◆“國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試錄用制度改革與完善路徑研究”課題組

內(nèi)容提要：規(guī)模逐年擴大、但專業(yè)水平逐年下降是當前國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄面臨的突出問題?？间浿贫鹊牟煌晟剖菃栴}形成的根本原因。在可操作的制度空間內(nèi)，重新設(shè)計并統(tǒng)一規(guī)范招考崗位名稱、根據(jù)職位需要設(shè)置并規(guī)范報考專業(yè)限制、增加專業(yè)能力測試、創(chuàng)新面試形式、建立并完善考錄技術(shù)保障機制等是可供選擇的解決方案。

2006年1月，《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）頒布實施，確立了我國公務(wù)員“凡進必考”的基本原則，考試錄用開始成為我國公務(wù)員招錄最主要的方式?！胺策M必考”原則的確立，在我國公務(wù)員招錄史上具有里程碑意義，是促進我國公務(wù)員招錄更加公平、公正的必然選擇，是從根本上防范權(quán)力尋租與人事腐敗等突出問題的客觀需要，也是推進我國公務(wù)員管理逐步走上規(guī)范化、科學化道路的現(xiàn)實要求。

《公務(wù)員法》實施十二年來，國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試錄用工作取得很多重要成就，招錄規(guī)模逐年擴大，人員素質(zhì)不斷提高，隊伍建設(shè)基礎(chǔ)漸趨穩(wěn)固。但是，時代在變，環(huán)境在變，國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試錄用在實施過程出現(xiàn)了一些新的問題，需要盡快深入研究并加以解決。

一、國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試錄用制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）考試錄用制度發(fā)展演進的基本軌跡

1.無考試錄用階段（1949年—1979年）

1949年新中國成立后，我國借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗，開始對革命戰(zhàn)爭年代的干部人事制度進行改革。到1966年“文革”前夕，公務(wù)員的錄用主要有畢業(yè)生分配、軍人轉(zhuǎn)業(yè)和基層選拔三種方式?！拔母铩逼陂g，由于大部分院校無法正常招生，公務(wù)員隊伍的補充主要通過選拔一線工人直接到干部崗位上來實現(xiàn)，但由于選拔范圍有限且選拔的客觀性不足，導致選拔人員的素質(zhì)參差不齊。1978年，黨的十一屆三中全會召開，我國的干部人事制度開啟了新一輪的改革大幕，一些基層單位開始嘗試采用考試的辦法選拔干部，但范圍仍然比較有限。

2.起步與摸索階段（1982年—1988年）

1982年9月，勞動人事部發(fā)布《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》，這是改革開放以后我國第一部關(guān)于通過考試錄用方式招錄公務(wù)員的規(guī)范性文件。該規(guī)定明確了干部選拔考試由國家統(tǒng)一組織命題，統(tǒng)一組織考試。1988年，七屆全國人大一次會議在《政府工作報告》中指出，“今后各級政府錄用公務(wù)員，要按國家公務(wù)員條例的規(guī)定，通過考試，擇優(yōu)選拔”。進一步明確了干部考試錄用制度的法律地位。至此，部分稅務(wù)機關(guān)也開始通過考試的方式招錄人員。

3.正式推行階段（1989年—1994年）

1989年1月，中組部、人事部發(fā)布《關(guān)于國家行政機關(guān)補充工作人員實行考試辦法的通知》。通知要求，國家機關(guān)補充工作人員，都要經(jīng)過考試與考核的方式進行錄取，同時堅決貫徹公平、公正、平等的原則。同年，包括國家稅務(wù)總局在內(nèi)的六個部門進行了公務(wù)員考試錄用的試點工作。1993年，《國家公務(wù)員暫行條例》出臺，1994年，《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》正式公布。這兩項法規(guī)都明確提出考試錄用制度要在全國范圍內(nèi)推行，要成為干部錄用遵循的基本程序之一。這兩個文件的出臺標志著我國的干部考試錄用制度正式進入正規(guī)化法制化的軌道。1994年，首屆中央國家行政機關(guān)公務(wù)員錄用考試共有包括稅務(wù)部門在內(nèi)的30個部門參加，國家行政機關(guān)公務(wù)員考試錄用從此拉開了序幕。

4.逐步規(guī)范階段（1994年至今）

1994年，分稅制改革之后，稅務(wù)系統(tǒng)正式分為國稅與地稅。國稅系統(tǒng)的干部實行垂直管理，地稅系統(tǒng)的干部管理權(quán)限劃歸地方，省以下也實行垂直管理。干部管理權(quán)限劃分之后，國稅系統(tǒng)與地稅系統(tǒng)公務(wù)員的招錄由不同的部門來負責。1994年同時也是全國統(tǒng)一公務(wù)員錄用考試正式實施的一年，但由于剛開始全面推行，整個公務(wù)員考錄工作尚不十分規(guī)范。2005年4月，《公務(wù)員法》正式出臺?！豆珓?wù)員法》及其配套法規(guī)對公務(wù)員考錄過程中的筆試、面試、體檢三個環(huán)節(jié)都制定了更加細致的管理規(guī)定，同時也規(guī)定了違紀的處理方式。2006年，國稅系統(tǒng)被正式納入到人事部統(tǒng)一招錄公務(wù)員的范圍，主要的考試錄用方式是筆試與面試相結(jié)合，國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試錄用的法制化、規(guī)范化進一步增強。

（二）國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試錄用制度取得的成就

1.招錄規(guī)模逐年擴大，一定程度上滿足了國稅工作需要

經(jīng)過若干次機構(gòu)改革，國稅系統(tǒng)公務(wù)員總數(shù)一度出現(xiàn)遞減趨勢。在這一背景下，隨著公務(wù)員考錄制度的逐漸規(guī)范，國稅系統(tǒng)每年招錄公務(wù)員的數(shù)量不斷增長，一定程度上彌補了人力資源不足的問題。

