張禾裕，葉艷妹，譚 勇，劉華平

（1.浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院，浙江·杭州 311112；2.湖南恒業(yè)土地評估有限責(zé)任公司，湖南·長沙 410003；3.湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南·長沙 410007）

黨的十六大以來，是我國國土資源領(lǐng)域科技工作發(fā)展最快、科技成果數(shù)量最多、成果轉(zhuǎn)化成效最大的時(shí)期?？平膛d國戰(zhàn)略的提出，使得科教文衛(wèi)各個(gè)領(lǐng)域形成了前所未有的熱潮，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念同時(shí)也為國土資源科技創(chuàng)新工作指明了方向。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，作為促進(jìn)國土資源科技成果轉(zhuǎn)化的橋梁和紐帶，在國土資源領(lǐng)域推廣應(yīng)用科技創(chuàng)新成果、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)革新方面發(fā)揮著重要作用[1]。土地調(diào)查作為為土地資源管理和宏觀調(diào)控服務(wù)的一項(xiàng)關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性、技術(shù)性工作，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)尤為重要。

1 完善土地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系的必要性

1.1 土地調(diào)查成果是生態(tài)文明制度構(gòu)建的基礎(chǔ)

統(tǒng)一、權(quán)威的國土利用數(shù)據(jù)是政府和部門決策、規(guī)劃、計(jì)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出：到2020年構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。其中，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度要以土地現(xiàn)狀調(diào)查（自然資源調(diào)查）為底圖；空間規(guī)劃體系的建立也需要權(quán)威法定的土地調(diào)查數(shù)據(jù)來確定地類唯一性。

1.2 土地調(diào)查技術(shù)體系為“三調(diào)”等重大工程保駕護(hù)航

國土資源部自2016年10月1日起施行的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化暫行辦法》規(guī)定：對具有轉(zhuǎn)化價(jià)值的重大科技成果，積極開展示范推廣應(yīng)用；強(qiáng)化創(chuàng)新成果的標(biāo)準(zhǔn)制定，有重大應(yīng)用價(jià)值的科技成果應(yīng)當(dāng)同步開展標(biāo)準(zhǔn)研究，及時(shí)制定標(biāo)準(zhǔn)，并將先進(jìn)成熟技術(shù)作為有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)修訂的重要內(nèi)容。第二次全國土地調(diào)查以來制定、修訂的一系列土地調(diào)查相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，在我國土地調(diào)查事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了重要的支撐作用。第三次全國土地調(diào)查正全面鋪開，科學(xué)完善的土地調(diào)查技術(shù)與方法體系，才能為土地調(diào)查制度的實(shí)施提供有力的業(yè)務(wù)支撐和技術(shù)保障。

2 我國土地調(diào)查規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程

2.1 立法體系日益完善

在我國整個(gè)土地法制體系建設(shè)中，土地調(diào)查法制建設(shè)起步較晚，真正意義上的起步始于2007年第二次全國土地調(diào)查前后。2008年2月7日《土地調(diào)查條例》的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國土地調(diào)查事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)代，與人口普查、經(jīng)濟(jì)普查具有同樣重大意義的國情國力調(diào)查——土地調(diào)查從此步入法制化建設(shè)軌道。這一條例的頒布實(shí)施，為科學(xué)、有效地組織實(shí)施土地調(diào)查，保障土地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，提供了法律保障和制度基石。

為滿足變更調(diào)查和遙感監(jiān)測的管理需求以及年度集中調(diào)查向常態(tài)化監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，2011年《全國土地變更調(diào)查工作規(guī)則（試行）》出臺(tái)。變更調(diào)查從過去的“單一變更”向“一查多用”轉(zhuǎn)變，全國各級(jí)國土資源管理部門按照國土資源部統(tǒng)一組織、統(tǒng)籌安排、一查多用、分級(jí)實(shí)施，并充分運(yùn)用國土資源遙感監(jiān)測全國“一張圖”和土地“批、供、用、補(bǔ)、查”用地管理及礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管等綜合信息監(jiān)管平臺(tái)的日常實(shí)時(shí)監(jiān)管信息，努力強(qiáng)化常態(tài)化變更監(jiān)管。

在新時(shí)期，國土部門立法機(jī)關(guān)根據(jù)新的調(diào)查要求和新技術(shù)手段的進(jìn)步，對一些重要法律法規(guī)進(jìn)行了修訂，彌補(bǔ)法規(guī)滯后以及缺位，如《土地管理法》修訂案草案已于2017年底報(bào)請國務(wù)院審議，2017年全面收官的“農(nóng)村三塊地土地改革試點(diǎn)”成為此次修訂案草案起草的重要依據(jù)。此外，2016年底《土地調(diào)查數(shù)據(jù)公開與共享應(yīng)用實(shí)施方案》的出爐，標(biāo)志著土地調(diào)查數(shù)據(jù)由過去單一發(fā)布年度土地變更調(diào)查成果到主動(dòng)公開、廣泛共享的重大轉(zhuǎn)變，也代表著土地領(lǐng)域數(shù)據(jù)共享應(yīng)用機(jī)制建設(shè)邁出了意義重大的一步。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)初現(xiàn)成效

