左 停 金 菁

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083)

《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(中發(fā)〔2015〕34號，以下簡稱《決定》)作出了2020年實(shí)現(xiàn)脫貧的戰(zhàn)略部署，提出低保等社會保障兜底脫貧等一系列舉措，這為2020年之前全面脫貧奠定了重要的制度基礎(chǔ)。近年來，中國扶貧工作快速推進(jìn)，扶貧效益顯著，中國扶貧人口的生理性特征也逐步凸顯，包括經(jīng)濟(jì)、物理和生理意義上的脆弱群體將會成為社會幫扶政策的主要目標(biāo)群體。黨的十九大報告在強(qiáng)化脫貧攻堅、兜底扶貧的同時，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要在發(fā)展中補(bǔ)齊民生的短板，并提出了“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的要求。脫貧攻堅具有階段性，但民生福祉卻是一個永久性的話題，新提出的七大要求是跨時代結(jié)點(diǎn)的社會發(fā)展要求，承接著脫貧攻堅戰(zhàn)和2020年后的扶貧工作，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后的后扶貧時代的扶貧濟(jì)困工作提出了更新、更高的要求。其中“弱有所扶”作為一個全新的提法，需要在未來的政策設(shè)計中給與更多關(guān)注。本文認(rèn)為關(guān)于“弱有所扶”國內(nèi)外有不少經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，應(yīng)多維度不斷完善和創(chuàng)新社會保障減貧的方式，激發(fā)包括救助對象在內(nèi)的貧困人口的內(nèi)生發(fā)展動力，培育貧困人口的發(fā)展能力。應(yīng)著眼于2020年后，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)社會救助扶弱扶貧扶困的規(guī)范化、制度化，包括貧困線的合理確定和共同使用、不同措施之間的有效銜接。

一、國際“弱有所扶”的政策設(shè)計維度

貧困的產(chǎn)生，一般源自于自身因素、自然環(huán)境以及社會因素，是各種自然因素和社會條件等綜合影響的結(jié)果。貧困人口，較之于其他人面臨著更多風(fēng)險，具有較高的脆弱性。換言之，貧困人口具有生理脆弱性特征、自然災(zāi)害與自然風(fēng)險多發(fā)特征、易受社會轉(zhuǎn)型、市場經(jīng)濟(jì)波動與不確定性影響的特征以及社會保護(hù)不足等特征。而就貧困人口個體而言，很容易因自身發(fā)展能力不足或缺乏發(fā)展能力，導(dǎo)致收入不足。隨著扶貧工作的推進(jìn)，殘疾人、老年人、兒童等弱勢貧困群體成為剩余貧困的大軍，其發(fā)展能力相對有限，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等開發(fā)式扶貧措施難以有效解決這些群體的貧困問題。剩余貧困人口對社會幫扶政策的需求性增強(qiáng)，這為社會幫扶政策的適應(yīng)性帶來挑戰(zhàn)，需要不斷改革創(chuàng)新?！柏毨丝凇笔侵袊Z境下的一種政策話語，國際上尤其是發(fā)達(dá)國家，更強(qiáng)調(diào)“脆弱群體”的概念。多數(shù)發(fā)達(dá)國家并未針對性提出“扶貧”概念和識別貧困人口，但各個國家、各屆政府始終將減貧作為自身重要職責(zé)，并將減貧的目標(biāo)內(nèi)化到相關(guān)社會幫扶政策的目標(biāo)之中，而社會弱者是其主要的政策對象。在精準(zhǔn)扶貧話語下，幫扶的對象是貧困人口，但從長遠(yuǎn)來看，幫扶政策應(yīng)該逐步從幫“貧”延伸至幫“弱”。脫貧攻堅期間，我國對剩余貧困人口或脆弱群體的幫扶政策主要是以社會救助政策為主。鑒于剩余貧困人口或脆弱群體的特征，既有的減貧政策設(shè)計實(shí)際上并不足夠。在世界范圍內(nèi)，關(guān)于社會政策內(nèi)的針對貧困人口或脆弱群體的社會保障、社會保護(hù)、社會福利和社會救助的話語體系并沒有嚴(yán)格的統(tǒng)一界定，但正是因?yàn)闆]有統(tǒng)一設(shè)計，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的豐富多彩的社會保護(hù)扶貧的政策實(shí)踐反而可以為我國提供可供借鑒比較的案例。梳理多國社會幫扶發(fā)現(xiàn)，“弱有所扶”的政策是依托于但又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的社會救助政策。筆者著眼于對各國的社會政策(以社會救助政策為主，兼顧其他瞄準(zhǔn)或有益于脆弱群體的社會政策)扶貧的政策設(shè)計進(jìn)行梳理，從幫扶條件或模式、給付方式、幫扶對象、實(shí)施載體以及對象瞄準(zhǔn)或?qū)ο笞R別路徑五個維度分析國際“弱有所扶”政策設(shè)計(見表1)。