2.公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)顯著提升

與以往通過組織推薦、部隊轉(zhuǎn)業(yè)安置或畢業(yè)生分配的方式招錄公務(wù)員相比，考試錄用制度實施以后，國稅系統(tǒng)公務(wù)員的整體素質(zhì)不斷提升。以學歷為例，經(jīng)過多年招錄工作，國稅系統(tǒng)公務(wù)員中原始學歷大專以上的人數(shù)比例明顯提升，正在逐漸改變過去干部學歷以高中或中專為主的局面。此外，為滿足招錄需要，公務(wù)員考試錄用制度還對公務(wù)員崗位設(shè)置進行了規(guī)范，并根據(jù)不同崗位的工作性質(zhì)設(shè)置了不同的專業(yè)方向，間接促進了國稅系統(tǒng)公務(wù)員專業(yè)水平的提高?，F(xiàn)有的公務(wù)員招錄還打破了性別、地域等限制，使得招錄人員的范圍更廣，來源更加多元化，這也在一定程度上提升了公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。

3.考試錄用方法更加科學

在經(jīng)歷了組織推薦、部隊專業(yè)安置和畢業(yè)生分配等若干錄用方式之后，目前國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試錄用主要采用筆試、面試、考察相結(jié)合的方法，對參考人員各方面能力的考察越來越全面、科學。筆試采用的是國家統(tǒng)一的《行政職業(yè)能力測試》和《申論》，《行政職業(yè)能力測試》主要是對參考人員的邏輯推理、資料分析、綜合分析等多種能力進行測試，《申論》主要考察的是參考人員的文字表達、解決問題以及閱讀理解的能力?？梢哉f現(xiàn)在國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試筆試的內(nèi)容已經(jīng)基本涵蓋作為一個公務(wù)員應(yīng)該具備的基本能力。面試采用的是結(jié)構(gòu)化面試，通過四道或五道問題的現(xiàn)場回答，對參考人員的應(yīng)變能力、口頭表達能力、組織協(xié)調(diào)能力等進行直觀的判斷。這種方式能更加綜合地考察一個人的綜合素養(yǎng)。

4.考試錄用的制度體系不斷完善

自1994年以來，國稅系統(tǒng)始終遵從全國統(tǒng)一的公務(wù)員考試錄用制度體系。從1993年的《公務(wù)員暫行條例》到2006年的《公務(wù)員法》再到2007年的《公務(wù)員錄用規(guī)定（試行）》正式頒布實施，國家陸續(xù)出臺了一系列的法律法規(guī)，對考試錄用中要遵守的原則以及考試的程序、方法、相關(guān)組織機構(gòu)都進行了詳細的規(guī)定，同時明確了公平公正公開、競爭擇優(yōu)的錄取原則。法律法規(guī)的不斷完善彌補了考錄方面的一些漏洞，同時也極大地保證了國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄工作的健康有序。

（三）當前國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試錄用制度存在的主要問題

1.招考崗位的名稱設(shè)置沒有體現(xiàn)稅收崗位的專業(yè)特性

招考崗位名稱是反映招考崗位專業(yè)特性的“第一標簽”。崗位不同，名稱不同，專業(yè)特性不同，專業(yè)要求也不同。但目前國稅系統(tǒng)招考崗位的名稱幾乎全部標識為“科員”，只不過用“科員一”至“科員十一”來標識不同崗位的差別，從名稱上無法看出該崗位的專業(yè)特性及其專業(yè)要求。這不利于考生報考，也不利于專業(yè)人才的選拔，更不利于專業(yè)人才的培養(yǎng)。相比而言，中國銀監(jiān)會的招考崗位就分為監(jiān)管部門科員、法律部門科員、綜合部門科員、信息技術(shù)部門科員等幾個類別。國家出入境檢驗檢疫局的招考崗位也分為食品檢驗崗位科員、檢務(wù)崗位科員、辦公室文秘崗位科員、財務(wù)崗位科員、衛(wèi)生檢疫崗位科員、動物檢疫崗位科員、植物檢疫崗位科員等幾個類別。設(shè)置相對專業(yè)化的崗位名稱可大體標識該崗位的專業(yè)特性，有利于專業(yè)人才的選拔培養(yǎng)。

2.招考崗位可報考專業(yè)的設(shè)置雜亂，難以保證考生專業(yè)水平

按當前的相關(guān)規(guī)定，國稅系統(tǒng)每一個招考崗位都需要限定可報考的專業(yè)，這樣做的目的有兩個：一是通過限定考生所學專業(yè)來標識不同崗位專業(yè)差別，二是通過限定考生所學專業(yè)來保證該崗位考生的專業(yè)水平。這種制度安排背后的邏輯在于：把對報考人員專業(yè)水平的考察前移，用考生在大學階段所學的專業(yè)來體現(xiàn)其專業(yè)水平。但是，這種安排的有效性取決于兩個前提，一是可報考專業(yè)的設(shè)置必須與該崗位的專業(yè)需求高度吻合，二是考生在大學里所獲得的能夠代表其專業(yè)水平的資格證書必須具有高度的可信度。當前國稅系統(tǒng)各招考崗位都不滿足這兩個前提。2017年，全國國稅系統(tǒng)共有12,000多個崗位招錄工作人員，平均每個崗位設(shè)置了將近5個可報考專業(yè)。有些崗位的專業(yè)設(shè)置相對較為集中，分為財經(jīng)類、管理類、法學類、信息技術(shù)類等，但也有些崗位的專業(yè)設(shè)置較為龐雜，涵蓋好幾個學科門類（見表1）。如某地國稅共有172個崗位招錄人員，平均每個崗位設(shè)置9個可報考專業(yè)，有的崗位設(shè)置涵蓋財政、稅務(wù)、會計、財務(wù)管理、法學、漢語言文學、對外漢語、計算機科學與技術(shù)、軟件工程、礦業(yè)、機械工程等各專業(yè)，可謂五花八門。