截至2016年5月，國土資源領(lǐng)域現(xiàn)行有效標(biāo)準(zhǔn)650項(xiàng)。其中，國家標(biāo)準(zhǔn)167項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)374項(xiàng)、地方標(biāo)準(zhǔn)109項(xiàng)[2]。經(jīng)梳理，可用于直接指導(dǎo)土地調(diào)查工作的國家標(biāo)準(zhǔn)2項(xiàng)（待修訂1項(xiàng)），行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)12項(xiàng)（建議廢止2項(xiàng)、待修訂4項(xiàng)、修訂中1項(xiàng)、試用規(guī)程1項(xiàng)），計(jì)劃制定國家標(biāo)準(zhǔn)1項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)10項(xiàng)（見表1）。部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的國土資源主管部門根據(jù)各自的實(shí)際工作需要、國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定實(shí)施了地方標(biāo)準(zhǔn)（技術(shù)規(guī)定），在此不作一一列舉。

表1 我國土地調(diào)查類標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀一覽Table 1 List of current land survey standards in China

2.3 標(biāo)準(zhǔn)化與科技創(chuàng)新形成良性互動(dòng)

2009年《國土資源標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》頒布以后，國土資源部科技主管司局歸口管理國土資源標(biāo)準(zhǔn)化工作，設(shè)立全國國土資源標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，專門從事國土資源標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)工作。該辦法實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)預(yù)研究”管理制度，即國土資源部組織實(shí)施的專項(xiàng)、重大項(xiàng)目應(yīng)設(shè)立相關(guān)重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)研究項(xiàng)目，在立項(xiàng)時(shí)向部科技主管司局備案。因此，近年來，科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的比例明顯提升。

（1）國家科技支撐計(jì)劃類

如“十一五”國家科技支撐計(jì)劃重大（重點(diǎn)）項(xiàng)目課題“精準(zhǔn)土地”調(diào)查技術(shù)系統(tǒng)研究中的《精準(zhǔn)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》、《精準(zhǔn)土地監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》，就從編制土地利用規(guī)劃、嚴(yán)格土地管理、實(shí)施耕地保護(hù)、進(jìn)行土地用途管制、集約節(jié)約用地，以及參與宏觀調(diào)控等國土資源管理業(yè)務(wù)需求出發(fā)，分析“精準(zhǔn)土地”的內(nèi)涵，確定調(diào)查目標(biāo)、內(nèi)容和尺度，建立滿足應(yīng)用需要、可操作性強(qiáng)和可推廣的“精準(zhǔn)土地”技術(shù)指標(biāo)。“十二五”國家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目《村鎮(zhèn)土地高精度快速調(diào)查監(jiān)測技術(shù)開發(fā)與示范》中的《年度土地變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，在國內(nèi)已有變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改完善，形成具有實(shí)時(shí)變更特點(diǎn)的年度變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程草案。保證快速高精度，盡量減少人機(jī)互動(dòng)，自動(dòng)提取圖斑信息的前提下，保證提取土地利用疑似變化信息的準(zhǔn)確率及準(zhǔn)確性，并系統(tǒng)集成不同地區(qū)、不同地形地貌、不同精度要求下的土地調(diào)查監(jiān)測優(yōu)選方案。《地籍管理“一張圖”動(dòng)態(tài)更新技術(shù)流程》利用基于RS/GPS/PDA的實(shí)地調(diào)查技術(shù)在不同的地形地貌條件下，實(shí)現(xiàn)快速高精度實(shí)地調(diào)查工作并保證快速高精度調(diào)查技術(shù)的準(zhǔn)確率。

（2）行業(yè)專項(xiàng)類

2000年至2016年的16年間（2016年起部級(jí)公益項(xiàng)目被取消），國土資源部、各級(jí)國土系統(tǒng)、高校及事業(yè)單位逐步建立了“官、產(chǎn)、學(xué)、研”聯(lián)手推動(dòng)土地調(diào)查現(xiàn)代化的運(yùn)作模式，通過公益性行業(yè)專項(xiàng)已發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)17項(xiàng)。期間，國土資源部自上而下部署安排涉及“土地調(diào)查”領(lǐng)域的項(xiàng)目十余項(xiàng)，積累的科技成果不僅適用于土地變更調(diào)查，同時(shí)適用于農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)查和勘測定界、土地監(jiān)察、衛(wèi)片執(zhí)法等領(lǐng)域，對國土資源管理參與國家宏觀調(diào)控提供了有力技術(shù)保障，對電子政務(wù)發(fā)展也具有積極推動(dòng)力。