表1 國外社會幫扶政策設(shè)計維度及內(nèi)容分類

(一)社會幫扶政策的模式

按照社會救助模式的不同，可以劃分有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付(CCT)、無條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付(UCT)、工作福利(Workfare)、專項(xiàng)救助以及其他社會救助。社會救助的給付方式多樣，包括資金、實(shí)物、服務(wù)、稅收減免等內(nèi)容。其中，有/無條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付是以資金給付的形式救助，而工作換福利和專項(xiàng)救助往往是以服務(wù)為內(nèi)容的救助，其救助對象多有勞動能力的貧困群體，或者有特殊社會需求的貧困群體。無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)救助和其他救助要求政策對象具備準(zhǔn)入資格，而有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和工作換福利在政策對象具備準(zhǔn)入資格的基礎(chǔ)上，還要做出積極的勞動付出或行為改變，具有一定的積極性和發(fā)展性。

(二)社會幫扶政策的給付方式

資金是最主要的社會幫扶給付方式，目前突出表現(xiàn)在大量的有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付(CCT)和無條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目(UCT)。此外，社會救助還以實(shí)物和服務(wù)形式支付。其中，實(shí)物型社會救助主要包括食物、食物券、代金券、住房等。例如美國會給貧困家庭發(fā)放購買生活基本品的代金券*哈瑞爾·羅杰斯：《美國的貧困與反貧困》，中國社會科學(xué)出版社2012年版。。在非洲地區(qū)推行了以工作換食物(Work for Food)的短期的食物救助項(xiàng)目，救助內(nèi)容也以實(shí)物為主。服務(wù)類的社會救助突出表現(xiàn)為工作福利和部分專項(xiàng)救助。其中工作福利(Workfare)備受歐美國家推崇。醫(yī)療救助主要是給救助對象提供醫(yī)療服務(wù)。如德國實(shí)施了補(bǔ)缺性的“護(hù)理救助”制度*劉濤聯(lián)：《聯(lián)邦德國的老年防貧體系：社會救助制度的動態(tài)擴(kuò)展與增量擴(kuò)容》，《社會保障評論》2017年第2期。。此外，稅收減免也是社會幫扶給付方式的一種。幫扶對象或幫扶家庭符合規(guī)定條件即可享受稅收減免政策。例如英國實(shí)施兒童稅收抵免政策(Child Tax Credit，簡稱CTC)*劉蘇榮：《論英國的兒童社會救助政策及其對我國的啟示》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2015年第16期。，一些國家還實(shí)施了工作抵稅額的政策(Working Tax Credit，簡稱WTC),以提高勞動人口的工作動機(jī)*劉嘉慧、黃黎若蓮：《英、美兩國及大中華地區(qū)社會救助制度發(fā)展的反思》，《社會保障研究》2009年第2期。。

(三)社會幫扶政策的對象

社會幫扶對象具有有限性，有些國家的社會救助對象范圍在不斷縮小。例如德國在社會救助政策改革中，不斷縮小社會幫扶對象，并將其框定在沒有就業(yè)能力的人群中*喻文光：《德國社會救助法律制度及其啟示——兼論我國行政法學(xué)研究領(lǐng)域的拓展》，《行政法學(xué)研究》 2013年第1期。。目前，社會幫扶政策主要面向貧困群體和低收入者，諸多救助政策的目標(biāo)群體有特殊性，如殘疾人、老年人、兒童等生理脆弱性群體以及單親家庭等特殊家庭。

(四)社會幫扶政策的實(shí)施載體

社會幫扶政策主要是依托家庭這一社會單位來實(shí)施，部分瞄準(zhǔn)特定群體的社會幫扶政策則是以個人為載體。此外，也有部分社會幫扶政策是以學(xué)校、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等為平臺和載體來落實(shí)具體的社會幫扶政策。例如美國和英國實(shí)施的“學(xué)校早/午餐計劃”和“免費(fèi)學(xué)校用餐”；印度實(shí)施的“免費(fèi)午餐計劃”，救助對象已擴(kuò)大至所有小學(xué)的學(xué)生，這有效提升了貧困家庭的子女的入學(xué)率*楊旻旻、連進(jìn)軍：《印度改善弱勢群體基礎(chǔ)教育的舉措及成效》，《寧波大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》 2013年第4期。。