表1 2017年某省國家稅務(wù)局公務(wù)員招考專業(yè)設(shè)置

3.對稅收專業(yè)能力的考察空缺

目前，國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試的筆試內(nèi)容以全國統(tǒng)考的《行政職業(yè)能力測試》和《申論》為主，兩項測試主要考察的是參考人員的綜合素質(zhì)和水平。但國稅系統(tǒng)是一個專業(yè)性較強的部門，除要求基本的行政素養(yǎng)之外，還必須要求掌握一定的專業(yè)知識。由于現(xiàn)在的公務(wù)員考錄環(huán)節(jié)中并未設(shè)計專業(yè)能力測試，參考人員的專業(yè)水平只能通過大學所學的專業(yè)來體現(xiàn)。但是從目前我國大學“嚴進寬出”的管理現(xiàn)狀來看，大學生取得畢業(yè)證并不難，所學專業(yè)也并不體現(xiàn)其實際水平。有些大學生為了提高考上公務(wù)員可能性，入學后選擇專業(yè)時就瞄準了考公務(wù)員，大學期間甚至放松專業(yè)課學習，主攻《申論》和《行政職業(yè)能力測試》。有的三本院校為了提高入學率，迎合學生的需要，也專門輔導《申論》和《行政職業(yè)能力測試》，專業(yè)課淪為他們有利于報考公務(wù)員的“敲門磚”。在面試環(huán)節(jié)，結(jié)構(gòu)化面試主要考察考生的計劃組織、溝通協(xié)調(diào)、綜合分析等能力以及儀態(tài)儀表，這些也都屬于通用能力考察的范疇。且經(jīng)過近十年的公務(wù)員考錄實踐，結(jié)構(gòu)化面試的應(yīng)對套路已經(jīng)被社會化的培訓機構(gòu)摸透，導致考生答題模式化，考生與考官溝通固定化，基本失去甄別專業(yè)人才的實際作用。據(jù)調(diào)查，在國稅系統(tǒng)最近三年新入職的公務(wù)員中，參加過各種筆試、面試考前培訓的比例高達近80%，筆試與面試的測試內(nèi)容與國稅系統(tǒng)各崗位實際工作的關(guān)聯(lián)度不足30%。

4.考官選拔無統(tǒng)一標準，考察人才的能力有待提升

目前國稅系統(tǒng)直接面對考生、考察考生的環(huán)節(jié)是在面試，面試考官一般由系統(tǒng)內(nèi)專家和系統(tǒng)外專家共同組成，以系統(tǒng)內(nèi)專家為主。考試形式主要是結(jié)構(gòu)化面試，一般要求考生在二十分鐘內(nèi)回答幾個問題，主要測試考生的思維、計劃、組織、協(xié)調(diào)等能力以及外在氣質(zhì)形象，這種組織形式一定程度上保證了面試的公平性，但在實際操作中也存在著一些突出問題：一是目前系統(tǒng)內(nèi)考官選拔標準不一，選拔出來的考官人才測評的水平有限。系統(tǒng)內(nèi)考官往往是由各部門推薦，經(jīng)過短期培訓后擔任，多為人事、教育、黨辦或各專業(yè)部門負責人，這些人并非人才選拔專家，往往很難對考生的表現(xiàn)做出專業(yè)判斷。二是考官數(shù)量嚴重不足。隨著招錄規(guī)模的不斷擴大，目前系統(tǒng)內(nèi)考官的數(shù)量已很難支撐整個面試過程，一個考官每天需要面試十幾人，有的甚至多達二十幾人，造成考官在面試過程中過度疲勞，往往只憑印象給出分數(shù)。三是考官的專業(yè)結(jié)構(gòu)與考生的專業(yè)結(jié)構(gòu)不匹配。目前稅務(wù)系統(tǒng)公務(wù)員招錄的崗位涉及的專業(yè)包括財務(wù)類、中文類、計算機類、法律類等多個專業(yè)，而實際面試的考官有可能不能涵蓋所有的專業(yè)，這就導致了在面試某個崗位的專業(yè)人才時，考官中沒有對該專業(yè)了解的人，從而對考生的專業(yè)水平無法準確做出判斷。

5.用人單位的話語權(quán)被過度壓縮

目前國稅系統(tǒng)的公務(wù)員考錄在面試環(huán)節(jié)之前，用人單位是完全不參與的，即使是在面試環(huán)節(jié)，為保證考試的公平公正，防止出現(xiàn)暗箱操作，用人單位的參與也被限制在極小的空間內(nèi)。在一些地方，面試環(huán)節(jié)可能有用人單位的相關(guān)負責人擔任考官，但考官與考生所在考場的分配都完全是隨機的，在考試封閉之前，考官與考生均不知自己所在的考場，這樣就導致用人單位在面試環(huán)節(jié)的話語權(quán)被極度壓縮，用人單位被基本排除在公務(wù)員考錄的流程之外，招人單位招到什么人就分配給用人單位什么人。

二、主要發(fā)達國家公務(wù)員考錄特征及借鑒

（一）主要發(fā)達國家稅務(wù)類公務(wù)員考試錄用制度的普遍性特征

1.以功績制為核心原則，以競爭性考試為主要方式

在英美法日等發(fā)達國家，稅務(wù)類公務(wù)員考錄過程都嚴格遵守功績制原則，保證考試過程的公平公正。在此基礎(chǔ)上，通常只依據(jù)其最終考試成績即知識和能力水平來考慮是否錄用，而不考慮其他因素。報考者的性別、年齡、種族、信仰、黨派等均不影響其是否被錄用。除此之外，盡管各國考試內(nèi)容、形式與程序均不同，但最大程度保證考試的競爭性卻是各國均堅持的基本原則。美國國稅局競爭性考試錄用人員占全部稅務(wù)類公務(wù)員職位的近80%，英國稅務(wù)局公開競爭性考試錄用人員也占全部稅務(wù)類公務(wù)員的60%以上，法國一般等級稅務(wù)類公務(wù)員職位與日本幾乎所有稅務(wù)類公務(wù)員職位都要經(jīng)過競爭性考試。非競爭性考試錄用被嚴格限制在一定范圍，即使是非競爭性考試，各國也盡最大努力保證考試的公開公平公正。