2.4 基礎(chǔ)支撐能力顯著提升

通過全國土地詳查、第二次全國土地調(diào)查、年度土地變更調(diào)查、耕地后備資源調(diào)查評價(jià)等重大工程項(xiàng)目推進(jìn)，國土資源部已構(gòu)建起集數(shù)據(jù)采集、處理、存儲(chǔ)、分析、應(yīng)用為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)鏈條。全國土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)初步完成，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)。目前，全國土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫積累數(shù)據(jù)量已近300TB，核心數(shù)據(jù)內(nèi)容全國覆蓋，各類調(diào)查專題數(shù)據(jù)無縫銜接[3]。形成了初具規(guī)模的土地調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為建立和完善土地資源遙感監(jiān)測本底庫和動(dòng)態(tài)庫做了準(zhǔn)備。

3 新時(shí)期土地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)化的新要求

3.1 土地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)化的頂層設(shè)計(jì)

國土資源標(biāo)準(zhǔn)在推進(jìn)土地調(diào)查制度建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。2017年初發(fā)布的《國土資源部深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革實(shí)施方案》提出了“國土資源標(biāo)準(zhǔn)化+”行動(dòng)，構(gòu)建新型國土資源標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全標(biāo)準(zhǔn)化管理體制，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)與國土資源各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的融合發(fā)展。其中的第四項(xiàng)行動(dòng)“國土資源標(biāo)準(zhǔn)化+土地工程”明確指出：開展土地資源調(diào)查與監(jiān)測（土地規(guī)劃、調(diào)查、評價(jià)）、土地資源節(jié)約集約利用、土地整治和耕地保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)研制。

3.2 土地科技創(chuàng)新的推動(dòng)

“十五”至“十二五”階段，通過產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的方式，有關(guān)單位研發(fā)出了土地調(diào)查巡查車、天空地一體化調(diào)查技術(shù)模式、土地調(diào)查多元數(shù)據(jù)快速處理技術(shù)、內(nèi)外業(yè)一體化的地籍調(diào)查技術(shù)裝備、土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫智能更新技術(shù)等一批高新技術(shù)成果，亟待大范圍地推廣應(yīng)用。土地科技創(chuàng)新作為“十三五”國土資源科技創(chuàng)新戰(zhàn)略重點(diǎn)之一，應(yīng)繼續(xù)作為各級(jí)財(cái)政支持重點(diǎn)；實(shí)地調(diào)查軟硬件裝備、“3S”技術(shù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”的應(yīng)用、大數(shù)據(jù)挖掘與決策支持仍將是未來幾年的研發(fā)熱點(diǎn)與難點(diǎn)。

3.3 精細(xì)化土地調(diào)查成為趨勢

早在2005年就有國內(nèi)學(xué)者借鑒“精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)”的概念提出了“精準(zhǔn)土地”的構(gòu)想。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為可將3S技術(shù)與土地管理決策結(jié)合起來，實(shí)施一整套精確定時(shí)、定位、定量控制的現(xiàn)代化土地調(diào)查、評價(jià)規(guī)劃、保護(hù)利用有機(jī)聯(lián)系的技術(shù)體系，其前提是建立包括土地資源、土地覆被、土地利用、土地市場等各個(gè)方面土地狀況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫[4]。應(yīng)該說，當(dāng)時(shí)的“精準(zhǔn)土地”的設(shè)想更接近于建立一個(gè)基于“3S”的全流程土地管理信息系統(tǒng)。