(五)社會幫扶政策的對象識別路徑

從幫扶對象的識別路徑來看，可以將社會幫扶分為兩種：第一種形式是直接瞄準(zhǔn)貧困個人或脆弱性個體；第二種形式是將貧困地區(qū)/社區(qū)作為一道社會幫扶“過濾器”，瞄準(zhǔn)特定地理范圍或行政區(qū)域的貧困個人或脆弱性個體，該路徑對于非貧困地區(qū)/社區(qū)的貧困個體有政策排斥效應(yīng)。目前，前者在全球較為普遍，后者在少數(shù)國家有所體現(xiàn)，例如菲律賓的4Ps項(xiàng)目(The Pantawid Pamilyang Pilipino Program，簡稱4Ps)，部分國家兼具兩種瞄準(zhǔn)路徑，如中國嵌入于精準(zhǔn)扶貧之中實(shí)施的一些幫扶措施。

二、國際“弱有所扶”不同政策項(xiàng)目比較

國際上大多數(shù)國家并沒有嚴(yán)格意義上的“幫扶政策”這一提法，具體的反貧困和幫扶行為是依托社會保障相關(guān)政策和就業(yè)政策開展，以此緩解貧困問題，其中相關(guān)的社會保障政策對弱者的幫扶作用更為突出?？v觀全球，大多數(shù)國家也把減貧作為建立社會保障的基本目標(biāo)之一。社會保障中包含社會救助、社會保險、社會福利等多個子項(xiàng)目，這些保障項(xiàng)目都與社會成員的生存問題息息相關(guān)，不同保障措施組合成一張立體的社會安全網(wǎng)。但受政治體制、文化傳統(tǒng)等多重因素影響，不同國家在“扶什么”和“如何扶”等方面各有側(cè)重。比如“扶什么”方面?zhèn)戎靥厥馊后w，“如何扶”方面?zhèn)戎赜诓煌鐣Ｕ献禹?xiàng)目的主要功能。為了便于研究，筆者較為全面地呈現(xiàn)了國內(nèi)外已實(shí)施的社會幫扶政策(見表2)。

(一)幫扶對象維度的“弱有所扶”項(xiàng)目對比分析

上文所分析，不同社會幫扶政策在模式、給付方式、適用對象、實(shí)施載體以及對象識別路徑等方面各有特色。但無論怎樣的社會幫扶政策，最終都是服務(wù)于政策客體，即幫扶對象。因此，筆者著重以幫扶對象為變量分析國際“弱有所扶”社會政策。雖然當(dāng)前很多社會政策是以家庭為基本實(shí)施單位，但隨著社會政策體系的不斷完善，社會政策不斷精細(xì)化，并且更加關(guān)注個人的基本社會需求。事實(shí)上，相比較于面向所有社會成員的兜底，多數(shù)國家可能更傾向于將政策對象聚焦于特殊的脆弱群體。

1.瞄準(zhǔn)老年群體的社會幫扶政策

英國實(shí)施了非繳費(fèi)型的老年津貼制度，該制度遵循普惠原則，任何英國人只要符合條件，即可領(lǐng)取養(yǎng)老金；此外，英國還設(shè)立了高齡補(bǔ)助、補(bǔ)充養(yǎng)老金、老年服務(wù)、住房補(bǔ)貼、圣誕節(jié)補(bǔ)貼、交通優(yōu)惠等廣泛而全面的老年福利與救濟(jì)措施*凡鳳林、鄒莘、郭衛(wèi)：《國外老年津貼制度的啟示》，《中國社會保障》2009年第12期。。美國和加拿大針對老年群體的貧困問題也實(shí)施類似的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計劃。美國的為補(bǔ)充收入保障計劃(Supplemental Security Income，簡稱SSI)，補(bǔ)充收入保障計劃是面向全國范圍內(nèi)最需要幫助的老人、盲人和殘疾人提供最低收入保障，兼具福利和救助雙重性質(zhì)，被譽(yù)為美國的“社會安全網(wǎng)”*孫守紀(jì)、齊傳鈞：《美國補(bǔ)充收入保障計劃及其啟示》，《美國研究》2010年第4期。。加拿大實(shí)施的是普惠制的基本養(yǎng)老金(Basic OAS pension)和家計調(diào)查型的保證收入補(bǔ)貼計劃(Guaranteed Income Supplement，簡稱GIS)，前者是一種無需繳費(fèi)、無需家計調(diào)查的普惠制養(yǎng)老金，后者為一種基于家計調(diào)查的老年救助政策*孫潔、孫守紀(jì)：《非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計劃及其減貧效果比較研究——美國和加拿大的比較分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2013年第8期。。美國實(shí)施了老年救助計劃(Old-age Assistance，簡稱OAA)，主要針對老年人提供一個最低水平的全國性現(xiàn)金給付，該救助計劃主要是針對滿足年齡、資產(chǎn)和收入標(biāo)準(zhǔn)的老年個人或者老年夫婦*哈瑞爾·羅杰斯：《美國的貧困與反貧困》，中國社會科學(xué)出版社2012年版。。此外，美國還建立針對65歲及其以上的老年人、殘疾人和晚期腎病患者的Medicare制度以及面向低收入群體的Medicaid制度*辛怡、王學(xué)志：《美國、日本長期護(hù)理救助制度及其對中國的借鑒》，《南方論刊》2011年第2期。。國際上的老年津貼或救助政策給付形式多樣，具體包括現(xiàn)金、服務(wù)等，其中現(xiàn)金是主要的給付形式，且給付名義多樣化，與生活的不同環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)掛鉤。