2.在專才與通才相結(jié)合的基礎(chǔ)上，注重對報考者專業(yè)水平的考察

絕對的通才標準和專才標準都是有局限性的。近年來，錄用和培養(yǎng)通才與專才相結(jié)合的人才已成為各國稅務(wù)類公務(wù)員考錄新趨勢，各國不斷改進和完善錄用原則，逐步取消通才與專才之間的差異，加強考錄通才與專才相結(jié)合的復合型人才。美國國稅局在招錄中既強調(diào)語文測試、數(shù)學能力測試、抽象推理能力測試等通才標準，同時也注重考查報考人員的專業(yè)技能，大量招錄各類專業(yè)技術(shù)精英為稅務(wù)局服務(wù)，一些技術(shù)類工作崗位的報考者甚至可以用工作經(jīng)驗換算成學歷。英國稅務(wù)局對不同類別的官員考試內(nèi)容側(cè)重不同，一般對高級文官側(cè)重考察其智力和能力，對普通公務(wù)員側(cè)重考察其知識和技能的應(yīng)用。近年來，英國稅務(wù)局普通公務(wù)員考試的內(nèi)容和形式逐步豐富，不僅包括論文、鑒試、文書起草、口試答辯、智力測驗、互評等，還推行了360度回饋等。日本國稅廳公務(wù)員考錄在初試和復試環(huán)節(jié)中的試題既有必答題又有一定比例的選做題，其目的是為了測試不同學科背景報考者的專業(yè)水平。

3.用人單位有較大的決定權(quán)

各主要發(fā)達國家都設(shè)有獨立的公務(wù)員招錄管理機構(gòu)，如美國人事管理局（OPM）、英國文官委員會等，但這些機構(gòu)只負責制定考試規(guī)則并履行監(jiān)督職能，稅務(wù)局招錄公務(wù)員仍是由稅務(wù)局及各用人單位來組織實施。各用人單位在制定考試方案前，先要組織職位分析，確定招錄職位所需要的技術(shù)、能力、知識和教育程度，然后根據(jù)申請人提供的個人資料，通過筆試、面試、口試、模擬考試等測試方式最終確定合格人選。因此，稅務(wù)局及其用人單位在公務(wù)員招錄中有很大決定權(quán)。

（二）主要發(fā)達國家稅務(wù)類公務(wù)員考試錄用制度的借鑒意義

1.考試內(nèi)容的設(shè)置應(yīng)更加體現(xiàn)專業(yè)化要求

從考試內(nèi)容上看，各國公務(wù)員考試內(nèi)容均在不同程度上體現(xiàn)了對專業(yè)內(nèi)容的重視。以日本為例，綜合職考試中專門設(shè)置了政策課題討論的試題，類似于我國公務(wù)員考試中的申論，有利于了解考生是否具備對問題背后本質(zhì)的理解能力以及解決問題的能力，這對于高級公務(wù)員是不可或缺的。國稅專門官考試設(shè)置了民法、商法、會計學三門必考科目，主要目的是深度考察考生的專業(yè)知識與專業(yè)技能儲備。稅務(wù)職員考試通過限定時間的方式，要求考生在短時間內(nèi)完成答題，實際上是對考生知識與技能的熟練程度進行測試，變相考察考生的理解力與執(zhí)行力。這種考試內(nèi)容的設(shè)置直接體現(xiàn)了崗位工作對專業(yè)化的要求。與其相比，當前我國稅務(wù)系統(tǒng)公務(wù)員考試內(nèi)容的設(shè)置存在重知識輕技能、重通用輕專業(yè)、重統(tǒng)一輕個性的普遍問題，把對考生專業(yè)水準的測試寄托在其大學所學的專業(yè)課上，甚至寄托在公務(wù)員入職之后的專業(yè)化培訓上的，有很大需要改革的空間。

2.分類考試招錄將在未來具有劃時代的意義

分類考試招錄是科學招錄與科學管理的基礎(chǔ)。目前來看，各國均實行分類招錄。美國聯(lián)邦政府稅務(wù)類公務(wù)員職位大致可以分為競爭性考試錄用人員、非競爭性考試錄用人員、免除考試人員三類。法國稅務(wù)類公務(wù)員大體分為ABCD四類。日本國稅廳公務(wù)員考試錄用分為三類，綜合職考試是為了向日本國稅廳業(yè)務(wù)官體系輸送最優(yōu)秀的人才，國稅專門官和稅務(wù)職員考試則是為了選拔一線崗位的熟練操作者。這些分類考試招錄的方式很好地反映了各國稅務(wù)局不同崗位對公務(wù)員素質(zhì)技能的實際需要，既體現(xiàn)了不同崗位工作的專業(yè)化，避免了人力資源的浪費，又通過人崗匹配的方式增加了公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性。

當前我國公務(wù)員還沒有真正實現(xiàn)分類管理，2016年7月14日中辦、國辦印發(fā)的《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定》與《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》事實上只是為公務(wù)員分類這篇“大文章”開了題，實現(xiàn)實質(zhì)性的分類還有很多障礙需要突破。稅務(wù)系統(tǒng)“數(shù)字人事”工程把公務(wù)員分為稅收業(yè)務(wù)、行政管理、信息技術(shù)三類，未來可以此為基礎(chǔ)，探索公務(wù)員的分類招錄與分類管理。

