎn)品精準設計提供依據(jù)；另一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)通過對個體行為大數(shù)據(jù)的有效整合，幫助金融機構(gòu)打破養(yǎng)老金融各個環(huán)節(jié)和信息分割的狀態(tài)，使養(yǎng)老金、產(chǎn)業(yè)基金、社會資本等產(chǎn)生協(xié)同效應，形成長期投資的良好預期。

3.養(yǎng)老服務金融施策重點：養(yǎng)老服務金融下沉至社區(qū)，增強對老年群體的政策宣傳。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，老年人的經(jīng)濟水平逐漸提高，已經(jīng)形成了一定規(guī)模的養(yǎng)老資產(chǎn)儲備，養(yǎng)老服務金融發(fā)展的條件已初步具備。養(yǎng)老服務金融的發(fā)展要適應老年人消費需求的變化，改變金融產(chǎn)品同質(zhì)性強、收益不高等問題，創(chuàng)新開發(fā)多樣化的養(yǎng)老金融理財產(chǎn)品。同時，養(yǎng)老金融服務要進一步向社區(qū)延伸，推動老年人健康管理、財產(chǎn)保障、法律顧問等服務進社區(qū)，提高服務便利性、可及性。針對老年服務金融政策宣傳不足，老年人對養(yǎng)老認可度不高，老年人金融消費意識淡薄等問題，養(yǎng)老金融服務政策中需要增強對老年人的信息和勸誡政策工具使用，通過社區(qū)進行宣傳解釋，對接受養(yǎng)老金融服務的老年人提供補貼，保險繳費免稅激勵等措施引導老年人逐漸形成理性的金融消費行為。