2.瞄準(zhǔn)兒童群體的社會保障幫扶政策

瞄準(zhǔn)兒童的社會幫扶項(xiàng)目一般依托于家庭載體開展，并且往往需要父母等相關(guān)人員做出相應(yīng)的行為改變。例如，2007年菲律賓針對有適齡兒童的貧困家庭實(shí)施的有條件的轉(zhuǎn)移支付救助計劃(4Ps項(xiàng)目)。4Ps項(xiàng)目把扶貧和發(fā)展教育事業(yè)相結(jié)合，補(bǔ)助具體按照教育補(bǔ)助和健康補(bǔ)助兩種形式發(fā)放,申請的家庭必須滿足定期產(chǎn)檢、定期體檢以及兒童上學(xué)考勤等要求，補(bǔ)助金額多少取決于家庭的行為達(dá)標(biāo)情況*National Anti-Poverty Commission. Reforming Philippine Anti-Poverty Policy. National Anti-Poverty Commission,2017.。法國為確保所有25歲以上或25歲以下需負(fù)擔(dān)一個孩子(已出生或者將出生)的人有一份最低收入而設(shè)立最低生活水準(zhǔn)保障補(bǔ)助金，但申請者必須保證參加以社會融入和職業(yè)融入為目的的必要活動*滄海、許學(xué)聯(lián)：《法國社會保障制度評介(四)》，《湖北財稅》2000年第9期。。在德國，父母可以根據(jù)家庭中18歲以下兒童的數(shù)量到家庭津貼部領(lǐng)取兒童津貼，可以選擇定額現(xiàn)金補(bǔ)貼或者是定額收入稅前扣除的方法，用于兒童的教育和生活等。日本則會對2個以下兒童的家庭每人每月支付5千日元，從第三個開始，每個兒童每月支付1萬日元。加拿大政府為6歲以下兒童的家庭提供每月100加元的聯(lián)邦托兒津貼，用來解決家庭對兒童的照顧費(fèi)用。

表2 國內(nèi)外典型社會救助政策對比分析

此外，從加拿大于1944年頒布的家庭津貼法，法國于1946年設(shè)立家庭補(bǔ)助金以及瑞典于1947年為家庭津貼立法等可以看出，對擁有兒童的家庭給與現(xiàn)金補(bǔ)貼，增強(qiáng)家庭功能的發(fā)揮已經(jīng)成為國際上的一個趨勢*崔梅：《殘疾兒童家庭困境與家庭政策研究》，濟(jì)南大學(xué)碩士論文，2014年。。加拿大兒童稅收福利制度(Canada Child Tax Benefit，簡稱CCTB)是一項(xiàng)為有兒童的低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)援助的社會福利制度，支付對象是家中有 18歲以下兒童需要撫養(yǎng)的合格家庭，具體包括基本補(bǔ)貼 (the base benefit)和國家兒童津貼補(bǔ)助(National Child Benefit Supplements，簡稱NCBS)。其中，基本補(bǔ)貼是對有兒童的低收入家庭和中等收入家庭每月發(fā)放的福利計劃，而國家兒童津貼補(bǔ)助(NCBS)是面向有兒童的低收入家庭額外每個月提供的一項(xiàng)資助*寧亞芳：《加拿大兒童稅收福利制度及對中國貧困家庭兒童福利建設(shè)的啟示》，《長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。。印度從1975年起開始實(shí)施“整體性兒童發(fā)展服務(wù)”(Integrated Child Development Service，簡稱ICDS)，該項(xiàng)目旨在改善學(xué)齡前兒童、孕婦和哺乳期母親的營養(yǎng)與健康水平，包括補(bǔ)充營養(yǎng)、幼兒教育、免疫接種、體檢、醫(yī)療服務(wù)以及營養(yǎng)和保健教育，以提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量*安雙宏：《論印度“整體性兒童發(fā)展服務(wù)”計劃中的幼兒教育》，《比較教育研究》2008年第8期。。