3.考試流程的設(shè)置應(yīng)更加重視用人單位的參與

除一些國家的高級公務(wù)員招錄外，各國在公務(wù)員考錄過程中均突出用人單位參與的重要性。以日本為例，國稅廳公務(wù)員的考試本質(zhì)上是一種資格考試，考生先獲得資格，但獲得資格并不意味著確定能真正成為國稅廳的公務(wù)員。要真正成為國稅廳的公務(wù)員，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是必須通過國稅廳的錄取面試。因此，國稅廳的各用人單位在最終招錄上具有非常大的決定權(quán)。這對于提高新招錄公務(wù)員的人崗匹配程度，提高新招錄公務(wù)員的培養(yǎng)與使用效率，具有非常重要的意義。反之，如果把真正的用人單位完全排除在公務(wù)員招錄的流程之外，招人單位與用人單位相互隔離，招人單位用自己的標準招人然后分配給用人單位，最終只能導致“兵不知將、將不知兵”，用人單位“所用非其所急”，新招錄公務(wù)員“所取非其所求”。

4.應(yīng)進一步擴大考試錄用公務(wù)員的層次

“凡進必考”是我國公務(wù)員考錄的基本原則，但我國的公務(wù)員招錄范圍從法律上限制了只面向主任科員級以下的職位。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，將更高級別的公務(wù)員的招募或晉升納入考試錄用范圍。目前各地雖有直接招錄博士畢業(yè)生為副處級領(lǐng)導干部的嘗試、也有公開選拔副處級以上領(lǐng)導干部的嘗試，但是鮮有國家層面的統(tǒng)一招錄，一般報名條件要求也較高。國稅系統(tǒng)是否可參照國外高級公務(wù)員考錄的方法，對一些高端、高專業(yè)化要求的崗位，采取由國家統(tǒng)一招考，降低年齡要求等形式進一步提高考錄的層次。

5.應(yīng)進一步提升稅務(wù)系統(tǒng)公務(wù)員職位的社會認可度

從美國總統(tǒng)實習生項目、英國高級公務(wù)員、法國A類公務(wù)員以及日本國稅廳公務(wù)員招錄的情況來看，各國報考公務(wù)員的人數(shù)不斷增加，展現(xiàn)了公務(wù)員職位的社會吸引力。各國的高級公務(wù)員以及日本的綜合職考試和國稅專門官考試合格者都被看成精英或較為成功的群體，受到普通人的羨慕。這種形勢基本保證了各國稅務(wù)系統(tǒng)公務(wù)員招錄規(guī)模與招錄人員素質(zhì)的穩(wěn)定性。

反觀我國，近年來由于經(jīng)濟形勢一直向好，大部分大學畢業(yè)生還是更愿意選擇進入市場化程度更高的企業(yè)去工作，優(yōu)秀的男生也非常容易獲得企業(yè)的青睞，這已經(jīng)影響到整個國稅系統(tǒng)新招錄公務(wù)員的整體素質(zhì)水平與性別結(jié)構(gòu)，導致新招錄人員出現(xiàn)女多男少、素質(zhì)能力逐步下降等突出問題。因此，應(yīng)加大稅務(wù)系統(tǒng)公務(wù)員職位性質(zhì)與內(nèi)容的社會宣傳，在大學以及企業(yè)中培育與選拔對稅務(wù)系統(tǒng)公務(wù)員職位有認可度與歸屬感的人群，以保證國稅系統(tǒng)公務(wù)員招錄規(guī)模與招錄人員的素質(zhì)水準。

三、國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試錄用制度改革與完善的方向與路徑選擇

（一）基本方向

1.根據(jù)職位分類的基本情況重新設(shè)置并統(tǒng)一規(guī)范招考崗位名稱

分類招考是保證公務(wù)員專業(yè)化水平的基本途徑。公務(wù)員法已對綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員做了區(qū)分。國稅系統(tǒng)公務(wù)員的職位以此標準進行分類是可行的，甚至還可以進一步細分為綜合管理、稅務(wù)稽查、納稅服務(wù)、征管評估、信息技術(shù)五大類，因為這五類崗位之間的職能邊界在系統(tǒng)內(nèi)是清晰的，現(xiàn)實中也已被廣泛認可，而清晰的職能邊界與廣泛的認可度是公務(wù)員類別劃分的基本依據(jù)。

招考崗位的名稱可以根據(jù)崗位類別來設(shè)定，這等于為專業(yè)化招考確定了一個宏觀的框架。接下來的招考工作都要圍繞分類的基本要求來進行，這樣就避免了各種崗位“一鍋粥”招考的混亂局面。另外，各地招考崗位的名稱要盡量統(tǒng)一規(guī)范，為今后組織職位調(diào)查并構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的測量模型創(chuàng)造條件。

2.按通專結(jié)合的原則，根據(jù)職位的實際需要確定并規(guī)范各崗位報考資格與專業(yè)限制

對于綜合管理類崗位，因其具體工作內(nèi)容與細分專業(yè)關(guān)系不大，故不應(yīng)進行過細的專業(yè)限制，反而應(yīng)適度放寬專業(yè)限制，更注重考生的行政素養(yǎng)和綜合素質(zhì)。對于專業(yè)性較強的崗位，如納稅服務(wù)、稅務(wù)稽查、征管評估和信息技術(shù)等，因其對專業(yè)要求高一些，必須明確專業(yè)限制，且專業(yè)的范圍應(yīng)在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上本著職位真實的需要為依據(jù)來設(shè)定，不必強求千篇一律。那些為了解決近年來新考錄公務(wù)員女生比例過大（個別地方新考錄公務(wù)員男女比例已達2:8，山東某地國稅局2016年新招錄的35名公務(wù)員中，男同志只有2名），而把報考專業(yè)的范圍限定在土木建筑、石油勘探等專業(yè)的做法，實屬“病急亂投醫(yī)”。