隨著新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)涵的深刻變化，不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同層級(jí)經(jīng)濟(jì)管理應(yīng)用要求日益精細(xì)化。為更加嚴(yán)格土地管理，集約土地利用，土地調(diào)查的定位更加精確：不同管理需求、不同區(qū)域采用不同的精度指標(biāo)，在同一精度指標(biāo)體系下，要求地類屬性更加準(zhǔn)確。從外業(yè)控制測量、數(shù)字化調(diào)查底圖生成、野外數(shù)字化數(shù)據(jù)采集，到數(shù)據(jù)數(shù)字化存儲(chǔ)與處理的整個(gè)數(shù)據(jù)流程和操作方法，行業(yè)技術(shù)精英們正在努力實(shí)現(xiàn)“全數(shù)字化”。隨著土地調(diào)查監(jiān)測大數(shù)據(jù)的不斷豐富與完善，物聯(lián)網(wǎng)、分布式計(jì)算以及各種實(shí)時(shí)處理技術(shù)的突飛猛進(jìn)，空間數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的不斷創(chuàng)新發(fā)展將引領(lǐng)人們進(jìn)入“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”時(shí)代，土地調(diào)查監(jiān)測大數(shù)據(jù)的應(yīng)用將深入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的方方面面。綜上，土地調(diào)查正在向“精準(zhǔn)化”、“網(wǎng)絡(luò)化”、“數(shù)字化”、“智能化”和“規(guī)范化”轉(zhuǎn)變。要使土地調(diào)查的全流程、各環(huán)節(jié)適應(yīng)新技術(shù)廣泛應(yīng)用的發(fā)展形勢，原有標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)定只有及時(shí)做出相應(yīng)的修改與整合，可操作性才能進(jìn)一步增強(qiáng)。

4 新時(shí)代土地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建

4.1 現(xiàn)有土地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題

一是國土行業(yè)內(nèi)部及與相關(guān)涉地部門標(biāo)準(zhǔn)之間存在沖突。例如：土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)與土地規(guī)劃用地分類不一致，與建設(shè)、水利、林業(yè)、海洋等行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)也不一致，給新時(shí)期的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)查和自然資源普查工作從源頭上帶來不便[5]。二是部分標(biāo)準(zhǔn)陳舊，需要盡快更新。《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》和《土地利用數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》標(biāo)齡超過10年，《地籍調(diào)查規(guī)程》標(biāo)齡也有5年，部分調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查手段和方式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步已不相適應(yīng)，嚴(yán)重影響了歷史數(shù)據(jù)的利用和城鄉(xiāng)一體化調(diào)查工作的開展。三是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的推出與實(shí)際業(yè)務(wù)工作配套性欠缺。如，年度變更調(diào)查、核查、衛(wèi)片執(zhí)法等常年開展，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作也已全面鋪開，與之匹配的《土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》、《土地調(diào)查成果核查技術(shù)規(guī)程》、《土地資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》、《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)規(guī)程》等卻一直缺位。

4.2 抓緊與自然資源管理體制改革相銜接的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的修訂與完善

在遵循《國土資源標(biāo)準(zhǔn)體系》（2016版）的前提下，一方面完成“超齡”與“不接軌”類標(biāo)準(zhǔn)的修訂，如土地調(diào)查內(nèi)容的術(shù)語需及時(shí)補(bǔ)充完善，土地利用分類體系和遙感監(jiān)測指標(biāo)體系應(yīng)與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和自然資源普查工作相銜接，將“海洋”這個(gè)一級(jí)類納入分類體系、“土地利用分類”可考慮升級(jí)為“國土利用分類”[6]，從而符合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的內(nèi)涵。另一方面，盡快制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和自然資源資產(chǎn)管理體制改革亟需的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程[7]，如《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)規(guī)程》、《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《土地資源資產(chǎn)監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》等。此外，廢除部分技術(shù)內(nèi)容落后或跨度不足的標(biāo)準(zhǔn)，如《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查地（市）級(jí)匯總技術(shù)規(guī)程》、《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查省級(jí)匯總技術(shù)規(guī)程》已與當(dāng)前的技術(shù)手段不相適應(yīng)；《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果質(zhì)檢驗(yàn)規(guī)定》、《地籍圖制圖規(guī)范》和《農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》相關(guān)內(nèi)容已被2012 年版《地籍調(diào)查規(guī)程》涵蓋[8]。

4.3 積極推動(dòng)與國產(chǎn)化調(diào)查技術(shù)相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定

強(qiáng)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對科技成果轉(zhuǎn)化的促進(jìn)作用，尤其是土地調(diào)查科技中涌現(xiàn)的新技術(shù)、新工藝、新方法。鼓勵(lì)支持土地行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校和企業(yè)參與土地調(diào)查類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的研制。面向我國土地產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理實(shí)際及土地管理對調(diào)查數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新和調(diào)查成果應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)需求，亟需與國產(chǎn)化技術(shù)相匹配的“天空地”一體化調(diào)查監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、“天空地”土地利用信息整合入庫技術(shù)規(guī)范，以及全新的土地調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)庫自動(dòng)更新技術(shù)規(guī)范及公共服務(wù)技術(shù)規(guī)范等，從而為各級(jí)土地資源管理提供多時(shí)態(tài)、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為國土資源監(jiān)管和公共信息服務(wù)等領(lǐng)域提供決策支持[9]。此外，積極跟蹤研究借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進(jìn)技術(shù)，提高標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)水平，加強(qiáng)部分標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程的國際化水平。