3.瞄準(zhǔn)殘疾人群體的社會幫扶政策

面向殘疾人的社會幫扶政策法國設(shè)立成年殘疾人補(bǔ)助金制度，面向20歲以上且殘疾程度至少在50%以上的殘疾人發(fā)放補(bǔ)助金*滄海、許學(xué)聯(lián)：《法國社會保障制度評介(四)》，《湖北財稅》2000年第9期。。日本全額承擔(dān)困難家庭殘疾人康復(fù)療養(yǎng)費(fèi)用*余向東：《美、德、日三國殘疾人社會保障法律制度概覽》，《當(dāng)代世界》2011年第2期。。美國鼓勵殘疾人支持性就業(yè)(Supported Employment，簡稱SE)，主張給殘疾人提供融合的安置環(huán)境和豐富的就業(yè)機(jī)會*杜林、李倫、雷江華：《美國殘疾人支持性就業(yè)的發(fā)展及對我國的啟示》，《中國特殊教育》2013年第9期。。近幾年，中國也逐漸重視殘疾人救助問題，并設(shè)立了相關(guān)補(bǔ)貼制度。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》，要求在全國實(shí)施困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度(簡稱“殘疾人兩補(bǔ)政策”)。前者屬于社會救助的范疇，而后者則帶有福利的性質(zhì)。這也是我國第一次在國家層面建立殘疾人福利補(bǔ)貼制度。但相對而言，中國的殘疾人幫扶政策具有重現(xiàn)金給付輕服務(wù)供給的特征。

4.瞄準(zhǔn)其他脆弱群體的社會幫扶政策

特困人員供養(yǎng)制度是中國特有的社會救助制度。1999年國務(wù)院出臺《城市居民最低生活保障條例》，將“三無”人員納入其中，給予全額的最低生活保障待遇。2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和2014年《社會救助暫行辦法》的頒布，標(biāo)志著我國建成了面向城鄉(xiāng)特困人員的社會救助安全網(wǎng)。2016年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》，是完善社會救助體系、進(jìn)一步編密織兜底保障安全網(wǎng)的重要舉措。中國香港的綜合社會保障援助制度(簡稱“綜援制度”)也有其特色，由于香港社會保險制度建立和發(fā)展相對較弱，社會救助制度的兜底作用更為突出，其目的是為因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、低收入等原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)上無法自給的個人及家庭提供經(jīng)濟(jì)援助，使他們的收入達(dá)到一定水平，以應(yīng)付生活上的基本需要。

(二)不同模式和經(jīng)驗(yàn)的比較

大多數(shù)國家的社會幫扶政策都具有多樣性，受各國國情、政體等影響，不同國家的社會幫扶政策的設(shè)計各有側(cè)重，或是以社會福利為核心的多元社會幫扶政策形式，具有普惠性，覆蓋面較寬。突出表現(xiàn)為瑞典、英國等歐洲福利國家，建立一套“從搖籃到墳?zāi)埂钡钠栈莸纳鐣＠w系，以最大程度地實(shí)現(xiàn)社會公平，緩解貧困；或是以社會保險為核心的多元社會幫扶政策形式，強(qiáng)調(diào)個人貢獻(xiàn)。這一模式以美國為典型，將社會保險作為社會保障的第一道防線，也是最重要的一道防線，社會救助次之；抑或是以社會救助為核心的多元社會幫扶政策形式，更瞄準(zhǔn)于對特定困難群體。從政策設(shè)計的角度分析來看，國際上面向弱者的社會幫扶政策的設(shè)計呈現(xiàn)多維度特征，考慮的因素覆蓋了是否需要政策對象的行為付出、具體給付方式、對象特征、政策實(shí)施載體、識別邏輯等多方面。