3.增加專業(yè)科目的考試

目前國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄實行二輪二試制,即第一輪筆試，第二輪面試，并以筆試成績作為進入面試的依據(jù)，這種考試輪制客觀上帶來了重筆試、輕面試，重通用能力測試,輕專業(yè)水平測試的傾向。針對這種問題,建議今后在國稅系統(tǒng)試行二輪三試制度，即增加專業(yè)科目考試，這可以有兩種操作方式：其一，在第一輪考試中增加二試,即在公共科目的考試之后增加專業(yè)科目的考試,并以筆試的總成績(其中專業(yè)科目考試成績所占比重不低于50%,或設(shè)定專業(yè)考試成績最低錄取線)作為進入面試的依據(jù)。其二，在第二輪考試中增加二試，即在面試之前增加專業(yè)科目的考試，其中專業(yè)科目的考試成績所占比重不低于50%。試行二輪三試制可以在一定程度上提高公務(wù)員考錄的科學性，使那些更加符合國稅系統(tǒng)崗位要求，真正有才華有專業(yè)的人脫穎而出,并為下一步選人用人打下良好的基礎(chǔ)。

提出此建議主要基于以下理由：

其一，這是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍的迫切需要。前文已述，專業(yè)人才是稅收事業(yè)發(fā)展的第一資源。當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展與深化財稅體制改革都對專業(yè)人才的選拔與培養(yǎng)提出了更為迫切的需要。通過嚴把公務(wù)員隊伍的“入口”，提高公務(wù)員考錄的專業(yè)門檻，對于解決當前國稅系統(tǒng)新考錄公務(wù)員專業(yè)水平逐漸下降的窘境，乃至解決當前國稅系統(tǒng)專業(yè)人才的選拔難、培訓亂、培養(yǎng)難等深層次問題，都具有較高的必要性。

其二，相關(guān)法律與規(guī)定賦予了操作的可行性?！豆珓?wù)員法》明確規(guī)定，中央機關(guān)及其直屬機構(gòu)公務(wù)員的考錄，由國家公務(wù)員局負責組織，考試采取筆試和面試的方式進行，考試內(nèi)容根據(jù)公務(wù)員應(yīng)當具備的基本能力和不同職位類別分別設(shè)置。2016年10月施行的《公務(wù)員錄用規(guī)定（試行）》提出了更明確的操作辦法，第二十一規(guī)定，筆試包括公共科目和專業(yè)科目，公共科目由中央公務(wù)員主管部門統(tǒng)一確定，專業(yè)科目由省級以上公務(wù)員主管部門根據(jù)需要設(shè)置。因此，試行“兩輪三試”制度，在筆試或面試環(huán)節(jié)增加專業(yè)科目的考試不存在制度上的障礙。

其三，主要發(fā)達國家稅務(wù)機關(guān)以及國內(nèi)部分中央機關(guān)公務(wù)員考錄已經(jīng)提供了可借鑒的經(jīng)驗。在美國，國稅機關(guān)專業(yè)職位公務(wù)員的考錄除了要考察考生的氣質(zhì)形象、語文、數(shù)理以及一些基本知識之外，還要對考生的專業(yè)背景進行全面考察與評價，主要考察考生已經(jīng)通過哪些能夠證明其專業(yè)水平的考試和已經(jīng)獲得哪些能夠證明其專業(yè)水平的資格證書。在英國，要想成為稅務(wù)局的公務(wù)員，一般要經(jīng)歷三輪考試。在日本，國稅專門官考試也分為初試、復試、面試三輪。初試就要對專業(yè)水平進行測試，分為基礎(chǔ)能力測試（選擇題，140分）、專業(yè)測試（選擇題，140分）、專業(yè)測試（問答題，80分）三部分。基礎(chǔ)能力測試為一般知識與能力題共27題，包含數(shù)量關(guān)系、推理判斷、資料分析等。專業(yè)測試為十幾科里選六科，其中民法、商法、會計學為必答題。專業(yè)測試問答題部分只有通過前兩種測試的考生才能參加。在國內(nèi)，公安部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、國家知識產(chǎn)權(quán)局等中央機關(guān)及其直屬機構(gòu)在招錄公務(wù)員或參公人員時，筆試或面試環(huán)節(jié)都有專業(yè)科目的考試，有的已經(jīng)積累了近十年的經(jīng)驗。

4.創(chuàng)新面試形式并提高考官水平

面試是公務(wù)員錄用考試的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄主要采用結(jié)構(gòu)化面試的形式。結(jié)構(gòu)化面試的特點是測試要素、測試流程、評價標準相對固定，但缺點是過于模式化。目前，社會上有許多專門針對國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試的面試培訓班，模擬國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試的面試現(xiàn)場對考生進行強化培訓，這雖然在某種程度上提高了考生的應(yīng)試水平，但容易導致測評結(jié)果失真，掩蓋了考生的真實水平。因此，有必要創(chuàng)新面試形式，探索引進情景模擬、小組討論、心理測評等新型面試手段，增強面試的針對性與靈活性。

面試較筆試的測評難度更大，對考官要求也更高。目前國稅系統(tǒng)的面試考官主要是由系統(tǒng)內(nèi)、外的領(lǐng)導干部組成，他們雖然有較強的業(yè)務(wù)能力和實際工作經(jīng)驗，但往往對現(xiàn)代考試技術(shù)及其測評路徑并不熟悉，有時只憑感覺打分，對考生的表現(xiàn)做精確的判斷有困難。因此，除了要優(yōu)化考官的組合配置，引入專家、學者、心理測評專家等，實現(xiàn)考官隊伍的多元化之外，還要不定期組織培訓，不斷提高考官的綜合水平。

5.建立并不斷完善技術(shù)保障機制

目前國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄的方法、內(nèi)容、程序、考試的信度、效度等均缺少科學、客觀的技術(shù)測定,也沒有專門的機構(gòu)對相關(guān)問題展開理論與實踐研究，這對于今后公務(wù)員考錄的優(yōu)化改進十分不利。建議組織相關(guān)機構(gòu)承擔建設(shè)公務(wù)員考錄技術(shù)保障機制的功能，對考試內(nèi)容的相關(guān)性、考試標準的有效性等問題定期展開研究，為今后公務(wù)員考錄的不斷優(yōu)化提供決策依據(jù)。

（二）改革與完善的路徑選擇

1.堅持漸進式強制性制度變遷為主與激進式需求導向性制度變遷為輔相結(jié)合

制度變遷理論一般把制度變遷分為三種類型：一是根據(jù)制度變遷的范圍分為單項制度變遷與整體性制度變遷。前者是指某個方面或某個層次的制度獨立于其他制度而發(fā)生變遷，后者是指特定范圍內(nèi)各種制度相互配合、協(xié)調(diào)一致的變遷。單項制度變遷會影響到整體制度變遷，有時會成為整體制度變遷的突破口。整體制度變遷需要單項制度變遷的內(nèi)在聯(lián)動，沒有單項制度變遷的聯(lián)系和互動，整體制度變遷也是不可能的。二是根據(jù)制度變遷的方式分為漸進式制度變遷與突進式制度變遷。漸進式制度變遷過程相對平穩(wěn)，新舊制度之間軌跡平滑、銜接良好，一般不會引起較大的社會動蕩。突進式制度變遷又稱激進式制度變遷，它會在短時間內(nèi)，“快刀斬亂麻”，迅速完成變遷過程。二者相比，漸進式制度變遷耗時長，新舊制度對峙時間長，可能會增加新的矛盾。激進式制度變遷風險大，可能會造成較大的社會動蕩。三是根據(jù)制度變遷的動力分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是指在制度變遷的預期收益大于預期成本時，有關(guān)群體自發(fā)地推動制度變遷。后者是指由政府命令或法律引入的制度變遷。誘致性制度變遷一般具有營利性、自發(fā)性和漸進性的特點。強制性制度變遷一般由國家或政府主導，因此會受到統(tǒng)治者意識形態(tài)、偏好、官僚機構(gòu)、利益集團的影響。在社會實際生活中，誘致性制度變遷與強制性制度變遷常常相互聯(lián)系、相互制約，共同推動著社會的制度變遷。

對于國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄制度的改革來說，單純依靠哪一種制度變遷都難以完成制度的發(fā)展過程，必須是各種制度變遷模式的相機組合。根據(jù)中國公務(wù)員制度發(fā)展的經(jīng)驗、現(xiàn)實國情以及決策偏好，以漸進式強制性制度變遷為主，以激進式需求誘致性制度變遷為輔不失為一條較為明智的選擇。首先，《公務(wù)員法》以及《公務(wù)員錄用規(guī)定（試行）》頒布之后，公務(wù)員考試錄用的制度框架基本已定，在短期內(nèi)要其針對國稅系統(tǒng)的情況進行調(diào)整的可能性不大，國稅系統(tǒng)公務(wù)員考試錄用制度的改革只能是單項制度變遷。其次，國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄問題涉及面廣，影響群體大，解決起來難度大，為了不使改革遭遇太大阻力，改革的進程最好是漸進式的。再次，改革的難度越大，說明推動改革所需要的力量就越大，再加上改革是對既有工作格局重新調(diào)整，沒有強制性力量的引入，改革恐很難有實質(zhì)性進展。因此，制度變遷需要強制性。最后，漸進式強制性制度變遷雖然比較現(xiàn)實，但由于耗時長、矛盾處理時間長，由上層強力推動難免會導致下層的阻力反彈。此時，輔之以激進式誘致性制度變遷可以優(yōu)勢互補，保證制度變遷在穩(wěn)定中取得進展。

2.堅持頂層設(shè)計與地方試點相結(jié)合

事實上，《公務(wù)員法》以及相關(guān)法規(guī)并沒有從制度上過多限制像國稅這樣的垂直管理系統(tǒng)的公務(wù)員招錄，垂直管理系統(tǒng)有比較寬松的制度操作空間。但由于國稅系統(tǒng)每年招錄公務(wù)員規(guī)模過大，由此帶來的招錄工作量也十分巨大，在現(xiàn)有人手比較緊張（各省國稅局負責公務(wù)員招錄工作的可能就一兩人）的情況下，國稅系統(tǒng)一般按國家公務(wù)員局所確定的統(tǒng)一招錄流程與考試內(nèi)容來組織考試，就沒有安排太多個性化的內(nèi)容，更沒有從頂層設(shè)計的角度對系統(tǒng)內(nèi)公務(wù)員考錄進行統(tǒng)籌規(guī)劃。總局沒有頂層設(shè)計，下面就沒有先行先試的動力與空間。

因此，國家稅務(wù)總局應(yīng)該依據(jù)《公務(wù)員法》《公務(wù)員錄用規(guī)定》等制度的要求，制定更加符合國稅系統(tǒng)實際需要的公務(wù)員考錄相關(guān)規(guī)定,在頂層設(shè)計上為制度改革創(chuàng)造條件。對國稅系統(tǒng)而言，實施考錄制度改革并沒有現(xiàn)成的道路可走，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可搬，最關(guān)鍵的是改革的發(fā)起者（總局）與改革進程的決定者（省局）之間形成共識。所以，應(yīng)鼓勵有條件的地方先行試點，“摸著石頭過河”，可以吸取教訓，總結(jié)經(jīng)驗，少走彎路，標桿示范，凝聚共識，增強信心，探索出一條國稅特色的公務(wù)員考錄之路。