中國在數(shù)十年扶貧工作中形成了多樣化的扶貧政策工具體系，涵蓋了無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的低保制度、救助性或福利性社會保險項(xiàng)目、資產(chǎn)收益扶貧、有條件轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)和針對特定群體的社會服務(wù)供給、以工代賑、公益性崗位、務(wù)工就業(yè)以及項(xiàng)目開發(fā)式扶貧政策等，這一體系對貧困對象的能力要求逐步提升。其中社會保障和公共服務(wù)建設(shè)等相關(guān)政策工具的“弱有所扶”的指向性更明顯。中國的社會保障制度雖然是以社會保險為核心，但政策話語中社會保障兜底實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是以低保制度為基礎(chǔ)性制度的社會救助兜底，特別是在農(nóng)村。整體而言，中國正逐步形成一個綜合保障性扶貧的“弱有所扶”的政策體系。然而，建設(shè)過程中還存在一些障礙。當(dāng)前的中國，貧困人口是最主要的幫扶對象，收入是最基本最主要的衡量指標(biāo)，幫扶政策也多是圍繞著經(jīng)濟(jì)維度開展。但如果將幫扶對象從“貧”轉(zhuǎn)向“弱”，更加注重個體特征，這便對政策設(shè)計提出了更高、更精細(xì)化的要求。雖然為了降低政策失誤，中國既有的一些社會幫扶政策的基層實(shí)施中往往會直接瞄準(zhǔn)于老人、殘疾人等脆弱性群體，以低保制度為例，但最初的政策設(shè)計并沒有明確的“弱”的指向性，瞄準(zhǔn)弱勢群體的政策實(shí)踐與政策對象的需求會不匹配。再者，農(nóng)村基層特殊群體的公共服務(wù)建設(shè)和供給依然不足，尤其是中西部地區(qū)，現(xiàn)金型給付形式遠(yuǎn)比其他給付形式普遍，對弱者的非經(jīng)濟(jì)維度的需求的滿足并不足夠。中國地域差異大，人口數(shù)量多，面對著復(fù)雜的社會問題，“弱有所扶”的政策設(shè)計需要認(rèn)識到個體特征而作出多維度、多模式、多樣化的考慮，如此才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。

三、相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)對當(dāng)前和2020后的扶貧工作的啟示

(一)未來幫扶工作的目標(biāo)：“弱有所扶”

發(fā)達(dá)國家的社會政策發(fā)展相對成熟，發(fā)達(dá)國家瞄準(zhǔn)于脆弱群體的個體需求的社會政策設(shè)計特征揭示著社會政策發(fā)展的趨勢，給其他國家社會政策發(fā)展提供著指導(dǎo)性意義。而就中國自身國情分析而言，社會政策要更多瞄準(zhǔn)政策客體個人特征的現(xiàn)實(shí)需求也逐步凸顯。2015年中國貧困人口的致貧原因數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前西部地區(qū)重要的致貧因素還是外在的自然生產(chǎn)條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件，西部地區(qū)因缺勞力、因病和因殘等人力資本因素而致貧的比例卻明顯低于東部地區(qū)(見表3)。當(dāng)前東部貧困問題更凸顯為個體弱的特征，而西部地區(qū)的貧困問題則更側(cè)重于外力因素。東中西部地區(qū)發(fā)展差異較大，西部地區(qū)的貧困問題較東部更為復(fù)雜，東部地區(qū)當(dāng)前的貧困特征一定程度上折射著中西部地區(qū)未來的貧困特征。這意味著，我國未來的貧困特征將會從同質(zhì)化貧困逐步轉(zhuǎn)向個體特征差異性貧困。東西部地區(qū)貧困人口致貧原因比重分布的特征表明，“弱”可能將會成為中國未來貧困問題的重要特征和內(nèi)容，也是社會政策需要考量的重要指標(biāo)。鑒于發(fā)達(dá)國家社會幫扶政策的對象傾向特征以及中國東部地區(qū)貧困人口特征，中國未來的民生問題中“弱”的特征會更突出，因此未來我國社會幫扶政策的設(shè)計需要給脆弱群體更充分的傾斜，以便政策實(shí)施更能與政策對象的實(shí)際需求相匹配。

表3 2015年中國貧困人口的致貧不同類型原因占比(%)

數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院扶貧辦信息中心。

中國進(jìn)入新時代，基本社會矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)變，社會發(fā)展的老齡化和空巢化趨勢也明顯，這意味著未來中國的社會政策要有新的標(biāo)桿和指標(biāo)。在當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧話語下，我國社會政策幫扶的對象主要是貧困人口，但從長遠(yuǎn)來看，幫扶政策應(yīng)該逐步從助“貧”延伸至扶“弱”，貧困對象背后的個體特征成為政策設(shè)計需要關(guān)注的重心。“弱”不完全等同于“貧”，“弱”更側(cè)重于個體特征，“弱”一定程度上比“貧”涵蓋著更廣的意義?！叭酢辈粌H表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)維度收入低下的特征，更體現(xiàn)在能力薄弱以及脆弱性等其他維度的特征，既可能會導(dǎo)致貧，也可能是貧的本質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”，這就需要明確“扶誰”“扶什么”“如何扶”“誰來扶”等問題。

(二)脫貧攻堅期間“弱有所扶”政策的完善

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是2020年必須完成的任務(wù)，也是當(dāng)前各級政府最緊迫的任務(wù)。2015年的《打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中對脫貧工作做了較為全面的考量和設(shè)計，但脫貧任務(wù)艱巨，受指標(biāo)化考核機(jī)制的影響，完善的頂層設(shè)計在政策實(shí)施過程中出現(xiàn)偏差，不斷強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)維度的硬指標(biāo)建設(shè)，軟服務(wù)建設(shè)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致脫貧攻堅期間呈現(xiàn)強(qiáng)經(jīng)濟(jì)弱社會、強(qiáng)基建弱服務(wù)的特征。社會保障兜底扶貧是當(dāng)前我國實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”的最主要的舉措，其中低保制度是核心。中國也創(chuàng)新了社會保障兜底的方法，比如在參加社會保險的過程中，給予窮人更多優(yōu)惠，在貧困地區(qū)有更多普惠性的社會福利項(xiàng)目，如營養(yǎng)午餐計劃。在對象瞄準(zhǔn)方法方面，中國采取“貧困區(qū)域+貧困人口”雙瞄準(zhǔn)的方法更有效、更全面地識別貧困對象。也有用社會救助嫁接社會福利與社會保險項(xiàng)目，比如中國的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，一般將其理解為社會保險項(xiàng)目，但其本身具有很強(qiáng)的社會福利性質(zhì)(因?yàn)槔U費(fèi)的大部分來自政府補(bǔ)貼)。脫貧攻堅中，醫(yī)療救助項(xiàng)目對貧困戶參保進(jìn)行了相當(dāng)數(shù)量的補(bǔ)貼，所以，實(shí)際運(yùn)行中的農(nóng)村居民醫(yī)療保險就其本身而言，屬于多種社會保障項(xiàng)目的結(jié)合。此外，其他福利項(xiàng)目也具有減貧的外溢效應(yīng)，比如農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)施的種糧補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)貼等。

最低生活保障制度和開發(fā)式扶貧兩項(xiàng)制度銜接是脫貧攻堅重要的工作內(nèi)容，目前地方對兩項(xiàng)制度銜接的理解存在誤區(qū)，導(dǎo)致銜接并不順暢，需要準(zhǔn)確認(rèn)識這一舉措。要正確認(rèn)識兩個制度的定位和兜底保障，兩項(xiàng)制度面向的都是貧困人口這一群體，目的是幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)他們的基本需求權(quán)利和發(fā)展權(quán)利。扶貧是一個包含開發(fā)式措施、保障性措施和低保救助在內(nèi)的一系列綜合性的舉措，低保是扶貧中的一項(xiàng)舉措，開發(fā)式措施和保障性措施和其他舉措相互補(bǔ)充、并行不悖。低保及其他救助和幫扶措施幫助實(shí)現(xiàn)基本生存和需求權(quán)利，開發(fā)式扶貧是解決發(fā)展權(quán)利問題。兩者是同時性質(zhì)的幫扶措施，不是階段性的對立。兜底保障從對象上兜的是貧困群體分類中的底，并非單一的無勞動或弱勞動力群體，同時也是發(fā)展干預(yù)和幫扶主體角度上的兜底。

在脫貧攻堅期間，還要不斷提高兜底保障水平和質(zhì)量，確保沒有一個群體、一個人掉隊、被遺漏。目前由于統(tǒng)計口徑不一致的問題，一些省份的低保標(biāo)準(zhǔn)顯示出已經(jīng)高于貧困標(biāo)準(zhǔn)的跡象，但實(shí)際上落實(shí)到深度貧困地區(qū)各縣區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)只是不低于國家貧困線，并沒有比它高多少。此外，還應(yīng)適當(dāng)增加低保對象中貧困殘疾人、老年人、兒童等特殊困難群體獲得低保等救助的受益權(quán)重。當(dāng)前需要兜底保障或者剩余貧困人口的特點(diǎn)已經(jīng)產(chǎn)生變化、兜底保障的標(biāo)準(zhǔn)和人群要擴(kuò)大到事實(shí)困境人員、困難群體和殘疾人等弱勢群體，把積極預(yù)防的視角代入兜底保障。此外，社會保障兜底既是收入的兜底，更是服務(wù)的兜底。當(dāng)前脫貧攻堅期間，“最后一公里”服務(wù)困境的問題凸顯，部分地區(qū)甚至是最后一百米、十米的服務(wù)問題，對于殘疾人等特殊群體甚至是最后幾米的服務(wù)問題，這就需要政府在基層提供更多的可及的基本公共服務(wù)。