國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄制度改革的價值、目的、目標，是頂層設(shè)計應(yīng)該解決的問題。地方先行先試，是探索公務(wù)員考錄制度改革的具體途徑、方式、方法。前者是導航儀，為先行先試指明方向；后者是定位儀，為實現(xiàn)價值、目的、目標及時提供信息反饋。導航儀與定位儀必須密切銜接。只有先行先試，沒有頂層設(shè)計之后的及時跟進，先行先試地方的探索就可能孤立無援，先行探索可能就會漸行漸弱。只有頂層設(shè)計，沒有地方的先行先試，頂層設(shè)計也可能曲高和寡、紙上談兵。

3.堅持通用能力測評與專業(yè)水平測評相結(jié)合

從現(xiàn)狀來看，目前國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄事實上重通用能力測評而輕專業(yè)能力測評。這本質(zhì)上與公務(wù)員管理所追求的科學化是有沖突的。高度專業(yè)化是現(xiàn)代社會經(jīng)濟生活的重要保證，公務(wù)員體系的專業(yè)化是現(xiàn)代化在行政領(lǐng)域的體現(xiàn)。專業(yè)化的公務(wù)員體系一般具有兩大特點：一是公務(wù)員按專業(yè)水平進行適應(yīng)，不出錯不被解雇，由此鼓勵不受政治干擾的敬業(yè)精神；二是公務(wù)員有細致的分工和標準化的工作程序，鼓勵公務(wù)員忠于職守，專業(yè)地從事職責分內(nèi)之事；三是由專業(yè)機構(gòu)按照年資和業(yè)績考評決定公務(wù)員的升調(diào)獎懲，不稱職的公務(wù)員難以升遷，政治裙帶關(guān)系站不住腳，鼓勵優(yōu)秀的公務(wù)員勝任更高層次的領(lǐng)導崗位。專業(yè)化的公務(wù)員體系是現(xiàn)代政府的脊梁，有了專業(yè)化的公務(wù)員體系，就能節(jié)約勞動、減少扯皮、減少摩擦，提高政府的行政效率，即使在政治動蕩時代，也能起到社會生活穩(wěn)定器的作用。

在公務(wù)員考錄中重視通用能力的測評本無可厚非，但國稅系統(tǒng)畢竟是個專業(yè)機構(gòu)，系統(tǒng)內(nèi)除了部分政治性、綜合性較強的崗位之外，更多的是專業(yè)性崗位，如果用通用的標準和方式來選拔，會降低整個稅務(wù)系統(tǒng)的專業(yè)化水準。就目前公務(wù)員考錄的方式而言，作為公務(wù)員選拔的主體，國稅系統(tǒng)現(xiàn)有的組織人事部門及考官隊伍本身也不是專業(yè)化的。最終，選出的結(jié)果可能是公務(wù)員都具有準政治家的素質(zhì)，都有宏大的政治抱負，但做不好一件有專業(yè)水準的事情。

僅以通用能力的大小為標準來考錄公務(wù)員最大問題是，新錄用公務(wù)員的素質(zhì)與國稅系統(tǒng)不斷提高的專業(yè)化要求之間存在矛盾。思想家培根認為，科學技術(shù)是社會發(fā)展的唯一動力，具有科學知識的人應(yīng)該統(tǒng)治國家?，F(xiàn)代組織理論之父韋伯認為，理性官僚制是現(xiàn)代社會占主導地位的權(quán)威制度，專業(yè)化分工是其最基本的要求，公職人員應(yīng)當把他們的專業(yè)視為唯一的或主要的職業(yè)。因此，堅持通用能力的測評與專業(yè)水平的測評相結(jié)合落實到具體的考錄制度中，就是根據(jù)職位性質(zhì)特點和實際需要劃分職位類別、設(shè)置職務(wù)序列，并根據(jù)專業(yè)水平篩選合格的人選，這些都是現(xiàn)有的公務(wù)員考錄制度需要解決的問題。

4.追求各方利益的最大公約數(shù)

國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄制度改革推進中的難題在于，各方（國家公務(wù)員局、總局、省局、公務(wù)員個人）的利益往往難以衡量，但這并不代表可以忽略這一點?，F(xiàn)實中我們的確經(jīng)常遇到一些“出力不討好”的例子，花了很大的力氣設(shè)計了一套煩瑣的，看上去很完美的制度方案，最后的結(jié)果卻差強人意。經(jīng)濟學評價一項改革推進的效果，有一條基本原則，即在不損害其他任何人利益的前提下，至少可以使一個人的處境會因為改革而得以改善，使社會凈收益增加，這就是所謂的帕累托改進。實現(xiàn)帕累托改進是改革參與各方的利益最大公約數(shù)。具體而言，國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄制度改革的推進應(yīng)該首先對國家、對政府、對國稅系統(tǒng)有利，不能改來改去“瞎折騰”，更不能脫離中國國情。其次，國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄制度改革的推進應(yīng)該對廣大考生和公務(wù)員有利。國稅系統(tǒng)公務(wù)員考錄制度改革只有在拓展考生的職業(yè)選擇空間以及公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間方面有所作為，才能換來廣大考生與公務(wù)員的肯定與支持，才能保證推進過程的順利進行。

5.提高制度的可操作性

《公務(wù)員法》頒布之后，公務(wù)員考錄制度方面的突破確實令人鼓舞。考錄內(nèi)容與考錄程序的設(shè)置反映了社會的呼聲。但是，《公務(wù)員法》畢竟只是框架法，并沒有對各部門公務(wù)員考錄的內(nèi)容，尤其是專業(yè)能力考核的內(nèi)容與程序做出明確規(guī)定。因此，當前國稅系統(tǒng)迫切需要在國家公務(wù)員考錄相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)之上，針對國稅系統(tǒng)各崗位的專業(yè)特性，制定具有可操作性的公務(wù)員考錄制度及其實施細則。