(三)“后扶貧”時代“弱有所扶”的政策體系建設(shè)

貧困是相對存在的，貧困的表征也會隨社會發(fā)展而有所改變。2020年脫貧攻堅戰(zhàn)的結(jié)束并不意味著中國貧困問題的終結(jié)，脆弱群體依然會存在，是社會政策需要關(guān)注的重要對象。未來后扶貧時代中“弱有所扶”的政策體系建設(shè)應(yīng)考慮以下。首先，2020年后在識別脆弱群體的技術(shù)層面，都需逐漸統(tǒng)一貧困人口收入口徑的認(rèn)定，尤其是轉(zhuǎn)移性收入豁免、贍養(yǎng)費(fèi)、打工收入等認(rèn)定上。統(tǒng)計、扶貧、民政部門應(yīng)統(tǒng)一確定豁免收入項(xiàng)目的內(nèi)容，減少不一致性。制定科學(xué)合理的贍養(yǎng)費(fèi)計算辦法，探索如何將贍養(yǎng)費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際收入，同時將贍養(yǎng)費(fèi)是否納入收入與貧困線的確定相聯(lián)系。有條件的地區(qū)參照相對貧困理念合理確定貧困標(biāo)準(zhǔn)，共同提出貧困人口數(shù)量和名單(如低收入人群)。具體而言，由國家統(tǒng)計局以不同區(qū)間的GDP水平規(guī)定一個人均可支配收入(或中位數(shù))的百分比作為貧困線，如低收入?yún)^(qū)間40%，高收入?yún)^(qū)間10%等等，具體的幫扶績效應(yīng)聚焦于改善目標(biāo)群體的生活質(zhì)量(如營養(yǎng)、基本公共服務(wù)等)、降低社會不平等程度，而不是減少貧困人口數(shù)量。

其次，相關(guān)部門應(yīng)積極探索實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”的社會幫扶政策多樣化。除了現(xiàn)金收入以外，還應(yīng)該考慮消費(fèi)券、實(shí)物、服務(wù)、精神慰藉等其他給付形式，以此降低幫扶對象之間以及幫扶對象與非幫扶對象之間的惡性攀比。除了無條件的兜底保障之外，應(yīng)該拓展積極社會幫扶形式，如以工代賑、公益崗位兜底保障，盡可能避免福利懸崖效應(yīng)。在社工發(fā)育不足的情境下，可以依托現(xiàn)有的學(xué)校、幼兒園、敬老院、愛心超市等提供兜底保障服務(wù)。運(yùn)用政府購買服務(wù)的理念和方式予以現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)脆弱群體的就業(yè)和增收。如為脆弱群體提供小額貸款、個人發(fā)展賬戶等資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，同時設(shè)定參加教育培訓(xùn)、接受金融知識培訓(xùn)等前提條件，引導(dǎo)幫扶對象作出積極的行為改變和提高生計產(chǎn)出。同時，還需要一定程度上鼓勵市場參與，鼓勵通過就業(yè)等途徑獲得市場回報，但就業(yè)類型上需要有益貧性的安排，例如配套相應(yīng)的有條件轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)積極干預(yù)。中國面臨的老齡化、空巢化等基本社會發(fā)展趨勢，社會個體對服務(wù)的需求會日益增長，服務(wù)供給應(yīng)是未來實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”的重要內(nèi)容，“弱有所扶”的社會幫扶政策往往需要嵌入到基本公共服務(wù)中展開，這就對地方的基本公共服務(wù)內(nèi)容和水平有所要求，需要以完善的基本公共服務(wù)支撐起相關(guān)幫扶政策的基本落實(shí)。

最后，需要將已建立的“弱有所扶”的社會幫扶政策機(jī)制化和常態(tài)化，并且要增加社會政策的地方適應(yīng)性，例如將城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計與地方人均預(yù)期壽命相掛鉤，適當(dāng)考慮將地方病納入醫(yī)保報銷病種等。同時，城市也有脆弱群體，應(yīng)打破城鄉(xiāng)劃分，使城市脆弱群體也同等享受社會幫扶政策。脫貧攻堅期間已有部分地區(qū)大膽嘗試，如山東青島扶貧辦成立了城鎮(zhèn)扶貧處，跳出農(nóng)村，把城市貧困人口納入扶貧幫扶范圍。